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一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險存在的問題

（一）養(yǎng)老金的籌集機制不順暢，導(dǎo)致一些地方養(yǎng)老金的發(fā)放不能到位。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》對農(nóng)村養(yǎng)老保險在資金籌集方面的規(guī)定：經(jīng)濟發(fā)展較好的地方政府或村集體應(yīng)當(dāng)對參加農(nóng)村居民的繳費給予補助。很明顯，該政策缺乏剛性的約束，實際操作出現(xiàn)一些變異。有的農(nóng)村集體經(jīng)濟比較壯大，資金的籌措就游刃有余。有的村地理位置偏僻，也沒有特色資源，村集體經(jīng)濟單薄，養(yǎng)老資金籌集就捉襟見肘，政府、集體的補貼、補助部分不能到位，養(yǎng)老金完全需要個人繳交，失去了養(yǎng)老金的社會保障屬性，使農(nóng)村養(yǎng)老制度的落實成為解不開的難題。

（二）農(nóng)保普及仍不全面，農(nóng)民參保缺乏積極性。盡管各地政府為了實現(xiàn)了新農(nóng)保制度的全覆蓋計劃，積極籌措資金，加大宣傳力度，做耐心細致的思想工作，但是和預(yù)期目標仍然有一定的差距。截至2012年12月底，新農(nóng)保參保人數(shù)達到4.6億人，仍有幾千萬符合參保條件的農(nóng)民沒參保。這些符合參保條件的農(nóng)民大多是年輕人，若要進一步調(diào)動他們的參保積極性，還需進一步完善激勵機制。很多農(nóng)村年輕人對養(yǎng)老政策理解有一定的偏差，總覺得那是老年人的事情，自己還沒有這個必要。再說標準那么低，和家庭開支相比簡直杯水車薪。殊不知，養(yǎng)老基金是防患于未然，有備無患的社會保障，是家庭和諧的一道重要屏障。

（三）地方政府對農(nóng)村養(yǎng)老保險基金監(jiān)管力度薄弱。一些地方政府官員法律意識淡薄，長官意志嚴重，往往通過所謂集體研究決定，將已征繳的養(yǎng)老保險基金挪作他用，有的用作抵押貸款，有的用于支持地方項目建設(shè)，有的甚至違規(guī)提取管理費用，用于彌補部門行政經(jīng)費不足。大量的違規(guī)現(xiàn)象，造成了一定程度的基金流失或虧損，影響了養(yǎng)老保險基金的安全與完整，損害了保民的權(quán)利，容易引發(fā)群體性事件，影響當(dāng)?shù)厣鐣椭C。一些地方養(yǎng)老保險基金監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置不到位，專業(yè)人員配備不足，管理人員水平低，專業(yè)化監(jiān)管人員不足，難以有效的進行監(jiān)管。同時，目前養(yǎng)老保險基金按照規(guī)定，只能存入了國有商業(yè)銀行或購買國債，難以使基金的增值同國民經(jīng)濟增長水平、國民收入增長水平同步，物價的飆漲必然引起貨幣的貶值，這就使得農(nóng)村養(yǎng)老保險基金構(gòu)成事實上的縮水，迫切需要進行科學(xué)的管理和經(jīng)營，使保金能夠得到保值增值，使廣大農(nóng)民從養(yǎng)老制度中受益，維護政府的公信力。

二、福建省龍巖市養(yǎng)老保險的大膽嘗試

（一）先行先試，率先實現(xiàn)全覆蓋。龍巖市養(yǎng)老保險首先在上杭縣進行試點，福建省確定永定、武平、長汀為第二批試點單位，龍巖市根據(jù)本地實際，決定將新羅、漳平、連城一并納入第二批新農(nóng)保試點單位，提前實現(xiàn)全市七個縣（市、區(qū)）新農(nóng)保的全覆蓋，率先成為全省第一個實現(xiàn)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險全覆蓋的設(shè)區(qū)市。所需資金實行“全市統(tǒng)籌，市縣共擔(dān)”的辦法進行籌集。龍巖市縣兩級財政每年將新增財政支出1．2億元，對農(nóng)村養(yǎng)老保險在財政上給予強力的支持，體現(xiàn)了當(dāng)?shù)攸h委和政府對惠農(nóng)政策的高度重視。按照政策，60歲以上老人每人每月將獲得55元以上的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，龍巖全市30多萬農(nóng)村老人將受惠。雖然一年總計每人才能領(lǐng)到660元，對于城鎮(zhèn)居民來說可以忽略不計，但是足夠貼補家庭鹽油醬醋的費用了，因為從廣大農(nóng)村的實際來看，兒女對父母的糧食和蔬菜還是會供應(yīng)的，反正不用掏現(xiàn)金，只不過費點力氣。660元等于老人的零花錢，不用經(jīng)常向兒女伸手要，也維護了老人的尊嚴。

（二）與時俱進，逐步提高。為了提高農(nóng)民特別是被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障待遇，龍巖市政府先后于2013年下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險待遇的通知》和《關(guān)于建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障待遇調(diào)整機制的通知》兩份文件，從具體的收益上體現(xiàn)了讓農(nóng)民共享經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的成果。各縣（市、區(qū)）政府積極做好待遇調(diào)整工作，也都相繼出臺了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障待遇調(diào)整文件。調(diào)整后，全市城鄉(xiāng)居民保基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準統(tǒng)一提高至每人每月85元，調(diào)整后的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障待遇標準為：新羅區(qū)每人每月118.3元，永定縣、上杭縣、長汀縣、連城縣每人每月110元，漳平市每人每月105元，武平縣每人每月90元，雖然各縣由于經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀不同，提升的幅度也不同，各縣農(nóng)民的受益程度都有不同程度的提高。上杭縣針對農(nóng)村失地農(nóng)民的現(xiàn)狀，專門制定了養(yǎng)老保險政策《被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險暫行辦法》、《上杭縣被征地農(nóng)民社會保障指導(dǎo)意見》，政策規(guī)定：上杭縣行政區(qū)域內(nèi)征地拆遷中土地被政府征用的農(nóng)村居民均列為實施對象，實施對象分為15周歲以內(nèi)、16至55周歲、56周歲以上三個年齡段。凡參加失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險并按規(guī)定足額繳納養(yǎng)老保險費的，年滿60周歲即可享受退休待遇，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。首批被征地農(nóng)民1522名每月能夠領(lǐng)取675元，切實維護了被征地農(nóng)民的利益，大大提升了了農(nóng)民的養(yǎng)老保障水平。每月675元，一年共計8100元，基本可以維持老人的正常家庭開支，生病住院也有農(nóng)村醫(yī)保的補貼，不至于傷筋動骨，兒女的負擔(dān)減輕了很多，也有利于家庭的和諧。

（三）大膽創(chuàng)新，新農(nóng)保可與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度銜接。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，有一部分年輕人外出打工，也有的家庭為了孩子受到更良好的教育，到城市謀生居住落戶。針對他們的實際情況，龍巖市政府規(guī)定：已參加新農(nóng)保和城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的可與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度銜接，已參加新農(nóng)保、年滿60周歲且已領(lǐng)取人員，農(nóng)村戶籍遷入城鎮(zhèn)戶籍后，可按照規(guī)定享受城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)性養(yǎng)老金，其繳納的保險費可并入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險個人賬戶，未達到待遇領(lǐng)取條件的人員，其已繳納的保險費合并計入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險個人賬戶，繳費年限同時合并，達到領(lǐng)取條件后可按月享受城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險待遇。該政策的出臺充分體現(xiàn)了以人為本，求真務(wù)實的理念，也適應(yīng)了當(dāng)前城鎮(zhèn)化的趨勢，大大激發(fā)了外出農(nóng)民參保的積極性。該舉措比人力資源社會保障部、財政部以人社部發(fā)《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》早了兩年。

（四）完善后期服務(wù)。為滿足城鄉(xiāng)居民小額取現(xiàn)需求，合作金融機構(gòu)投入資金在各個行政村布設(shè)“農(nóng)信小額支付便民點”，為農(nóng)民提供每日每卡累計取款金額不超過300元，每月每卡累計取款金額不超過2000元的小額取現(xiàn)業(yè)務(wù)，較好地滿足了農(nóng)民日常生活中的頻繁小額取現(xiàn)的金融服務(wù)需求。但是，毋庸置疑，龍巖在農(nóng)村養(yǎng)老實施過程中也存在一些問題，需要引起高度重視。一是“新農(nóng)保”發(fā)放存在薄弱環(huán)節(jié)。部分縣市存在漏發(fā)現(xiàn)象，該市永定縣、新羅區(qū)、長汀縣、武平縣等縣存在2011年度新增符合養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取條件的人員未按規(guī)定給予發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金，引起農(nóng)民對政策的質(zhì)疑。二是各縣（市、區(qū)）均不同程度存在養(yǎng)老金被冒領(lǐng)的現(xiàn)象。全市發(fā)現(xiàn)62人享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險同時又領(lǐng)取農(nóng)村養(yǎng)老保險金，冒領(lǐng)養(yǎng)老金3.89萬元。雖然損失數(shù)額并不是很大，但也充分暴露養(yǎng)老金管理的漏洞，工作人員的辦事能力和態(tài)度存在的問題，到了需要整治和加大監(jiān)管力度的時候了。三是“新農(nóng)保”個人繳費記錄不合規(guī)。新羅區(qū)、漳平市、永定縣、武平縣未將個人繳費記入個人賬戶；有的個人繳費記入不準確，該市長汀縣201.72萬元的保費收入未落實到個人賬戶，這說明資金管理工作未能及時到位。四是“新農(nóng)保”的收益不高，存在隱性流失。截至2011年6月30日各縣新農(nóng)保財政專戶結(jié)余2.18億元,其中：定期存款0.77億元、活期存款1.41億元，基金的增值未能體現(xiàn)最大化。造成以上問題的原因是多方面的:一是各縣區(qū)的財政支持力度還不夠，有的是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展相對滯后，財政收入有限，只能保證工作運轉(zhuǎn)，沒有余力投入農(nóng)村養(yǎng)老；也有的是領(lǐng)導(dǎo)對農(nóng)村養(yǎng)老不太重視，總覺得是只投入沒效益的事情，把目光集中在能帶來效益的工業(yè)項目上；更有甚者喜歡形式主義，搞面子工程，中心廣場建了又拆拆了又建，反反復(fù)復(fù)，勞民傷財，而對養(yǎng)老保險這一重要的民生工程卻過于精打細算。二是傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的根深蒂固，養(yǎng)老基金個人投保的的規(guī)模和檔次還有上升空間繳費標準，目前設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，但現(xiàn)在普遍選擇最低的檔次100元，其中不完全是經(jīng)濟能力問題，關(guān)鍵還是對政策理解不透徹有關(guān)；三是養(yǎng)老保險制度運作不夠規(guī)范，存在一些管理的漏洞，一些地方領(lǐng)導(dǎo)個人意志干擾了資金法定用途，給養(yǎng)老金帶來巨大的風(fēng)險；四是基金的管理模式相對滯后，簡單的存銀行和買國債，面對通貨膨脹的壓力，保值增值就變成空中樓閣。五是后續(xù)服務(wù)還不夠到位，大部分縣區(qū)的養(yǎng)老保險金委托農(nóng)業(yè)銀行和信用社辦理，對一些年紀大、文化不高的農(nóng)民，領(lǐng)取保險金有一定的難度。目前漳平市小鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)信社只有一人負責(zé)辦理城鄉(xiāng)居民參保繳費業(yè)務(wù)，按規(guī)定參保對象每年繳費一次，個人將當(dāng)年保費存入合作金融機構(gòu)代扣，從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口數(shù)量看，漳平市參保繳費對象少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)3000多人，多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)近20000人，在集中繳費期間，工作進度跟不上，群眾排隊時間長，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)信社還存在要求批量收費。

三、完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度

（一）提高農(nóng)村養(yǎng)老保險的立法層次。鑒于目前中國沒有一部專門的農(nóng)村養(yǎng)老保險法的現(xiàn)狀，應(yīng)該完善養(yǎng)老制度的法律體系，從法律層面確立農(nóng)村養(yǎng)老保險在我國社會保障中的地位，促進農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的健康發(fā)展，使養(yǎng)老保險涉及的參保范圍、繳納標準、養(yǎng)老金的領(lǐng)取條件都有明晰的規(guī)定，對基金的管理和監(jiān)督的主體都作出明晰的規(guī)定。如果盡快建立和頒布《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法》，確立養(yǎng)老保險制度的法律地位，規(guī)范養(yǎng)老保險市場秩序，將會更加規(guī)范養(yǎng)老保險基金的籌集、管理和運用模式，維護和保障農(nóng)村居民養(yǎng)老保險權(quán)。德國聯(lián)邦政府議會于1957年通過的《農(nóng)民老年援助法》，規(guī)定所有農(nóng)民都必須強制參加養(yǎng)老保險，而且農(nóng)場主及其配偶和共同勞作的家屬為參保投保人，確立了養(yǎng)老保險費由投保人保險費和聯(lián)邦政府補貼資金負擔(dān)，并將養(yǎng)老金制度改為現(xiàn)收現(xiàn)付制。它山之石可以攻玉，這種做法非常值得我國借鑒。

（二）加大公共財政對農(nóng)村養(yǎng)老基金的注入。農(nóng)民收入較低是世界性的普遍現(xiàn)象，為縮小城鄉(xiāng)收入和社會保障差距，各國在建立農(nóng)民社會保障時大都奉行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的思路，對農(nóng)民養(yǎng)老保險給予大量的財政補貼，或直接由財政出資給予養(yǎng)老保障。缺乏政府財政的支持，農(nóng)民養(yǎng)老保險制度是不可能健康發(fā)展的。由于根據(jù)我國現(xiàn)有的分稅制財政體制，縣級以上政府應(yīng)力所能及地承擔(dān)一定的農(nóng)村社會養(yǎng)老經(jīng)濟責(zé)任，中央政府要規(guī)范各級財政負擔(dān)合理比例，“力所能及地承擔(dān)”和“負擔(dān)合理比例”缺乏剛性的要求，在實際操作過程中就會出現(xiàn)地方政府財政責(zé)任模糊狀態(tài)。鑒于這種情況，隨著改革開放的深入，我國經(jīng)濟總量增長較快，政府財政收入增長相應(yīng)提速，應(yīng)該加大中央財政對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的扶持力度，逐步提高農(nóng)村養(yǎng)老保險支出在中央財政支出中的比重，同時要規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度，確保中央財政對農(nóng)村社會養(yǎng)老專項支出及時足額地轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，發(fā)放到農(nóng)村居民，避免被縣鄉(xiāng)兩級挪用擠占，讓廣大農(nóng)民真正享受到改革開放的成果。政府首先應(yīng)該以多種方式建立農(nóng)民參保補貼制度，提高養(yǎng)老保險制度的福利性。在經(jīng)辦環(huán)節(jié)，應(yīng)該把人員和工作經(jīng)費列入同級財政預(yù)算，管理機構(gòu)不再提取管理服務(wù)費，這樣就避免減少養(yǎng)老基金的縮水。為與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度相銜接，參照城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的規(guī)定，建議建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險喪葬金補助制度，對參保對象在領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇期間因病或者非因工死亡的，從其死亡次月起，按本人12個月養(yǎng)老金領(lǐng)取標準發(fā)給一次性喪葬補助金，在一定程度上減少冒領(lǐng)養(yǎng)老金行為的發(fā)生。

（三）規(guī)范完善農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)辦管理。規(guī)范個人賬戶管理，完成參保人員個人賬戶的建賬工作，做實個人賬戶，做好個人賬戶的動態(tài)管理，確保個人賬戶信息完整、準確。建立常態(tài)的個人賬戶對賬制度，做好與參保人員的對賬工作。要完善管理服務(wù)，規(guī)范、完善新農(nóng)保和城居保內(nèi)控、稽核、內(nèi)審、生存認證工作。規(guī)范應(yīng)參保人數(shù)申報行為。建立正常的應(yīng)參保人數(shù)確定機制，每年度確認一次應(yīng)參保人數(shù)。協(xié)調(diào)財政部門及時辦理新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險財政補助資金撥付和結(jié)算工作。進一步規(guī)范合作金融機構(gòu)服務(wù)行為，提升和完善金融服務(wù)“不出村”工作。要加強統(tǒng)計、檔案管理、信息化建設(shè)工作。完善信息系統(tǒng)功能，適應(yīng)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險一體化服務(wù)管理的需要。實現(xiàn)業(yè)務(wù)、財務(wù)信息系統(tǒng)的對接，與金融機構(gòu)信息系統(tǒng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)的實時交互。落實網(wǎng)絡(luò)安全管理制度。進一步完善死亡人員信息共享機制，通過信息化手段開展待遇領(lǐng)取資格認證工作。

（四）完善農(nóng)村養(yǎng)老保險服務(wù)平臺。目前，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的宣傳手段和途徑還比較滯后。村民對養(yǎng)老制度的了解往往需要通過村兩委和村民小組長的解答，如果村干部的業(yè)務(wù)知識有限，再加上私心雜念，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度落實就會大打折扣，甚至出現(xiàn)曲解和誤解，影響農(nóng)民的參保積極性。為此，應(yīng)該加大對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)辦機構(gòu)工作人員、村級勞動保障協(xié)理員的業(yè)務(wù)知識、相關(guān)政策以及信息軟件操作培訓(xùn)，提高他們的業(yè)務(wù)能力。工作中遵循“送政策上門，送服務(wù)到家”的原則，從政策宣傳、參保登記到資格認定等各個環(huán)節(jié)，實行挨家挨戶上門“一條龍”服務(wù)。提升農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)營服務(wù)水平，建立與信息化同步的政策制度。應(yīng)該多層次、全方位開展農(nóng)民養(yǎng)老保險工作督查，督查中心協(xié)同市勞保局、民政局對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民社會養(yǎng)老保險工作開展情況進行督促指導(dǎo)，對工作中存在的問題及時匯總、及時通報、及時協(xié)調(diào)解決。農(nóng)保中心工作人員深入村、組走訪居民，實地了解群眾參保、續(xù)保情況，全程提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和服務(wù)。對工作落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行約談、告誡制，為確保人員到位、精力到位，建議農(nóng)保站或勞保所工作人員不再參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作，專門從事農(nóng)民社會養(yǎng)老保險、被征地農(nóng)民社會保障等勞動保障工作。農(nóng)信社配強配齊鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點工作人員。建議農(nóng)信社在新農(nóng)保參保繳費集中期間，特別是農(nóng)村墟天時間，農(nóng)民集中繳費，小鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有2名人員、大鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有3名工作人員辦理此項業(yè)務(wù)，開設(shè)綠色通道，規(guī)范服務(wù)態(tài)度，全心全意為全市參保繳費對象提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。對于一些年紀大、文化水平低的農(nóng)民，應(yīng)該秉持以人為本的理念，采取更加靈活的領(lǐng)取方式，諸如流動站的形式，讓農(nóng)民在所在村落就能領(lǐng)取。

（五）加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管。一些地方農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理上是由本級行政單位負責(zé)，對投資渠道以及基金監(jiān)管主要依靠內(nèi)部規(guī)章實現(xiàn)，缺乏對基金管理的獨立性，容易受人為因素影響，存在巨大的風(fēng)險性。而且由于沒有專業(yè)化團隊，投資方向主要局限于回報較低的國債及銀行存款上，很難實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的保值增值。為此，促進養(yǎng)老金在當(dāng)前形勢下的健康、良性運轉(zhuǎn)，顯得尤為重要。可以嘗試在專業(yè)化管理的前提上，把養(yǎng)老保險基金委托資質(zhì)良好的投資公司負責(zé)，進行專業(yè)化運營，增加基金的經(jīng)濟效益，把養(yǎng)老基金的蛋糕做大。英國要求委托銀行建立獨立的資金保管賬戶，這項規(guī)定為完善養(yǎng)老金社會工程奠定了非常重要的法律基礎(chǔ)。無獨有偶，法國農(nóng)村社會保險由農(nóng)村社會互助會負責(zé)經(jīng)辦，受政府委托對農(nóng)民的社會保險進行管理，采取社會互助制，完全由雇主和雇員雙方合作管理，并自行選舉管理層。這種做法很好了排除了行政單位對養(yǎng)老基金的人為干預(yù)，避免一些不規(guī)范的行為發(fā)生。當(dāng)然，建立和完善相應(yīng)的法律規(guī)范，明晰責(zé)任主體的權(quán)利義務(wù)，啟動行政問責(zé)制，對違反相關(guān)法律規(guī)定的行為予以懲處。及時向社會公布基金收支運行情況，對領(lǐng)取人的資格等進行公示，進行財政、審計和社會的多方監(jiān)督，讓養(yǎng)老保險金在陽光下運行。

作者：李大清單位：河北工業(yè)大學(xué)