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我國農村社會養(yǎng)老保險基本制度的實施可以追溯至上個世紀80年代末，國家在部分發(fā)達的農村地區(qū)試點的基礎上，1992年由民政部頒布了《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》(以下簡稱“方案”），并決定在全國有條件的地方逐步推廣。然而由于一些眾所周知的原因，這個“方案”僅試行了?年就舉步維艱了。因此，目前理論界普遍認為，我國農村基本養(yǎng)老保險制度都尚未成型，可持續(xù)發(fā)展無從談起，或者認為討論我國農村社會保險制度的可持續(xù)發(fā)展問題為時尚早。然而，筆者認為，正是因為推行我國農村社會養(yǎng)老保險制度的坎坷曲折，所以更值得從理論上進行可持續(xù)發(fā)展模式的探討。近年來，一些經濟富裕的地區(qū)一種新型的農村基本養(yǎng)老保險制度模式正在崛起，因為這種模式根本不同于原來實施的“方案”，故稱其為“新型的農村基本養(yǎng)老保險”。這種制度模式能否可持續(xù)發(fā)展，不僅關系到新型的農村基本養(yǎng)老保險制度本身的科學合理與否，更為重要的是它攸關我國農村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展的生命力。

一、新型農村基本養(yǎng)老保險制度模式的選擇

(一)我國新型農村基本養(yǎng)老保險制度模式的產生

新型的農村基本養(yǎng)老保險制度是在對原“縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案”進行深刻反思條件下，經濟發(fā)達的農村地區(qū)仿照城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度的框架，在我國部分經濟發(fā)達的農村地區(qū)推行的一種新型的社會養(yǎng)老保險制度。從產生的時間看，原“方案”制度缺陷以及外部條件不成熟所導致農村參保率的下降和退保率的不斷上升，農村社會養(yǎng)老保險進入一個全面清理整頓、停滯滑坡時期為新型的農村基本養(yǎng)老保險制度的產生提供了契機。從產生的地區(qū)看，主要在工業(yè)化城市化發(fā)展快速；農民非農化程度較高，而且集體股份經濟相對較為發(fā)達的地方。典型的是廣東的東莞和江蘇的蘇州這兩個地級城市以及在上海、北京和天津等大城市的郊區(qū)。從產生的原因看，持續(xù)的經濟高速增長，為解決農村養(yǎng)老保險積累了必要的財力，尤其是集體經濟份額的增強，使市（縣)、鎮(zhèn)兩級財政和村級集體組織都能夠對戶籍地農民參保實行相應的補貼和補助。東莞市2000年由市財政出資10億元作為基礎資金的新型的農民基本養(yǎng)老保險制度正式建立。從2001年起，東莞所有20至60歲的男性農民、20至55歲的女性農民全部進入社會養(yǎng)老保險的安全網。蘇州縣(市)本世紀初以來也加快了農村基本養(yǎng)老保險制度的探索和嘗試，2003年4月蘇州市頒布了《蘇州市農村基本養(yǎng)老保險管理暫行辦法》，對全市各市、區(qū)的農村基本養(yǎng)老保險制度的框架進行了相對的統(tǒng)一，這標志基本養(yǎng)老保險“蘇州模式”的正式建立。截至2005年3月末，蘇州全市農村勞動力累計參加基本養(yǎng)老保險人數達到155萬人，已有70萬農村老人每月享受著80元至150元的養(yǎng)老補貼，農村勞動力的參保率和老年農民養(yǎng)老補貼的覆蓋率均達到80%左右，居全國領先地位。

(二)新型農村基本養(yǎng)老保險制度模式的內容與特征

無論是“東莞模式”、“蘇州模式”還是“郊區(qū)模式”，雖然各地做法不完全相同，但是其核心內容、基本的制度框架還是具有諸多共同的特征，且這些特征又明顯不同千原有“方案”。新型的農村基本養(yǎng)老保險模式的特征主要在于以下幾個方面：

1、參保對象由原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、農村干部、民辦教師、復員軍人等為主轉變?yōu)閺氖罗r業(yè)生產的勞動力為主體。原“方案”實施中，由于純農戶參保沒有相應的集體補助，因此，純農戶參保的并不多，而新型的農村基本養(yǎng)老保險制度明確以從事農業(yè)生產的農村勞動力為主，對農村各類企業(yè)及其從業(yè)人員，要求參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。

2、建立了“個人繳費、集體補助和地方財政補貼”三方分擔保險費的籌資機制。這是新型的農村基本養(yǎng)老保險模式最為顯著的特點，也是新農保和老農保的一個根本的區(qū)別。1992年民政部制訂的“縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案”中規(guī)定了“個人繳費為主，集體補助為輔，國家政策扶持”的資金籌措原則，但在具體的實施中對參保的農民來說，集體補助無望，國家扶持空話，社會養(yǎng)老保險實質上是一種個人養(yǎng)老儲蓄。新型的農村養(yǎng)老保險制度中市(縣)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級補助補貼的資金約占一半左右，個人繳費的比例一般不超過50%，較好地體現了個人、集體、國家三者在養(yǎng)老保險制度中的責任，因而激發(fā)了廣大農民參保的熱情和積極性。

3、確立了合理的籌資基數和籌資標準，確保了農民退休時的養(yǎng)老待遇能夠保障基本的生活。新農保參照城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的辦法，制訂了較為科學的籌資基數和籌資標準，農民的基本養(yǎng)老金與參保人的繳費基數和繳費年限掛鉤。“東莞模式”繳費基數按每人每月400元核定，從2002年起每年遞增25%，2000年11月至2005年12月，所繳的保險費為當年繳費基數的11%。“蘇州模式”繳費基數按照當地上年農民人均純收入或參照上年城鎮(zhèn)企業(yè)職工平均繳費工資基數的50%左右確定，按繳費工資基數的11%建立個人賬戶。如果累計繳費滿15年以上，農民的養(yǎng)老待遇大致能夠達到40%的替代率。這樣能夠保障參保人退休時的基本生活，克服了老農保“保富不保貧”和絕大多數農村居民由于選擇的投保檔次過低出現的養(yǎng)老待遇主子養(yǎng)老作用微乎其微的尷尬。

4、養(yǎng)老基金采用社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合，大賬戶小統(tǒng)籌的模式，改變了老農保的單一的個人賬戶的模式。如“東莞模式”中規(guī)定，當年所繳的保險費為當年繳費基數的11%，其中將8%記入個人賬戶。“蘇州模式”規(guī)定國家、集體的補助補貼和參保個人繳納的基本養(yǎng)老保險費總額或由個人全額繳納的基本養(yǎng)老保險費，90%左右記入個人名下，建立個人賬戶；10%左右建立統(tǒng)籌基金，適時為已享受基本養(yǎng)老金的農民適當增發(fā)養(yǎng)老金，以及給參保死亡人員家族計發(fā)喪葬補助費。

5、與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度可銜接。新型的農村基本養(yǎng)老保險制度框架基本與城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險制度相一致，區(qū)別主要在子繳費基數的不同，通過調節(jié)繳費基數可以實現城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度的銜接。因此，也可以說新型的農村基本養(yǎng)老保險制度是通向城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的基本平臺。在蘇州實施新型的農村基本養(yǎng)老保險制度過程中，明確規(guī)定，具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工可直接加入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，暫不具備條件的，先加入農村基本養(yǎng)老保險制度，在實施步驟上，采取逐步過渡的措施，即根據農村各類企業(yè)的實際情況，采取調節(jié)繳費基數的過渡辦法，逐步實現并軌。

二、新型農村基本養(yǎng)老保險制度模式的評價

(一)新型農村基本養(yǎng)老保險制度模式的作用分析

新型的農村基本養(yǎng)老保險制度具有明顯的社會效益、經濟效益和政策效益。從社會效益來看，解決了廣大農村居民老有所養(yǎng)的后顧之憂，更大程度實現了社會的公平，更好地發(fā)揮社會“穩(wěn)定器”的調節(jié)作用。從經濟效益看，直接增加了農民的收入，有利于縮小和緩解城鄉(xiāng)居民收入不斷擴大的趨勢。如蘇州市，新型的農村基本養(yǎng)老保險制度快速推進的2003、2004兩年，也是農民收入快速增長的兩年，2001年蘇州農民人均純收入增幅為6.1%，2002年增幅為6%，2003年為8.8%，2004年為12.31%。據估算，全市農民養(yǎng)老保險和農村老人基本養(yǎng)老補貼這兩項制度就使農民人均增收達300元，拉動了農民人均純收入近5個百分點。農民收入的增加直接刺激了消費市場，從而也推動生產增長。經濟發(fā)達地區(qū)農村基本養(yǎng)老保險制度的普及無疑對加快人口城市化和城鄉(xiāng)一體化進程以及產業(yè)結構的調整具有十分重要的作用。新型的農村基本養(yǎng)老保險制度還具有十分明顯的政策效應，因為新型的農村基本養(yǎng)老保險制度是原有“方案”的進一步完善和提高，它是工業(yè)化城市化發(fā)展到一定水平的必然產物，具有十分重要的經濟和社會效益，因而它是代表我國農村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展的方向，對我國農村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展具有典型性和示范性。

(二)新型農村基本養(yǎng)老保險制度模式存在的主要問題

新型的農村基本養(yǎng)老保險制度模式是部分經濟發(fā)達的農村地區(qū)對我國農村原有的社會養(yǎng)老保險制度的改革和探索，因而它一定程度上具有農村社會養(yǎng)老保險制度本身的一些問題，同時作為一種新型的制度模式又面臨新問題的考驗。目前存在的主要問題：一是立法的依據不足。目前推行農村社會養(yǎng)老保險的主要依據還是1992年的(縣)級農村社會養(yǎng)老保險基本方案)，而這個方案已明顯落伍了，由于沒有關手建立農村社會養(yǎng)老險制度的專門法規(guī)，各地農保實踐中存在許多困惑。他們在制定本地農村社會養(yǎng)老險辦法時找不到比較有力的立法依據，只好各自為政，把辦法確定為暫行辦法，大大降低了地方立法的規(guī)范性和長期性、穩(wěn)定性。二是資金的可持續(xù)性問題。目前新型的農村基本養(yǎng)老保險基金的籌集中，一半左右來自于地方財政(特別是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級)和村級集體積累。在目前地方財政普遍吃緊，而承擔的社會事務不斷增加的條件下，新型的農村基本養(yǎng)老保險作為一個剛性的制度安排，沒有國家和省一級財政的支持，其今后地方經濟發(fā)展的不確定性對養(yǎng)老基金籌集和待遇支付的風險是不言而喻的。三是基金運營的困境，養(yǎng)老金的保值增值成問題。目前基金以縣為單位統(tǒng)一管理，主要是購買國家財政發(fā)行的高利率債券及存在銀行。在目前銀行低利息時期，養(yǎng)老基金保值都困難。增值更是無從談起。以縣為單位的基金管理模式在技術層面上也難以勝任基金的保值增值。四是農村養(yǎng)老保險基金管理的弊端。目前以縣為中心的農村養(yǎng)老保險管理體制，使得基金分散、運行層次低和難以形成規(guī)模效益；體制上存在政事不分的弊端，縣級農村養(yǎng)老保險經辦機構實際上擔當了管理者和投資者的雙重角色；同時，縣級管理農村養(yǎng)老保險基金存在著管理手段缺乏、規(guī)模不經濟、易于受當地行政干涉、容易發(fā)生道德風險等弊端；五是新型的農村養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的接軌問題。盡管確定了體制轉軌，但并未形成合理的轉軌成本籌集與分擔機制，在實際操作中，更多地是通過與企業(yè)的討價還價。因此，能否實現農村養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險制度的平穩(wěn)過渡，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工納入城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老體系，試點結果是否具有推廣性尚待觀察。

綜上所述，新型的農村基本養(yǎng)老保險制度較原“方案”，克服了原制度設計中存在的一些問題，因而制度本身更為科學和合理，是體制的上一次創(chuàng)新，是制度上的一次飛躍。但是新型的農村基本養(yǎng)老保險制度又面臨上述一系列問題的考驗，這些問題集中表現在新型的農村基本養(yǎng)老保險制度能否做到可持續(xù)發(fā)展，尤其是財務上的可持續(xù)性。從目前來看，這一問題還未引起足夠的重視。

三、新型農村基本養(yǎng)老保險制度模式可持續(xù)發(fā)展的機制建設

新型農村基本養(yǎng)老保險制度模式的產生是我國部分經濟社會發(fā)達地區(qū)工業(yè)化城市化發(fā)展的必然要求，隨著我國整個經濟實力的增強，城市化水平的提高，新型的農村基本養(yǎng)老保險制度將覆蓋越來越多的農村地區(qū)，成為我國農村社會養(yǎng)老保障體系中最為重要的一個環(huán)節(jié)。因此，對新型的農村養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的問題應引起我們足夠的重視。從目前情況來看，應建設好“六大機制”。

1、建立新型農村基本養(yǎng)老保險制度的法律保障機制。這是新型的農村基本養(yǎng)老保險模式不斷發(fā)展的基本前提條件。立法先行是社會保障制度作為社會政策和國家制度安排的特征的具體體現。在目前不具備全國統(tǒng)一立法的條件下可單行立法或制訂地方性條例。對目前經實踐證明一些好的做法和經驗的制度創(chuàng)新和制度安排，盡快以立法的形式確立鞏固下來。建議制定地方性法規(guī)對新型的農村基本養(yǎng)老保險的參保對象、范圍，法定權利，各級政府的責任，財政撥款支持的初始額度以及逐年增長的比例，農村社會養(yǎng)老保險機構的設置，基金的籌集、管理、發(fā)放，公民享受養(yǎng)老保障的程序，侵害公民社會養(yǎng)老金權利行為的處置等，作出具體規(guī)定。在條件成熟時單獨制定全國農村社會保障法案。使農村養(yǎng)老保障工作有法可依，改變目前農村養(yǎng)老保險工作一直是依靠行政力量推動的局面。

2、建立公共財政對新型農村基本養(yǎng)老保險制度的支持機制。農村基本養(yǎng)老保障基金主要依靠政府公共財政支持，這是發(fā)達國家建立農村社會養(yǎng)老保險制度的基本經驗。要保證新型的農村基本養(yǎng)老保險制度的正常運轉，地方財政預算每年要確定一定的比例，切出專門的一塊，充實農村社會養(yǎng)老保障基金，而且要隨經濟的發(fā)展同步增長。目前，由于城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險已使中央財政困難重重，省級財政也主要對落后地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的社會保障進行轉移支付，新型的農村基本養(yǎng)老保險完全依賴于地方財政，但從長期發(fā)展來看，新，型的農村基本養(yǎng)老保險制度建設要逐步體現中央財政和省一級財政的責任，這是可持續(xù)發(fā)展的重要條件。在目前條件下，可通過稅收和相關金融優(yōu)惠政策來支持新型的農村基本養(yǎng)老保險制度的發(fā)展。

3、建立農村基本養(yǎng)老保險基金保值增值的機制。農村社會養(yǎng)老基金的保值增值是目前養(yǎng)老基金面臨的共同問題。從國外的做法來看，養(yǎng)老基金進入資本市場是實現其保值增值的主要途徑。因此，國內不少學者提出了農村養(yǎng)老保險基金通過私營專業(yè)機構進行市場化運作的建議。筆者不太主張農村養(yǎng)老基金通過資本市場進行商業(yè)化運作實現保值增值的做法。原因是農村養(yǎng)老基金是農民最基本的養(yǎng)老保障基金，不是發(fā)達國家“三只腳”(基本保障、年金保障、商業(yè)保障)的養(yǎng)老保障體系，多支柱保障體系，可以實現投資風險的分散，而且由國家出資的基本保障基金，一般也不進入資本市場；其二是我國的資本市場的規(guī)范和成熟以及相應的制度建設還有很長的路要走，全國社保基金涉足證券市場幾年來，運營的效果尚難理想。其三是商業(yè)化運作的成本較高。也有人建議，我國應該從上到下垂直建立各級農村養(yǎng)老保險管理機構，負責養(yǎng)老保險基金的投資經營。這是一個過于理想化的想法，因為這不符合公共管理發(fā)展的趨勢和要求。農村養(yǎng)老基金的管理思路：一是建立省；市(縣)兩級政事分開的管理體制，行政單位負責制定政策，事業(yè)單位負責基金管理。農村養(yǎng)老基金由省、市(縣)共管，省級負責基金管理，縣(市)飯店基金的收繳和發(fā)放；二是盡快出臺基金運營優(yōu)惠政策并拓寬基金運營渠道，確保基金的保值增值。中央政府每年發(fā)行農村社會養(yǎng)老保險基金專項優(yōu)惠債券，或制定農村社會養(yǎng)老保險基金銀行儲蓄優(yōu)惠利率；建議確定一定比例，經省級人民政府批準投資一些風險小、收益高的大型基礎設施建設項目。這樣既保證基金有較高的回報率，又可解決建設資金不足的問題。三是加大基金監(jiān)管力度，建立開放式的監(jiān)督機制，完善審計、監(jiān)察、財政等有關部門聯合組成的外部監(jiān)督制度，以保證基金安全。適當時，農村社會養(yǎng)老保險基金管理部門應向同級人民代表大會或其常務委員會報告基金運營情況。

4、建立新型的農村基本養(yǎng)老保險的風險擔保機制。新型的農村基本養(yǎng)老保險財務運行的風險對地方政府的考驗主要在于：一是能否保證相應的投保貼補率(50%左右)；二是能否承擔轉軌的成本(對老年農民的養(yǎng)老補貼“三是將來收不抵支時能否兌現對參保者的養(yǎng)老承諾，并使養(yǎng)老待遇隨經濟發(fā)展增長。農村養(yǎng)老保險制度不同于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度發(fā)生危機時最后由中央財政兜底，而農村社會養(yǎng)老保險沒有中央財政的托底，也沒有省級財政的托底，現行的做法隱含著未來制度的風險將全部由地方政府承擔，這顯然不符合國際上推行農村養(yǎng)老保險制度的通行做法，也有悖于城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的公平原則。為此，筆者建議，從現在起就要未雨綢繆，各級政府建立農村基本養(yǎng)老保險風險儲備基金。地方政府(市、縣二級)的風險儲備基金每年從土地出讓金、土地拍賣收入中提取一塊，財政預算專門安排一塊，預算外收入切出一塊，專門用于建立農村基本養(yǎng)老保險的風險儲備基金，并列入當年財政預算；中央和省一級也應從發(fā)達地區(qū)上繳的財政收入和土地出讓收人中提取一部分作為風險擔保金。各級風險儲備金可由省級農村養(yǎng)老基金管理機構進行集中管理。

5、建立農村基本養(yǎng)老保險個人賬戶的彈性機制。新型的農村基本養(yǎng)老保險制度目前還是一個相對封閉的制度體系，從長遠的發(fā)展來看，必將變成一個開放的制度體系。因此，對個人賬戶的設計和管理要體現彈性化要求，即能靈活處理“參保人身份、繳費方式、攜帶轉賬、中止和恢復、稅收減免”等信息，以適應農民在各類經濟活動情況下的繳費方式和農民地域流動的需要，保證賬戶的可攜帶性，讓參保農民可終生隨時隨地辦理繳費、查詢和領取養(yǎng)老金的手續(xù)。并建立鎖定賬戶，即在參保人達到規(guī)定領取養(yǎng)老金年齡之前，不得提前支取賬戶資金。個人賬戶最好由具有托管資格的銀行保管，并向參保人進行信息披露，讓投保人參與管理個人賬戶。

6、建立解決養(yǎng)老保險爭議的法律救濟機制，及時解決養(yǎng)老保險糾紛。沒有社會保障的法律救濟機構，農民的社會保障權利只能是沒有保障的權利，隨時有被剝奪和侵害的可能。目前，解決社會保障爭議的機構主要設在社會保障管理機構，但是隨著養(yǎng)老保險個人賬戶彈性制度的建立和農村基本養(yǎng)老保險制度覆蓋面的不斷擴大，以及農民職業(yè)身份、地域流動的增加，養(yǎng)老保險爭議趨于上升是必然的趨勢。因此，適時設立專門的法律救濟機構，以便在受保險人認為自己的權益受到侵害時，及時公正地給予救濟也是農村基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的要求。