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農業保險是對種植業(農作物)、養殖業(禽畜)在生產、哺育、成長過程中可能遭到的自然災害或意外事故所造成的經濟損失提供經濟保障的一種保險。目前，我國農業保險的整體規模已排名世界第二，在穩定農業生產、維護糧食安全等方面發揮著越來越重要的作用。陜西省在政策性農業保險的貫徹落實過程中取得了一定的成績，但由于各方面的原因，在具體的實施過程中暴露出許多問題與不足。本文以陜西省在政策性農業保險在實施過程中出現的問題加以分析，提出相應的建議及對策。

1陜西省政策性農業保險的現狀

1．1商業保險發展迅速自2007年，陜西省開辦農業保險，當年只有中國人保財險1家公司承擔全省農業保險。截至目前，我省境內有承保資格的承保主體增長至6家。受益的農戶從最初的5000多戶，增加到現在的70多萬戶，各級財政補貼也不斷加大，農業保險保費收入增加近300倍。據最新國家統計局陜西調查總隊公布陜西省政策性農業保險實施情況調查顯示，2013年，陜西省農業保險實現保費收入5．39億元，全年累計賠款支出2．3億元，綜合賠付率為54．4%，實現利潤9238．6萬元，承保利潤率為25．1%。2007－2013年，全省農業保險累計實現保費收入13．75億元，農業保險已成為全省財產險市場第三大險種［1～2］。

1．2農業保險險種豐富農業保險自實施以來，險種逐年增加，不斷豐富。2007年，陜西省僅選取了涇陽縣的2．4萬頭左右奶牛和洛川縣0．27萬hm2果園的兩個區域及兩個險種進行試點。2008年增設政策性蘋果保險試點，保費有了大幅上升，2010年至2013年新增了17個險種，包括水稻、小麥、花椒、油菜、馬鈴薯、核桃、大棗、棉花、森林、設施蔬菜“銀保富”保險等，基本覆蓋了全省所有種養種類，涵蓋國家級險種10個，省級險種7個。財政補貼增長至1．2億元，2013年，全省主要險種的參保規模均較上年有所增加，其中增幅較大的險種有:育肥豬承保11．7萬頭，增長近十倍;森林承保406．49萬hm2，增長1．58倍;玉米承保37．68萬hm2，增長1．56倍［3］。

1．3農民受益明顯2010年，陜西楊凌示范區推出了國內首個地市級農業保險試驗產品－“銀保富”，專門針對設施蔬菜參加人保財險的試點。標準棚一畝的保險費是657．51元，省財政承擔其中的70%，區財政和大棚經營者各自承擔15%。楊凌每年四、五月份的龍卷風較多，大棚倒塌和塑料膜被刮破的情況時常出現，農戶的損失較大。截至2013年底，“銀保富”產品已使2．1萬戶務棚菜農受益，帶動新增貸款720萬元［4］。陜西鳳縣從2007年開始開展花椒低溫霜凍災害成本保險，中華保險公司鳳縣支公司2013年經營該保險業務，卻遇到了罕見的霜凍，使全縣“鳳椒”幾乎絕收。公司共承保1052．8hm2，保費71萬余元，賠付額卻高達473．754萬元。保險公司當年就在7月底前通過農信社的“一卡通”把理賠款發到2339戶參保農戶手上［5］。

2陜西省農業保險體系存在的問題

2．1基層政府積極性不高根據政策性農業保險參保費的規定，農戶參保費是由政府補貼和農民自繳部分共同組成，中央、省、地方按一定比例配套政府補貼部分。因此，農業保險承保的越多，就需要負擔的配套地方資金越多，而農業大縣一般又是財政困難區，大部分市縣的年度考評項目里又不牽扯農業保險，有些基層干部覺得保險多與少與其利益關系不大，造成一些市縣政府對開展農業保險的積極性不高。例如，陜西省最早開展政策性蘋果保險的洛川縣，2007年參保的蘋果保險面積是2466．7萬hm2，2009年是7333．3萬hm2，2012年降至5133．3萬hm2，2013年又下滑到4333．4萬hm2。鳳縣“鳳椒”霜凍保險雖推行7a，卻總徘徊在1333．3萬hm2以內［6］。

2．2保險公司定損難由于農業生產經營時限長，農民參保地塊分散，保險從參保、定損、賠付操作過程復雜、時限長;而保險公司在人員、財力和物力上并未獲得相應的配備，所需要的技術人員不足，保險公司進行認定賠付農田損失較難，因此在農業保險業務操作上出現“小馬”拉“大車”的現象。因此，商業保險公司雖多，但開展農業保險業務的卻較少。

2．3農民參保意愿不對稱推行政策性農業保險，首先中央和省級財政要有詳細的規劃和財政補貼資金，其次縣級財政需要確定承擔的資金比例、參保品種和范圍面積，最后才能落實到鄉鎮和農戶。按照農戶參保自愿原則，有些鄉鎮的面積指標可能用不完;而有意愿參保的鄉鎮，卻可能不在農業保險的范圍內形成無法參保［7］。

2．4農業保險覆蓋面不均衡陜西省開展農業保險以來，在宣傳影響層面做的還遠遠不夠，致使農業保險覆蓋面偏低、保障力度發揮不足。2013年，陜西省各類農業保險險種中，保險覆蓋率超過50%的僅有能繁母豬一項，覆蓋率為81．9%;其他險種覆蓋率普遍較低，小麥為39%，玉米為32．3%，蘋果僅為7%。陜西榆林市在2013年參與農業保險的僅有能繁母豬、大棗、馬鈴薯和玉米4個品種，其中馬鈴薯的種植面積有11．13萬hm2，而參保試點面積僅有0．47萬hm2，只占總量的4．2%［3］。

3陜西省農業生產保險問題的成因分析

3．1保險公司自身建設和改革遲緩第一，農業保險有效供給不足。我省有多家財產保險公司，但自從2007年陜西省開展農業保險以來，目前只有中國人保、中國平安、中華聯合、中航安盟、永安、陽光保險這6家開展了農業保險業務。第二，農業保險專業人才匱乏。農業保險的專業性很強，要求從業人員在具備保險專門技術之外，還要有相應的農業技術知識。目前保險公司的業務人員嚴重欠缺農業知識，難以讓農戶信服，這方面也一定程度抑制了農業保險的發展［8］。

3．2政策滯后、支持力度不足影響了農業保險的發展至今為止，我國還沒有一部完整的法律法規對政策性農業保險業務予以扶持。2002年新修訂的農業法規定，國家要逐步建立和完善政策性農業保險制度，鼓勵商業性保險公司開展農業保險業務。但這只是一句空泛的口號，政府、保險公司、農民的法律責任和義務不明確。由于農業保險的高風險性以及農業保險費率計算、損失測定和理賠等方面與商業保險存在很大差異，不僅需要國家的大力支持，還需要政府部門采用多種經營方法來開辦農業保險，法律規范的缺失是農業保險陷入發展困境的最根本的制度因素。

3．3缺乏大災的農業風險分散機制目前沒有一家專業的保險公司介入農業保險，都是由商業保險公司進行，而且缺乏對農險業務的二次投保，假如面臨大災之年，保險公司將遇到大規模的高額賠付，風險將無法分散和補償，這也是很多保險公司不愿從事農業保險業務的直接原因。由于我國一直以來都實行政府救助為主、民間捐助為輔的救災模式，因此巨額的救災支出將會給財政預算執行的均衡性及農業保險的有效開展帶來不利影響［11］。

3．4農民風險意識淡薄，參保意愿不強一是農業保險知識在農戶中宣傳力度不大，尤其是欠發達的縣域和村鎮，農戶習慣于傳統的耕作模式，對災害發生原本就存有僥幸心理，加之對于參加農業保險的意義、賠償標準和責任范圍不清楚，甚至會把農業保險和加重農民負擔混為一談，提升了農業保險開展的難度［12］。二是因為農業保險清算理賠控制嚴、時間長、標準低，而且缺乏專業的技術仲裁機構，農戶不僅容易產生不信任感，對于災害的認定也容易出現糾紛，也使得農戶投保意愿不強。

4構建陜西省農業保險體系對策

4．1加快促進農業保險的法制化建設目前國家雖有《農業法》和《農業保險條例》，應緊跟時代步伐進行不斷修訂，并可通過其他立法形式明確對關乎民生的主要糧食作物特別是水稻、小麥、玉米等三大作物實行強制保險制度［2］。農業保險是準公共產品，需要政府的財政扶持，應加快出臺《農業保險法》，明確政府在農險中的職能作用，制定出科學的、有法可依的農險保障范圍、賠償標準和組織機構與運行方式，最終實現有法律保障的農業保險。陜西省政府應學習浙江、吉林、安徽、上海等省市的經驗，積極出臺適合本省農業保險的地方性農業保險條例，明確地方政府、保險公司、農戶三方各自的責任，以避免農業保險的隨意性。同時，應把農業保險做為地方政府年終考核的一項指標，以推動基層農業保險的積極開展［15］。

4．2建立農業巨災保障制度國際上，巨災保險賠款一般占到災害損失30%～40%，而我國一般不到5%［16］。2014年4月底，國務院已經提出要“建立健全農業保險和巨災保險制度”，上海已于2014年6月出臺農業保險巨災風險分散機制暫行辦法，構建多層次的農險大災、巨災風險分散機制。陜西省也應建立健全農業大災風險基金制度，在發生巨災風險的情況下，保險公司可從風險準備金中獲得補償，切實提高抗風險能力和農業風險分散機制［17］。

4．3加強保險公司內部管理第一，要加快培訓一支具備農業知識與技術的從業隊伍，可以在高校針對農業保險進行專門人才招生，也可以對現有保險從業人員進行農業技術的定期職業培訓;第二，要由政府牽頭，爭取專業的農業保險公司來開展保險業務，能盡快在陜西省設立分支機構;第三，目前的各類保險公司不僅要進一步增加農業保險服務網點，逐步實現鄉鎮服務網點的全覆蓋，而且要推廣農險的試點成功經驗，不斷推出適應各類農戶需求的農險產品，改變目前農險品種較少、覆蓋不均衡的狀況;第四，保險公司內部應加強從業資格管理，強化核保、理賠的隊伍建設，加快農民頭疼的辦公效率，增加保險的透明度，科學有效的實現保險公司和農戶的雙贏［18］。

4．4增大農業保險的業務宣傳基層政府和保險公司要利用電視、廣播、報紙、網絡等各種途徑，對農業保險開展深入宣傳，在村鎮開展農業保險知識講座，通過具體案例宣傳農業保險的作用效果，尤其是農險理賠的范圍和標準，讓農戶做到真正的心中有數，從而提高參保的積極性［19］?！般y保富”是陜西省在楊凌示范區推出的農險產品，通過政府補貼推動農戶投保，然后以保單質押方式帶動銀行對農戶的貸款，保險公司、銀行和農戶三方互贏，這種創新的農險產品應在省內宣傳和推廣。

作者：呂建靈 張慧 單位：楊凌職業技術學院，經濟與貿易分院 楊凌職業技術學院，生態環境工程分院