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“三農”問題是農業、農村和農民這三個問題的總稱，“三農”問題密切聯系、互相依存。在我國，國家產業由傳統農業社會向現代工業社會轉型的過程中，農業、農村和農民問題更是密不可分。在經濟體制改革進程中，學術界和決策層逐漸形成“三農”理論，20世紀90年代中期以后，“三農”問題的提法頻繁地出現在黨和政府文件、媒體報道和學術研究中，自2004年之后，中央連續以“一號文件”聚焦“三農”。當前，我國已經在整體上進入工業化的中期階段，“三農”問題成為我國現代化轉型的關鍵。解決“三農”問題離不開財政支持，由此形成“三農”財政。從農村政策的演變來看，在減輕農民負擔，增加農業財政補貼的核心階段，正是由于中央和地方加強了農業財政投入和“多予”的力度，才使得近10年中國農村發生了前所未有的歷史性變化［1］。隨著當前支農惠農財政政策不斷出臺，“三農”財政法律的規范和保障問題油然而生。基于這樣的背景，本文將對我國“三農”財政的基本法律問題進行探討。

一、“三農”財政支出責任劃分法律制度的完善

“三農”財政的職能在于提供農村公共產品，實施農業補貼政策，為農民生產、生活和轉移就業提供公共服務，這三者雖非三位一體，卻也有著密切的聯系。目前，我國“三農”政府事權和財政支出責任劃分不清，不利于提高“三農”財政投入的效率，不利于保障“三農”財政投入的合理規模和結構。隨著我國“三農”財政投入的不斷加大，以及財政體制機制的不斷完善、創新，“三農”財政支出責任的法律制度也有必要作如下完善：

（一）合理劃分中央與地方之間的“三農”財政支出責任

1．應當采取區別對待的財政原則劃分中央與地方之間的“三農”財政支出責任除了遵循市場經濟條件下財政支出責任劃分的一般原則外，目前在我國還應當采取區別對待原則。由于我國地域遼闊，區域發展很不平衡，各區域地方政府財力差異較大，我國財政轉移支付制度還不完善。因此，對于中央與地方共擔的“三農”財政支出責任應當區別對待，東部發達地區應當分擔較高的支出比例或者全部承擔，而經濟較為落后的中西部地區應當分擔較低的支出比例。

2．合理劃分中央與地方之間的“三農”財政支出責任

結合我國當前實際，筆者認為，首先可以將“三農”財政支出責任劃分為中央“三農”財政支出責任、中央與地方共擔的“三農”財政支出責任、地方“三農”財政支出責任。中央“三農”財政支出責任包括：大型農業基礎設施建設、影響范圍涉及全局性的資源環境保護、重大的農業科技研發與推廣活動、大范圍的氣象服務等。中央與地方共擔的“三農”財政支出責任包括：對農業生產者的價格支持（如我國目前實施的糧食最低價收購政策、糧油、凍豬肉收儲措施等）、對農民的掛鉤直接補貼（如我國2004年開始實施的糧食直補、2006年開始實施的農資綜合補貼、2002年開始實施的農作物良種補貼、2005年開始實施的畜牧良種補貼、2004年開始實施的農機具購置補貼、2007年開始實施的農業保險保費補貼等）、對農民的脫鉤直接補貼（如我國1999年開始實施的退耕還林補貼、2003年開始實施的退牧還草補貼等）、重要的農業服務支持措施（如大型商品糧生產基地建設、規模化養殖場建設、農業綜合開發項目、農技推廣體系建設、重要的農田水利設施等）、農村基礎教育、農村醫療衛生、農村社會保障以及扶貧等。地方“三農”財政支出責任受益范圍主要為農村地域的農村公共產品，如農村道路、中小型農田水利設施、農業科技推廣、農村職業教育、農村勞動力轉移培訓、農村生活公益設施等。

3．提高中央與地方之間的“三農”財政支出責任劃分的法治化水平

我國目前有關財政支出責任劃分的基本文件就是1993年的《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》，在最近幾年出臺的一些文件中對農村義務教育、農村新型合作醫療補助、農村社會養老保險補助等財政支出責任劃分作了量化規定。今后應當在總結實踐經驗的基礎上制定我國的《財政收支劃分法》，對中央與地方的財政收入權限和財政支出責任作出較明確的劃分，其中就包括對中央與地方“三農”財政支出責任的劃分。

（二）合理劃分地方政府之間的“三農”財政支出責任

在中央與地方“三農”財政支出責任劃分立法的基礎上，還應當對地方政府之間的“三農”財政支出責任劃分進行立法。

1．合理分配省級政府的“三農”財政支出責任

在我國現行財政體制中存在“財權、財力上移”、“事權、支出責任下移”的格局，造成基層財政困難，這在“三農”財政體制中也有明顯表現。筆者認為，應當合理分配省級政府的“三農”財政支出責任。其一是適當增加省級政府的“三農”財政支出責任，中央與地方共擔的“三農”財政支出責任應主要由省級政府承擔。目前，市縣財政承擔了很大部分的農村基礎教育、農村新型合作醫療保險補助等的財政支出責任，它們應當主要上移至省級財政。其二是將某些不應當歸屬于省級政府的財政支出責任下移，例如，村級公益事業“一事一議”獎補應當主要由市縣承擔支出責任。

2．進一步明晰地方政府之間的“三農”財政支出責任，提高法治化水平

我國目前地方政府之間的財政支出責任劃分還很不清楚，缺少相應的立法。2008年11月，河北省人民政府批轉省財政廳《關于省以下政府間財政支出責任劃分改革試點的意見》，率先探索省以下政府間財政支出責任劃分，2009年，河北省出臺了《關于省以下政府間財政支出責任劃分改革擴大試點改革的通知》。上述文件對省以下政府間財政支出責任作了具體劃分，對部分財政支出責任進行了定量劃分，涉及“三農”財政支出責任劃分的有：農村義務教育；農村社會救濟支出；農業資源保護；農村公路建設與養護支出；耕地開發、基本農田建設與保護及土地整理支出等。上述文件對部分“三農”財政支出責任作了定量劃分。我國應當制定《財政收支劃分法》對地方政府間的財政支出責任劃分作出基本規定，各省級政府應當結合當地實際，制定相關的地方性法規、行政規章、規范性文件等對省以下財政支出責任劃分進行進一步具體規定。

二、保障地方政府支持“三農”財權和財力的路徑

（一）健全財權劃分法律制度，保障地方政府支持“三農”的財權

財權包括稅收立法權、稅收收益權、稅收征管權以及非稅收入的立法權、收益權、管理權等。我國從1994年開始推行分稅制財政體制改革，國務院先后《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》、《國務院關于印發所得稅收入分享改革方案的通知》、《國務院關于明確中央與地方所得稅收入分享比例的通知》對中央與地方的財權劃分作出規定，省級政府也相繼了關于省財政管理體制的文件。目前，我國地方稅體系不健全，省以下財權劃分不規范，需要進一步健全財權劃分法律制度，保障地方政府財權，這對于地方政府實施支持“三農”政策是非常重要的，為此，筆者提出如下建議：

1．加強對省以下財權劃分的法律規制，保障市縣政府財權

1994年實施分稅制改革之后，省以下財政體制也由此展開改革。在除北京、上海、天津和重慶四個直轄市、西藏自治區之外的26個省份（自治區）中，有23個省（自治區）選擇了按照稅種分成的方式劃分省以下財權，江蘇省、浙江省、福建省選擇了增量總額分成的方式安排省以下財政體制。而各省（自治區）分成稅種選擇及其分享比例也有很大差異［2］。在我國民主法治尚不健全的情況下，地方政府自利行為尚較普遍，中央政府應當加強對省以下財權劃分的法律規制，保障市縣政府的財權。

2．健全地方稅體系

我國目前的地方稅種有營業稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司集中繳納的營業稅）、城市維護建設稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司集中繳納的部分）、房產稅、土地增值稅、耕地占用稅、車船稅、契稅、印花稅（不含證券交易印花稅）、煙葉稅等。2011年1月開始，上海市、重慶市試點新型房產稅，對部分個人住房征收房產稅，2011年11月27日，上海市政府和重慶市政府分別了《上海市開展對部分個人住房征收房產稅試點的暫行辦法》、《重慶市人民政府關于進行對部分個人住房征收房產稅改革試點的暫行辦法》。今后，應當在試點基礎上推廣新型房產稅，使之成為市縣政府的主體稅種，還要開征環境保護稅、資源開采補償稅、遺產與贈與稅等地方稅種。

（二）完善財政轉移支付法律制度，保障地方政府支持“三農”的財力

1．完善中央對地方財政轉移支付法律制度財政轉移支付是指在各級政府之間發生的財政資金轉移，我國目前中央對地方的財政轉移支付由一般性轉移支付和專項轉移支付所組成。我國中央對地方轉移支付體系日益完善，轉移支付力度逐年加大，公共服務均等化效果日益顯現，促進了中西部經濟社會的發展，緩解了基層財政的困難，但仍然存在諸多問題，法治建設更為滯后，針對這一狀況，應從以下幾方面加以完善：    

第一，整合、簡化、優化轉移支付類別、項目。目前，我國一般性轉移支付包括均衡性轉移支付、民族地區轉移支付、國家重點生態功能區轉移支付、資源枯竭市轉移支付、縣級基本財力保障機制、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付、成品油價格和稅費改革轉移支付等，其他一般性轉移支付項目有定額補助（原體制補助）、結算財力補助、企事業單位劃轉補助、村級公益事業“一事一議”獎勵資金、工商部門停征兩費轉移支付等，2009年由專項轉移支付調至一般性轉移支付項目有：一般公共服務轉移支付、公共安全轉移支付、教育轉移支付、社會保障和就業轉移支付、醫療衛生轉移支付等［3］。一般性轉移支付類別過于繁多，存在不同的補助標準和補助系數，肢解了轉移支付的整體財力，不利于實現均衡財力的目的。應當整合、簡化一般性轉移支付的種類，規范其資金分配辦法。專項轉移支付項目過多、規模過大，而其配套要求又加大了地方財政壓力。因此，需要調整專項轉移支付項目，將其中屬于地方事權的項目下放給地方，降低專項轉移支付的比重。

第二，逐步取消稅收返還。稅收返還是1994年實施的分稅制改革中為保持地方既得利益格局而對舊體制的因襲，這是與均衡地區財政能力的目標背道而馳的，反而擴大了地區間財力的差異。我國應當創造條件逐步取消稅收返還。將該部分資金并入到一般性轉移支付之中。

第三，加強對轉移支付的管理和監督。可以借鑒德國、澳大利亞等的做法，建立專門的機構負責管理財政轉移支付工作，承擔轉移支付方案的制定、資金撥付，對轉移支付進行監督考評。應當建立轉移支付的績效評價制度，強化轉移支付的激勵約束機制，提高轉移支付的透明度。第四，加強轉移支付的立法。1994年分稅制改革之后，財政部先后制定了《過渡期財政轉移支付辦法》、《一般性轉移支付辦法》、《中央對地方一般性轉移支付辦法》、《中央對地方均衡性轉移支付辦法》，2000年8月7日，財政部制定了《中央對地方專項撥款管理辦法》。2007年財政部起草了《財政轉移支付暫行條例（討論稿）》。我國應當抓緊制定《財政轉移支付法》及其配套法規，提高財政轉移支付的法治化水平。

2．完善省以下財政轉移支付法律制度

省以下財政轉移支付包括省（自治區）對市、省管縣或直轄市對區的轉移支付、市對區、非省管縣的轉移支付、縣對鄉鎮的轉移支付等。目前，我國省以下財政轉移支付仍然存在諸多問題，為此，應從以下幾方面加以完善：

第一，整合、優化省以下財政轉移支付類別、項目，規范其資金分配辦法。目前，我國省以下財政轉移支付包括一般性轉移支付和專項轉移支付，一般性轉移支付包括均衡性轉移支付、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付、政策性轉移支付（包括民族地區、革命老區、邊境轉移支付等）以及各項稅收返還、體制補助等，種類繁雜，應當加以整合、優化，逐步取消稅收返還、體制補助等舊體制遺留，規范資金分配辦法，提高轉移支付規模，強化省以下轉移支付促進公共服務均等化的功能。正如有的學者所主張的那樣，不斷增加財政補貼資金對農業的投入，使其數量達到WTO可允許的上限水平480億元，同時落實政策要求，從制度上形成財政支農資金穩定增長的機制［4］。

第二，推進省管縣財政體制改革，保障縣鄉政府財力。《中共中央、國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》（中發［2009］1號）提出：調整財政收入分配格局，增加對縣鄉財政的一般性轉移支付，逐步提高縣級財政在省以下財力分配中的比重，探索建立縣鄉財政基本財力保障制度。推進省直接管理縣（市）財政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產大縣全部納入改革范圍。2009年7月9日，財政部《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》。各地應當因地制宜推進省管縣財政體制改革，保障縣鄉政府財力，以實現縣鄉政府在支持“三農”方面的重要職責。

第三，加強省以下財政轉移支付立法。我國省、市、縣政府在履行對下轉移支付職能中，都參照上級政府的財政轉移支付政策文件，制定了相應的管理文件，但是，由于缺乏統一的規范，各地差異很大，不能對地方政府進行有效的監督約束，不能保障基層政府的財力，難以充分發揮轉移支付的均等化功能。因此，需要進一步提高省以下財政轉移支付的立法層次，對省以下財政轉移支付進行必要的規范、制約，在將來中央制定的《財政轉移支付法》或者《財政轉移支付條例》中應當對省以下財政轉移支付進行基本的規范，各省級政府可以在此基礎上制定配套的實施細則。通過財權劃分法律制度和財政轉移支付法律制度的完善，使地方政府特別是縣鄉政府的財力獲得保障，從而有能力進行“三農”投入，履行其“三農”事權。當然，目前，還需要加強中央和省級政府對市、縣、鄉“三農”財政投入的監督。

三、建立健全“三農”財政投入管理法律制度

在健全“三農”財政體制的同時，還應當完善“三農”財政投入管理法律制度，以保障“三農”財政投入的績效，具體構想如下：

（一）建立“頂層設計、統籌協調”的“三農”財政投入宏觀決策法律制度

1．我國“三農”財政投入宏觀決策的現狀

目前，我國“三農”財政資金投入存在渠道多、項目雜、交叉重復、投入分散、互相脫節的嚴重問題。目前中央政府的“三農”資金分散在國家發改委、農業部、財政部、水利部、科技部、國家林業局、中國氣象局、國務院扶貧辦、國土資源部、全國供銷總社、中儲棉公司、國家糧食局、中儲糧公司、教育部、衛生部、民政部等部門，很多資金投入職能定位不清，互相交叉，投入不足與重復投入并存。例如，用于水利建設的財政資金就有來自基本建設投資、科學事業費、支援農業生產支出、水利建設基金和農業綜合開發資金等渠道，并分屬國家發改委、財政部、水利部、科技部等部門管理［5］。又如農業科技財政資金就分屬農業部、科技部、財政部、國家發改委等管理。中央政府“三農”財政資金管理體制的弊端在各級地方政府被沿襲，同樣存在職能不清、重復分散的問題。2006年5月11日，財政部《關于進一步推進支農資金整合工作的指導意見》（財農［2006］36號），指出：支農資金使用管理分散現象比較突出，一定程度上影響了支農資金的使用效益和政策效應的發揮。

2．完善我國“三農”財政投入宏觀決策法律制度的建議

第一，在國務院和地方政府建立“三農”領導小組，厘清各部門、機構“三農”財政投入管理權責。《中共中央關于推進農村改革發展若干問題重大問題的決定》指出：“農業、農村、農民問題關系黨和國家事業發展全局”，由于“三農”問題具有全局性、基礎性，涉及面廣，所以，應當從戰略高度重視“三農”工作，加強“三農”政策的“頂層設計、統籌協調”。應當通過立法規定在國務院、地方人民政府設立“三農”領導小組，作為“三農”重大決策和協調機構，由政府首腦擔任組長，由發改委、財政部門、科技行政部門、農業、林業等主管部門負責人、民間專業人士等參加。進一步厘清各部門、機構的“三農”財政投入職責，避免職能重復沖突。

第二，加強“三農”財政專項資金設立、調整、撤銷的監控，優化“三農”財政投入的結構和方式。財政專項資金是指在一定時期（一般在兩年以上）持續安排的、為實現某一經濟社會事業或完成特定工作任務，具有專門用途和政策目標的財政資金。財政專項資金具有一定的穩定性和持續性，需要長遠規劃、統籌安排，因此，其設立、調整、撤銷的批準權應當由各級政府行使，而不能由各職能部門自行其事。各級政府應當加強“三農”財政專項資金設立、調整、撤銷的監控，優化“三農”財政投入的結構和方式，遵守世貿組織的《農業框架協定》。

第三，加強“三農”財政投入的民主決策。財政預算審批權是立法機關的重要職權，立法機關審批財政預算是民主、法治的基本原則，但是，由于行政機關的信息優勢，在財政預算中往往具有事實上的強勢。財政預算權力分配受到各國政治體制、文化傳統、歷史等因素影響，并沒有固定的模式。我國當前應當加強立法機關對財政預算的控制、監督。“三農”財政投入具有持續性、廣泛性，應當編制“三農”政策中長期規劃，編制相關中長期預算，并由立法機關進行審查、批準。

（二）建立職能分離、分工制約的“三農”財政投入管理法律機制

分權制約是防止國家權力濫用、預防腐敗的良藥，在“三農”財政投入管理中建立職能分離、分工制約的法律機制同樣不可或缺，這是克服我國當前“三農”財政投入管理諸多弊端的治本之策。“三農”財政投入管理職能具體可以分解為評價、決策、執行、監督等，關于這些職能配置問題，闡述如下：

1．“三農”財政投入的評價

“三農”財政投入評價是指按照一定的原則、程序和標準，運用科學、可行的方法對“三農”財政投入規劃、計劃、項目等進行的專業化咨詢、論證、評審、評議、評估等活動。在我國“三農”財政投入規劃制定、“三農”財政專項投入計劃設立中應當充分進行專家論證，委托專業機構進行評估，在立法機關和行政機關中可以設置“三農”政策評估機構。在以項目形式實施的“三農”財政投入中，應當加強可行性論證，將專家評審作為立項的必不可少的程序，建立完善的專家評審制度。

2．“三農”財政投入的決策

“三農”財政投入的決策包括“三農”財政投入規劃制定、專項投入計劃設立、“三農”財政投入預算審批、項目立項等活動。“三農”財政投入規劃制定、專項投入計劃的設立應當經過嚴格的評估、論證，由立法機關最終通過民主程序決策，“三農”財政預算作為財政預算的一部分，由立法機關審查批準。“三農”財政投入項目立項應當規范程序，基本的立項程序應當包括指南、項目受理、專家評審、審批、簽訂合同書等，應當引入招投標等競爭性機制，加強信息公開，提高透明度。

3．“三農”財政投入的執行

在“三農”財政投入執行過程中應當加強財政部門和主管部門的分工合作，財政部門具體負責項目資金的審核、評估、分配、使用、資金下達和監督檢查；主管部門主要負責“三農”財政投入計劃、項目的實施管理，負責組織計劃、項目的擬定、申報、組織實施和檢查驗收；項目實施單位主要負責項目資金使用的合法合規性、項目成果、工程質量、項目完成期限、使用效益等。建立農業、農村工程項目建設與管護并重的良性運行機制，確保農業、農村工程能夠長期發揮效益。對直接補貼農民的資金，要利用“一折通”、“一卡通”等手段，將補貼資金及時足額地發放、兌現給農民，進一步推廣“三農”財政資金國庫集中支付、縣級報賬制等管理措施，努力提高“三農”財政資金使用管理的安全性、有效性和規范性。

4．“三農”財政投入的監督

“三農”財政投入的監督主體包括立法機關、財政部門、主管部門、審計部門、監察部門、司法機關、中介機構、新聞媒體、社會公眾等，各監督主體應當各司其職，建立全方位、全過程的動態監督機制。應當健全“三農”財政投入的績效評價體系，立法機關、財政部門、主管部門應當加強對“三農”財政投入的績效考核，審計部門應當加強財務審計和績效審計。應當通過立法明確“三農”財政投入管理的評價、決策、執行、監督等各方主體的法律責任，強化目標管理，健全問責機制，建立“三農”財政投入監管的信息通報制度，加強輿論監督。