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一、存在的主要問題及原因分析

天津市自收自支養(yǎng)老保險在繳費(fèi)比例、養(yǎng)老金計發(fā)、待遇調(diào)整等方面與企業(yè)養(yǎng)老保險存在較大差別。在繳費(fèi)比例方面，單位統(tǒng)籌部分為25%，比參加企業(yè)養(yǎng)老保險單位統(tǒng)籌部分高5個百分點(diǎn)；在待遇計發(fā)辦法上，對參保退休人員仍采用與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員相一致的養(yǎng)老待遇計發(fā)辦法，與在職期間繳費(fèi)不掛鉤；待遇調(diào)整時，仍隨機(jī)關(guān)事業(yè)單位在職工作人員進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。制度運(yùn)行中主要存在以下問題：

（一）繳費(fèi)與待遇計發(fā)不掛鉤，逃繳低繳嚴(yán)重從待遇計發(fā)辦法的制度設(shè)計來看，自收自支養(yǎng)老保險參保單位繳費(fèi)基數(shù)與退休職工養(yǎng)老金水平不掛鉤，不管單位繳費(fèi)基數(shù)是多少，職工退休時退休待遇依據(jù)其檔案工資進(jìn)行計算，多繳不一定多得，權(quán)利與義務(wù)失衡導(dǎo)致參保單位和個人對足額繳費(fèi)缺乏主動性和約束性，繳費(fèi)基數(shù)與工資部門統(tǒng)計的工資數(shù)據(jù)差距較大。據(jù)了解，有的單位僅按照檔案工資申報繳費(fèi)，不將津貼補(bǔ)貼等計入繳費(fèi)基數(shù)，有400多家單位甚至出現(xiàn)在職人員平均繳費(fèi)基數(shù)低于退休人員人均養(yǎng)老金的情況。從征繳的實(shí)際情況來看，2012年底全市自收自支事業(yè)單位人均繳費(fèi)基數(shù)3371元，僅達(dá)到當(dāng)年工資部門統(tǒng)計的參保人員人均工資的54.1%。

（二）企事業(yè)單位養(yǎng)老制度缺乏有效銜接，待遇差異較大制度設(shè)計上的差異，導(dǎo)致企、事業(yè)單位退休人員待遇差別較大，尤其是替代率方面差異明顯，社會反響強(qiáng)烈。自收自支事業(yè)單位退休人員月均養(yǎng)老金一直高于企業(yè)退休人員，2010年最大差距達(dá)到873元；從替代率上看，自收自支養(yǎng)老保險明顯高于企業(yè)養(yǎng)老保險，最大相差39個百分點(diǎn)。雖然從2005年開始對企業(yè)退休人員養(yǎng)老金進(jìn)行了九年連續(xù)上調(diào)，但與自收自支事業(yè)單位相比還有明顯差距。另一方面，兩個險種因制度設(shè)計產(chǎn)生的待遇差別及申報繳費(fèi)基數(shù)的隨意性，也阻礙了人員在自收自支事業(yè)單位和企業(yè)間正常流動。在自收自支事業(yè)單位以較低的繳費(fèi)工資參保的職工，因個人繳費(fèi)基數(shù)較低，不愿轉(zhuǎn)移到企業(yè)退休而按照企業(yè)養(yǎng)老保險領(lǐng)取待遇；同時，在企業(yè)以較高基數(shù)進(jìn)行繳費(fèi)的職工，也不愿意進(jìn)入自收自支事業(yè)單位。

（三）事權(quán)不統(tǒng)一，管理存在漏洞天津市自收自支事業(yè)單位的審批由編辦負(fù)責(zé)，退休審批由人事部門負(fù)責(zé)，辦理社會保險由勞動保障部門負(fù)責(zé)。責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一，給自收自支養(yǎng)老保險管理帶來困難。一方面，編辦批編與勞動保障部門經(jīng)辦社會保險并不掛鉤，自收自支事業(yè)單位批準(zhǔn)成立后依照規(guī)定可以參加自收自支養(yǎng)老保險，由于制度缺乏強(qiáng)制性，包袱輕、效益好的單位設(shè)法逃避參保，而包袱重、效益差的單位卻千方百計想擠進(jìn)來，形成了“逆向淘汰”機(jī)制。另一方面，由于事業(yè)單位的退休審批是由本單位及其上級人事主管部門負(fù)責(zé)，區(qū)縣人力資源社會保障部門僅負(fù)責(zé)個人賬戶養(yǎng)老金的核定，單位既是“運(yùn)動員”又是“裁判員”，造成單位退休審批較隨意，對于職工的職級、職稱等把關(guān)不嚴(yán)格。

（四）參保人員增長緩慢，供養(yǎng)系數(shù)逐年下降從理論上講，現(xiàn)收現(xiàn)付模式下的養(yǎng)老保險制度要維持自身收支平衡，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，需要不斷擴(kuò)大養(yǎng)老保險覆蓋范圍，以此增強(qiáng)制度內(nèi)參保單位和人員的橫向、縱向共濟(jì)能力和水平，維持制度內(nèi)供養(yǎng)系數(shù)的長期穩(wěn)定。但受制度吸引力及編制、效益等因素影響，部分單位想進(jìn)人沒編制，有空編單位如果效益不好又沒人進(jìn)，導(dǎo)致單位新進(jìn)人員增長緩慢，隨著退休人員的不斷增加，供養(yǎng)系數(shù)呈逐年下降趨勢，不利于基金的可持續(xù)發(fā)展。從參保單位戶數(shù)及人數(shù)來看，2006年至今，參保人數(shù)年均增長率僅為2%，遠(yuǎn)低于企業(yè)養(yǎng)老保險年均7%的增長速度。特別是近兩年，參保戶數(shù)與參保人數(shù)出現(xiàn)下降，其中：參保戶數(shù)由2010年峰值時的3707戶下降至2013年6月底的3657戶；參保人數(shù)由2010年峰值時的10.79萬下降至2013年6月底的10.68萬，在職繳費(fèi)人數(shù)從2005年末的7.27萬人降低到2012年末的6.59萬人。從參保單位規(guī)模看，50人以下單位3263戶，占全部參保單位的88.4%；超過100人單位僅有202戶，超過500人單位僅有19戶。參保單位規(guī)模分布極不均衡，降低了制度自我調(diào)節(jié)能力，使得基金收支風(fēng)險加大。以參保人數(shù)超過1000人的11戶單位為例，共有參保人員17016人，占全部參保人員的16.1%，但全部為收不抵支單位，年收支赤字達(dá)1.28億元。從參保人員分布情況看，2012年末，在職繳費(fèi)人數(shù)6.59萬人，離退休人數(shù)4.18萬人，供養(yǎng)系數(shù)僅為1.58，而按照目前的平均繳費(fèi)基數(shù)與養(yǎng)老金水平測算，供養(yǎng)系數(shù)須達(dá)到2.38，基金才能實(shí)現(xiàn)自我收支平衡。而天津市自收自支養(yǎng)老保險參保人員供養(yǎng)系數(shù)由1997年末的5.12逐步降低到目前的1.58，未來10年，大約有近2萬名參保人員陸續(xù)達(dá)到退休年齡，供養(yǎng)系數(shù)將進(jìn)一步降低。

二、我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革總體情況

2008年，國務(wù)院批準(zhǔn)對事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度進(jìn)行改革，總體方向是將事業(yè)單位分為三類，具有行政職能的要納入公務(wù)員體系；具有經(jīng)營性質(zhì)的要參加企業(yè)養(yǎng)老保險；對于公益類事業(yè)單位，要參照企業(yè)職工保障制度進(jìn)行改革。同年3月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點(diǎn)方案的通知》，選擇山西、上海、浙江、廣東、重慶五地先期試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類改革試點(diǎn)配套推進(jìn)。主要包括四方面內(nèi)容：一是事業(yè)單位養(yǎng)老保險與企業(yè)養(yǎng)老保險制度采取同一模式和繳費(fèi)比例，實(shí)行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度。二是改革養(yǎng)老金計發(fā)辦法，將現(xiàn)行按照在職時最后工資的一定比例計發(fā)退休費(fèi)，改為與企業(yè)職工養(yǎng)老金計發(fā)辦法一致。職工分為“老人、新人、中人”。“老人”按照國家規(guī)定的原待遇標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放基本養(yǎng)老金，并隨國家統(tǒng)一調(diào)整；“新人”養(yǎng)老金計發(fā)辦法與企業(yè)一致；“中人”在基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，再發(fā)給過渡性養(yǎng)老金。三是建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，使事業(yè)單位退休人員享受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果，保障其退休后的基本生活。四是建立職業(yè)年金制度，形成包括社會保險、職業(yè)年金、個人儲蓄的多層次養(yǎng)老保險體系，提高事業(yè)單位工作人員退休后的生活水平。2011年3月，國家下發(fā)《分類推進(jìn)事業(yè)單位改革實(shí)施指導(dǎo)意見》，并附發(fā)了包括《事業(yè)單位職業(yè)年金試行辦法》在內(nèi)的10個配套文件，進(jìn)一步明確將在全國范圍內(nèi)推動機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。其主要內(nèi)容包括：完善事業(yè)單位及其工作人員參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險政策，逐步建立起獨(dú)立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會化的社會保險體系。在事業(yè)單位分類的基礎(chǔ)上，對于已經(jīng)實(shí)施企業(yè)化運(yùn)營，仍實(shí)行事業(yè)單位人事管理制度的事業(yè)單位（即自收自支事業(yè)單位），要推進(jìn)轉(zhuǎn)企改制，實(shí)行與企業(yè)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。由于事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革情況復(fù)雜，直接涉及工作人員和退休人員的切身利益，同時事業(yè)單位分類改革尚未完成，養(yǎng)老保險制度難以單兵突進(jìn)，導(dǎo)致5試點(diǎn)省市在實(shí)施過程中普遍出現(xiàn)推進(jìn)難現(xiàn)象。5個試點(diǎn)省市雖已做了大量前期研究、論證、測算、宣傳等相關(guān)準(zhǔn)備工作，但仍停留在方案的調(diào)研、論證階段，尚未實(shí)際啟動運(yùn)行。

三、改革思路及建議

黨的十八屆三中全會的召開對養(yǎng)老保險制度的改革指出了發(fā)展方向，社會各界對破除養(yǎng)老保險“雙軌制”，逐步建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度呼聲很高，最近全國居民養(yǎng)老保險率先邁出了制度統(tǒng)一的步伐，改革的外部社會氛圍已經(jīng)形成。天津市自收自支養(yǎng)老保險制度運(yùn)行十多年來，單位與職工對于按月參保繳費(fèi)已經(jīng)接受并習(xí)慣，按照國家養(yǎng)老保險制度改革精神，參保單位與職工對自身也已有較為明確的定位和預(yù)期。據(jù)了解，對于自收自支養(yǎng)老保險參保人員中繳費(fèi)基數(shù)高、繳費(fèi)年限長的群體來講，采用企業(yè)養(yǎng)老計發(fā)辦法獲得的養(yǎng)老金反而更高，這刺激了部分單位和職工產(chǎn)生轉(zhuǎn)入企業(yè)退休的想法，此時改革，是較為合適的時機(jī)。但在天津市自收自支養(yǎng)老保險擴(kuò)面空間極為有限、繳費(fèi)比例難以繼續(xù)提高的情況下，要解決上述問題，單靠對制度本身進(jìn)行參數(shù)式改革，難度較大且效果不容樂觀。考慮多數(shù)自收自支事業(yè)單位在生產(chǎn)運(yùn)營、收入分配等方面已經(jīng)實(shí)行了企業(yè)化管理制度，我們認(rèn)為解決自收自支養(yǎng)老保險制度困境的最好辦法，是先行一步將自收自支養(yǎng)老保險并入企業(yè)養(yǎng)老保險，一是與十八屆三中全會深化改革鼓勵先行先試、更好保障和改善民生、促進(jìn)社會公平正義的精神相符合；二是與縮小企事業(yè)單位待遇差距的群眾心聲相呼應(yīng)；三是可以為將來機(jī)關(guān)及其他事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革掃清障礙。針對改革后繳費(fèi)比例下降可能帶來基金減收以及待遇計發(fā)辦法調(diào)整后養(yǎng)老待遇剛性阻力等困難，我們提出以下方案：方案1：“中人”仍按照目前的繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例繳費(fèi)，養(yǎng)老待遇計發(fā)及調(diào)整辦法仍與現(xiàn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位保持一致。該方案優(yōu)點(diǎn)：一是單位負(fù)擔(dān)不變，“中人”待遇不變，改革阻力小；二是財政負(fù)擔(dān)未加重。問題：一是改革不徹底，“中人”按照老辦法自然過渡所需時間較長；二是對單位來說，同為在職人員的“新人”、“中人”實(shí)行完全不同的保險制度，管理上較復(fù)雜。方案2：“中人”繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例、待遇計發(fā)及調(diào)整等均按企業(yè)養(yǎng)老保險制度執(zhí)行，設(shè)定過渡期，過渡期內(nèi)對“中人”改革待遇差采取雙重比較辦法發(fā)放過渡性養(yǎng)老金。從天津市前期科研院所轉(zhuǎn)企改制遇到的問題和解決的經(jīng)驗(yàn)來看，我們認(rèn)為，一方面為實(shí)現(xiàn)待遇平緩過渡，過渡期不宜過短；另一方面，應(yīng)充分考慮過渡期內(nèi)退休人員增薪、提職情況，以免“老人”、“中人”待遇落差較大，帶來不穩(wěn)定因素。因此建議，改革時不封定工資，而是采取雙重比較辦法實(shí)行待遇過渡：新辦法待遇低于改革前退休的同類人員按老辦法計算的部分，將待遇差計入過渡性養(yǎng)老金全額發(fā)給；新辦法低于本人退休時按老辦法計算的部分，按照每年遞減10%的比例發(fā)放，10年完成過渡。此方案優(yōu)點(diǎn)：一是在職參保人員實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例、待遇計發(fā)及調(diào)整政策的統(tǒng)一，避免在同一制度內(nèi)不同類型人群的互相攀比；二是保證“中人”待遇絕對額不降低，利于新老辦法平穩(wěn)過渡；三是繳費(fèi)基數(shù)與待遇掛鉤可以促進(jìn)單位據(jù)實(shí)繳費(fèi)，增加基金征繳收入，減輕財政負(fù)擔(dān)。問題：一是按照前文所述單位實(shí)際工資與繳費(fèi)基數(shù)的差距情況，據(jù)實(shí)繳費(fèi)將造成單位負(fù)擔(dān)突增；二是難以對補(bǔ)發(fā)待遇進(jìn)行準(zhǔn)確的測算。按照目前年新增退休2500人，2013年企事業(yè)單位平均養(yǎng)老金差額762元簡單測算，全年需補(bǔ)待遇差0.23億元。如參保單位據(jù)實(shí)繳費(fèi)，按2013年自收自支單位工作人員月平均收入計算，可增加繳費(fèi)收入4.32億元。綜上所述，天津市自收自支養(yǎng)老保險制度運(yùn)行過程中存在的問題，已經(jīng)嚴(yán)重影響了制度的可持續(xù)性，改革需求非常急迫，而從外部環(huán)境和內(nèi)在基礎(chǔ)來看，改革的時機(jī)也比較成熟，我們建議按照方案2盡快出臺自收自支養(yǎng)老保險制度改革指導(dǎo)性意見，從根本上解決制度的可持續(xù)發(fā)展問題。

單位：天津市職工養(yǎng)老保險制度改革課題組