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一、地方政府盈利動機明顯

為了得到更多獲取利益的空間，截留更多的統籌基金，各級地方政府甚至使用各種不正當的手段。地方政府希望更多的職工于自身所轄的地區繳費，而退休卻在異地，從而減少其在養老金方面的支出，目的就是為了截留大量的養老統籌基金。所以，各級政府不可避免地會為自身利益著想，使得自身利益取代了所轄區域社會福利的最大化而被地方政府作為其執政的目標，在政府的施政過程中，不允許半點自身利益的損失，長此以往，公共的利益必然受到影響。

在政府全力實施養老保險統籌層次提高的行動中，其行為嚴重受到利益觀的沖突、信息的不對稱、目標不明確等有限理性因素地干擾。而所有這些不利因素中，地方利益的驅動是影響政府行為的主要因素。一旦這些有限理性因素所導致的現象和政府的壟斷地位結合在一起，導致養老保險統籌層次提高中會不斷受諸如行政過分干預、壟斷供給以及出現不合理的分權等不良后果。這些都會使得養老保險統籌層次提高中出現使社會福利受到損失以及影響運作效率等不利現象。

二、政府有限理性在養老保險統籌層次提高中影響

（一）政府干預過度或不足造成效率損失

各地區政府的本位主義會受到有限理性因素的影響，這是不可避免的。因此，在這個前提下，政府自然會最大限度地追求自身的利益而犧牲公正的公共利益。尤其在養老保險統籌層次提高中能產生巨大經濟效益的領域中，政府一定不會放手，只會加大職能，并不斷強化對這些領域的控制。而對于不會產生經濟效益的領域，政府則會放任不管，或者能推則推。這樣的惡性循環，導致在最需要政府進行干預的領域沒有進行干預，而不需要政府干預的領域，政府會主動地進行干預。這就導致了政府干預的不均衡。從經濟學的角度來看，出現這種政府干預不均衡的現象，只會提高養老保險的供給成本和降低供給質量，并驗證降低養老保險在整體供給上的效率。學者坦茲為了說明這個問題，特地建立了一種模型。我們可以借用這個模型來探討養老保險層次提高中的政府干預和干預收益之間存在的聯系。

圖2-1政府干預程度與收益示意圖在圖2-1中，橫軸是干預收益，縱軸是政府干預度。設政府的干預度維持在一定水平，干預收益為盈利；OA、OB代表政府在不同干預度下所得的收益（因為各個地方政府想要達到的目標不同，所以存在不同的收益曲線）。V和T兩點表示在政府干預既定的前提下，達到了政府最佳的干預度。每一個可能的收益點，在其穿過他的等收益線上，都肯定會存在同樣的收益點。例如，把可獲得的收益定為OX，那么在OB曲線上必定存在著能獲得形同凈收益的C點和D點，只不過D點所顯示的干預程度要遠遠高于C點了。

如果單純地看待統籌層次提高這個問題，就會發現政府干預如果不足，就會出現效率過低的問題，因為養老保險從本質上說，是離不開政府行政手段的。但如果政府過度地進行干預，也不會出現人們所想看到的效率提高就能出現的結果。因為如果政府干預超過了一定的限度，反而會意味著政府優先理性行為影響的加劇，效率不升反降。

（二）各級政府供給分權不當造成效率損失

因為存在優先理性因素，所以中央政府在進行全國統籌養老保險供給的結果是不能讓所有人滿意的。原因在于首先地方政府要比中央政府更了解本地公共產品的優劣；其次中央政府提供給地方政府的地方公共產品所產生的高度集權的財政體制，不可避免地會帶來效率損失。從2-2圖中可以看到，因為供給的人均成本是一樣的，但存在著地區差異，不發達地區的供給數量多，成本也會增加。因集權所遭受的福利損失是△ABC；而發達地區在供給的數量上則是公共產品不足，因集權所遭受的福利損失是△CDE。如果都由地方政府進行供給，那么發達地區的供給量就會出現變化，上升到Q2，而不發達地區就會出現下降，為Q1，發達和不發達地區都會出現改變，效率不足和損失現象也會消除。這個時候，最大化的社會福利就是分散化決策了，它能減少在地方的公共產品的偏好和實際收益之間的差距，而集中決策則會降低社會福利。所以，在統籌層次提高中，如果中央政府沒有考慮到地方差異，對所供給的產品是一樣的話，那么各地方自主供給的養老保險數量要比中央統一供給更有效率，或者也不會比中央差。

通過分析可以得出結論，要想養老保險制度在全國統籌供給時達到最佳效果，關鍵在于把中央政府當做最合適的供給主體。但這只是理論上的設想，現實中的中央政府行為也會受到有限理性的影響，而地方政府則會靈活得多。所以，問題的關鍵是在如何確定中央和地方的權責范圍，使得二者能取長補短，各自發揮各自的優勢，提高統籌層次。所以，在養老保險統籌層次提高中，單一依靠行政命令來推行是行不通的，必須在政府權責上進行改革。通過分析，然后進行分權、權責等有效地改革，使得地方政府能實現有效供給，這樣才能適應養老保險供給的多層次和差異性的需要，有效進行養老保險統籌層次的提高。

（三）政府壟斷供給造成效率損失

我國養老保險建設基本上是由政府負責，府在養老保險分配上是強勢地位，市場等其它養老保險形式基本是忽略的。從這個角度看，政府在我國養老保險供給中既是裁判，又是參與者。這很顯然是不屬于有限理性自身行為的范疇，但這種模式不可避免的會導致政府在供給上的壓力，也會使得政府有限理性行為的影響不斷地擴大。根據學者來賓斯坦提出的X低效率理論，可以看出壟斷供給會必然造成效率損失。壟斷傳統觀點假定供給者能有效地提供公共產品，其弊病只在于價格和產量的扭曲。但在實際操作中，壟斷供給者如果在管理上出現問題，那么，其引起的潛在福利損失要大得多。如圖2-3所示，如果供給者的資源利用不出現大的浪費，在產出Q2時，平均付出成本為AG2，但是，因為缺乏壟斷供給局面，必定會在其內部產生非效率X。當產出為Q2時，平均成本為AC2。

同樣的道理，當產出為Q1時，平均成本就會下降，為AC1，如果壟斷供給者的平均成本是AC1，非效率X產生的成本負擔就會反映在C與A點、D與B點的差距上。這個差距主要體現為在供給中出現的浪費和各種無謂的開支上，包括在供給過程中需要的額外交易費用、以及各種管理費用和浪費等。所以，通過以上分析可以得出結論，傳統理論上的假設政府行為只存在公共利益而不存在有限理性是不可能的，在實際過程中，政府行為也會受到各種有限理性因素的影響，只要允許，政府也會追求滿足自身的利益。因為經濟發展的不平衡，統籌層次提高也導致各地摩擦不斷，地方政府出于地方保護主義，以行政區為依托，往往會損害整體的養老保險制度利益，實施地方保護主義。

三、養老保險統籌層次提高對策建議

（一）明確公平合理的政府首要原則

目前我們的國家正是在進行養老金制度改革的重要階段，只有當政府行為公平合理了，才有可能實現統籌層次提高的目標，才可能緩解各地利益分配不均的局勢，才能保證我國養老保險制度改革堅定不移的前進發展，才能保證政府行為公平公正。若想根除政府行為有限理性，保障政府行為公平正義，一方面應使地方政府樹立局部利益服從整體利益的觀點。另一方面，作為各地政府總調節者的中央政府，其作用也需要強化，同時加強對各行政單位為百姓服務過程的監督，并對各單位的工作成績進行考核。

（二）加大各級財政轉移支付能力

首先，應明確各級政府養老保險財政投入的責任，明確各級政府的養老保險事宜，做到界限清晰，不存在重疊和空缺部分，在事權的基礎上劃分支出責任。根據支出責任的劃分，建立健全養老保險各級政府財政分擔機制，養老保險財政投入要固定化、正規化。其次，調整轉移支付結構養老保險支付制度不能同步統籌，如要提高各地養老保險的統籌層次，需要對財政轉移支付的結構進行合理的建設，并且完善轉移支付制度。在中央政府主持建設下，不斷發展和完善社會保險結構和支付制度，保民生、促發展，逐步降低經濟建設支出和行政管理支出，加大社會保障支出力度。

（三）建立健全有效的信息保障與管理機制

在各級政府的行政決策中，相對應的信息系統還未發揮其應有的作用。這導致了我國養老保險統籌層次提高受到了一定的制約。首先，穩固省級信息系統通過省級政府對管轄范圍內的各個地區經濟狀況和經濟發展評估建立起來的養老保險統籌層次更能體現該地區的實際情況。只有先把準確的信息匯總到省級相關部門，再上傳至中央，這樣才能確保信息的完整性、真實性和準確性。其次，加強養老保險管理體制的建設。應該增強政府部門對養老保險事業的領導力度，建設規范化的養老保險行政職能部門。更應提升監督機構行政地位，獨立監督機構的行政序列。

作者：楊婧單位：安徽財經大學財政與公共管理學院