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一、高速公路建設項目投資內部控制存在的主要問題

（一）內部控制環境不完善

從內部控制的內部環境來看，很多建設單位的內部控制組織結構沒有按照全員、全過程、全方位風險管理的原則設置內部控制組織結構。建設單位各級管理人員常將內部控制工作視為財務部的責任，難以滿足建設單位對高速公路建設項目投資風險管理與內部控制的要求。從內部控制的外部環境來看，我國還未有系統化的建設項目內部控制條文來規范建設單位的內部控制行為。同時，國家對高速公路建設項目的估算、概算、預算數的定額標準未給予及時的修訂，導致高速公路建設單位根據現行定額核算無法正確揭示出政策、物價、技術變動及所建項目的獨特之處，使得編制出的數據存在時滯性缺陷，降低了估算數、概算數與預算數的科學性與權威性。

（二）風險評價機制不健全

全面考慮確定性因素和不確定性因素可能對項目投資造成的影響，準確的找出投資控制風險關鍵點，是完善現有投資內部控制系統，提高建設單位的抗風險能力的有利保證。但在現有的高速公路建設項目投資內部控制過程中，對于建設全過程風險的管理，主要依靠的是負責人的經驗和能力，缺乏有效的風險評價機制，這樣一來就使得建設單位對相關風險活動的理解將不透徹，對風險大小的估計將不恰當，進而使得采取的風險應對措施不能合理有效的規避或緩解風險，造成建設單位風險管理效率低下。

（三）內部控制活動薄弱

應該說，在各級部門的指導下，高速公路建設單位對項目投資的內部控制得到了一定程度的完善。但在各種控制方法實際運用的過程中，還存在不同程度地內部控制缺失或薄弱的地方，影響了建設單位內部控制系統整體功能的有效發揮。具體表現在：（1）決策階段。投資估算不準是決策階段最突出的問題。主要原因是投資估算的編制依據不完善，對投資估算的審查不到位。（2）設計階段。一是設計招標流于形式。有的建設單位為了簡單省事，采用的直接委托的方式；有的建設單位在設計招標注重追求建筑造型、建筑面積等指標，忽視了對工程造價指標的審查。二是設計過程中與設計單位的溝通協調不夠。三是對概預算的審查不夠精細。（3）招投標階段。一是招投標流于形式。有的建設項目表面實行招標，實際是建設單位自行指定，直接發包，從中收取好處，給項目投資帶來損失。二是不平衡報價問題沒有被發現和整改。一些不施工單位憑低價中標，影響后期工程質量和投資控制。（4）施工階段。一是對工程設計變更管理不規范，從而導致工程項目的數量、單價、費用發生變化。二是征地拆遷進度慢，造成施工單位的索賠。三是監理的責任心不到位，沒有認真核實工程量和工程進度，從而給了施工單位弄虛作假的機會。（5）竣工及后評價階段。一是對竣工結算書的審核不嚴。虛報工程量的現象沒有得到很好的監管，使竣工結算審核工作流于形式。二是后評價方法不完善，沒有把定量和定性指標很好的結合起來。

（四）信息溝通與反饋渠道不順暢

一個良好的信息溝通系統要能確保建設單位人員清楚知道其權、責、利的同時，能使施工單位、監理單位、設計單位了解其在建設項目進行投資控制過程中所擔負的職責；要能在建設單位內部以及建設單位與其他利益主體之間建立良好的信息反饋渠道。目前很多的建設單位投資內部控制目標無法有效的落實，正是由于建設單位缺乏了一個有效的內部控制信息反饋機制，信息傳遞不能打破部門局限，建設單位內部控制人員不能全面了解建設單位其他部門或是建設全過程的信息，致使建設單位部分內部控制制度形同虛設。

（五）內部審計監督職能弱化

內部審計是對內部控制的再控制。高速公路建設項目投資內部審計工作的開展，將有利建設單位有效規避投資內部控制執行不力的現象。但現實是，建設單位沒有一個有效的甚至是沒有成立內部審計部門對內部控制進行稽核與審計，投資內部控制缺乏有效的監督防線。或是在建設單位內部雖然有內部審計人員，但卻為財務部的組成部分，其獨立性得不到保證，內部審計應有的監督職能無法得到有效發揮，導致各部門相關制度的執行不到位，甚至是出現將制度寫在墻上的現象。

二、完善高速公路建設項目投資內部控制的措施

（一）加強控制環境建設

對高速公路建設項目投資過程進行內部控制，除了要加強相關立法建設外，建設單位還應該建立良好的組織結構體系、正確劃分他們的權責利關系并加強內部控制隊伍的建設。首先應優化建設單位內部控制組織結構。建設單位應有關法律法規的要求，按照內部控制分權管理與制衡性原則構建內部控制組織機構。建設單位在開展內部控制工作時，對于需授權審批的業務應嚴格執行授權審批程序，并確保審批人員根據高速公路建設項目相關業務授權審批制度的規定進行工作，不得出現越權審批行為。在內部控制各階段應按照不相容崗位相分離的原則，確保項目建議書、可行性研究與項目評估工作相分離；概預算編制與審核相分離；工程核算、進度審核與資金支付相分離、竣工驗收、竣工決算與竣工審計相分離。其次要加強內部控制人員隊伍建設。對內部控制行為主體“人”的控制，相對內部控制制度建設而言同等重要。內部控制人員的判斷失誤以及對指令的誤解，將會導致內部控制的失效。因此，必須建立起良好的聘任機制，以科學的方法組建內部控制人員系統，并定期或不定期的對建設單位人員進行業務培訓和職業道德培訓，保證建設單位人員在業務勝任能力與道德操守方面符合建設項目投資內部控制的要求。管理層人員應樹立起強烈的社會責任感，樹立正確的價值觀導向，減少控制管理過程中的貪污、欺詐、賄賂等舞弊現象的發生，實現建設單位對高速公路建設項目全過程動態有序的管理。

（二）建立科學的風險評估機制

建設單位在進行投資內部控制的過程中，除了利用傳統手段識別出高速公路建設項目各階段的風險外，更為關鍵的一環是要建立科學的風險評估機制，包括成立專門的風險管理組織機構，建立有效的風險評價指標體系以及采用科學的風險評估方法來估測出項目投資風險的大小，為高速公路建設項目投資內部控制各階段關鍵控制點與控制措施的提出，以及建設單位如何采用風險規避、風險緩解、風險控制、風險利用和風險轉移決策提供科學的依據。

（三）強化內部控制活動

內部控制活動要針對關鍵點而制定，因此，高速公路建設單位強化控制活動的關鍵就是要尋找關鍵控制點。所謂關鍵控制點，是指在業務程序中對于保證整個業務活動控制目標起著至關重要影響的環節，是整個控制系統中的重點，往往決定著整個業務活動各項目標的實現，如決策階段，建設單位應以“項目建議書”、“可行性研究報告”的編制與審查作為該階段內部控制的關鍵點。為防止概預算不精確、招投標不規范等問題對高速公路建設項目投資內部控制工作帶來的負面影響，建設單位在高速公路建設準備階段，應以概預算審查、招投標管理作為關鍵控制點開展內部控制工作，以達到有效控制高速公路建設項目投資的目的。在工程變更階段，應把對變更程序的控制、審批權限的劃分、變更價款的確定等控制活動作為關鍵控制點開展內部控制工作。在工程價款的支付階段，建設單位應根據合同條款嚴格控制價款的支付時間、支付方式，嚴格審核支付憑單有效性，同時還應依照“指定開戶、專戶儲存、專款專用、銀行監督”的原則，保證工程價款支付的合理性。在評價階段，建設單位在重視對竣工決算數據的審核工作的同時，也應將建設項目過程后評價作為內部控制的重要組成部分予以落實，總結建設管理中的經驗教訓，分析實際情況變化的原因，評價實際結果偏離預期結果的合理程度，以便為今后加強前期工作和進一步改進高速公路建設項目管理積累經驗。

（四）建立網路化信息溝通渠道

完善的內部溝通渠道是實現各項控制管理信息在建設單位內部有效傳遞的保障。為解決內部控制各責任主體之間的信息不對稱、實現各利益主體之間關系的協調和制衡、保證高速公路建設項目投資內部控制目標的實現，建設單位應采用計算機技術建立起網絡化的溝通渠道，確保準確收集、及時傳遞與內部控制相關的信息，確保有關信息在建設單位內、外部之間的有效溝通。

（五）完善內部控制監督方式

監督是內部控制功能發揮的保障線。它不僅能評價建設單位內部控制的有效性，發現內部控制中存在的缺陷并及時予以改善，還能幫助建設單位進行“軟控制”環境的營造。內部審計是強化建設單位內部控制關鍵的一環，是建設單位內部控制體系不可或缺的部分，對確保高速公路建設項目投資內部控制目標的順利實現起著重要的作用。為實現預期的內部控制目標，建設單位內部審計部門應在每一項管理環節結束后，充分收集建設工程項目的基礎資料、內部管理制度、操作流程等必要的文件資料，并與相關人員進行座談，抽點分項工程的基礎資料、復核驗證內部控制制度的執行情況，保證建設投資的有效運作。建設單位在實施內部審計的過程中，也應適當引入社會監督體系，建立高速公路建設項目外部獨立審計制度，作為高速公路建設項目內部審計制度的必要而有益的補充。或是實施建設項目跟蹤審計，從項目的決策階段開始就對高速公路建設項目的真實性、合規性及有效性進行跟蹤審計，并加強與上級主管部門、財政部門、稅務部門、外部審計部門的信息溝通，要充分發揮輿論對建設單位內部控制狀況獨立評估的作用，完善內部控制監督體系，從而形成有效的監督合力。

作者：鄭瑛單位：福建省高速公路有限責任公司南平管理分公司