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一、我國戰略性新興產業發展的隱患

1．產業布局的隱患：同構化和碎片化

中央經過深思熟慮，確立了新能源等7大產業作為重點培育和發展的戰略性新興產業，這是中央站在全球化高度作出的前瞻性選擇。各省本應結合當地實際情況慎重選擇發展重點，但在實際操作中，許多地方政府由于擔心失去發展機會，在沒有經過充分論證的情況下，僅僅憑借主觀感覺來選擇，結果一哄而上，許多省份出現了貪多求全的現象。除了新能源汽車外，絕大多數省份都把新材料、生物、新能源、新一代信息技術、節能環保、高端裝備制造作為自己重點發展的產業，形成了各省戰略性新興產業同構化發展的現象。從各省出臺的戰略性新興產業政策來看，30個省份的戰略性新興產業各自發展，形成了30個戰略性新興產業發展“塊”。而各省的戰略性新興產業又是散布在幾十個市、縣中，呈現出碎片化特征。這不僅難以形成產業規模經濟，而且還會造成資源的浪費及過度競爭，更易被國際跨國公司控制和擺布，從而喪失發展的主動性。

2．產業發展方式的隱患：低端化和粗放式

中央當初提出發展戰略性新興產業的目的，是要搶占科學技術發展的制高點，通過技術創新來驅動經濟轉型發展。但是，在我國戰略性新興產業發展過程中，呈現出低端化和粗放式發展的隱患，主要表現在以下幾個方面。一是從事為跨國公司裝配、零配件生產等技術含量不高的代工生產活動。雖然許多地方政府都制定了戰略性新興產業發展規劃，但規劃過于粗糙，缺乏對產業“從頭到腳”的系統性設計，產業發展的引導性不強，切入點不明確，導致許多企業走上了“代工”發展的路子。如，富士康公司為蘋果公司生產的蘋果系列產品，產品本身是高科技產品，但富士康從事的卻是技術含量不高的元器件制造及產品組裝等低端環節，產品的設計、核心零部件制造、品牌等高端環節都掌握在國外跨國公司手中。二是對國外技術及設備依賴度極高。由于我國戰略性新興產業發展的技術積淀不深，導致產業對國外技術和設備依賴度極高。例如，太陽能產業是我國新能源產業的一個核心產業，近幾年發展非常迅速。但我國太陽能產業所需的關鍵技術設備、市場需求、原料“三頭在外”，即幾乎所有的技術設備都要依靠進口（劉志彪，2012）。表面上看我國太陽能產業的發展是紅紅火火，但實際上產業的自主創新能力極弱，產業升級及產業技術進步都要依賴發達國家。三是引進的是高端產業，落地的卻是低端環節。近幾年來，一些地方政府在招商引資的觀念上也有了一些轉變，一是盯住國際高技術產業，二是注重與國際跨國公司合作，希望以此來提升地方的產業層次，推動地方經濟的轉型與跨越發展。然而在實際的合作中，國際跨國公司往往只把那些環境污染重、技術含量低、資源浪費大的零配件生產與最終產品的裝配環節轉移到國內（姜達洋、李寧，2013）。例如，光伏發電雖然是綠色新能源，但是光伏發電所需多晶硅的提煉過程，卻會帶來較大的環境污染和較高的能源消耗（李富永，2009）。而多晶硅正是我國許多地方政府重點支持發展的產業，可見我國光伏產業雖然頂的是高端產業的帽子，走的卻是低端制造的粗放式發展老路。這種以環境污染、資源過度消耗為代價的粗放式發展模式不應成為我國戰略性新興產業的發展之路。

3．產業市場的隱患：產能過剩和過度競爭

目前，我國戰略性新興產業在新材料、光伏、風電裝備制造等多個領域出現了較為嚴重的產能過剩問題，并引發過度競爭，導致產業利潤率大幅下降，使得許多企業的經營難以為繼。在新材料領域，氟硅產業的過度投資導致市場供求失衡，含氟聚合物、氟碳化合物的產品價格自2012年下半年以來持續走低，致使氟硅產業在當年的利潤下滑30％～40％（李琪，2013）。在風電裝備制造領域也存在產能過剩的問題。目前，我國風電整機制造企業合計生產能力已達3500萬千瓦，是國內市場需求的3．5倍（白雪潔等，2012）。產能過剩導致企業間的競爭異常激烈，惡性價格戰不僅導致一些企業出現巨額虧損，而且正在成為西方國家對我國相關產業實施“雙反”的理由。

二、我國戰略性新興產業發展隱患的形成機理

我國戰略性新興產業發展隱患的形成是多種因素綜合作用的結果，既有地方政府的因素，又有企業的因素，還有國際因素，它們共同造成了我國戰略性新興產業目前的發展隱患。

1．地方政府因素：出于利益考量而過度推動

（1）追求政績，盲目發展。

改革開放以來導致經濟增長奇跡的一項重要制度安排，就是在地方政府間引入了以經濟增長為基礎的晉升錦標賽競爭機制。這種以GDP為單一指標的考核體系造成了地方政府只注重經濟發展的規模，忽視經濟發展的質量。在中央提出大力發展戰略性新興產業的政策環境下，各個地方政府官員為獲得晉升機會而盲目追求戰略性新興產業的“全、大、快”發展，希望本地區的戰略性新興產業能全面發展、大規模發展、快速發展，于是紛紛出臺各種優惠措施。這種一哄而上的結果就是造成產業同構化和產品同質化，為產能過過剩和產業過度競爭埋下了隱患。

（2）不懂規律，拔苗助長。

發達國家的經驗表明，在新興產業發展的早期階段，政府的支持對產業的快速成長具有重要意義。誠然，政府在新興產業發展的萌芽階段進行適度的財政支持確實能夠促進產業發展，但如果把這一經驗放大并簡單套用在戰略性新興產業的發展上，則可能會阻礙產業的發展。戰略性新興產業的發展有其自身的規律，如果財政支持不顧產業成長的規律，一味地追求產業的快速發展，那便是拔苗助長。從許多地方政府出臺的戰略性新興產業發展政策來看，各地方政府都是雄心勃勃，制定了內容豐富的戰略性新興產業發展支持措施，力爭在3～5年內實現戰略性新興產業成為地方的支柱性產業。而政策的實施者明知不可行但又不得不為之，于是一些項目“帶病上馬”，甚至出現了一些“拉郎配”，把傳統產業包裝成戰略性新興產業的現象。這種不顧產業發展規律而盲目大干快上的做法，使得我國戰略性新興產業出現了有規模無質量的粗放式發展傾向。

（3）貪圖稅收，低端發展。

在我國財政實施分權制度改革以后，地方政府在經濟利益上便具有了相對獨立性，追逐經濟利益成為一些地方官員的重要工作目標。地方收入主要來源于稅收，在稅率一定的情況下，稅收的多少取決于稅基，而稅基的大小又取決于經濟規模。所以，一些地方政府千方百計地擴大經濟規模而不顧經濟發展質量的做法就不難理解了。具體到戰略性新興產業，地方政府追求在短期內把產業規模做大，所以財政便傾向于支持那些投資周期短、見效快而且又具有面子和政績效應的項目。于是，一些以組裝、代工為特征的戰略性新興產業低端項目便成為許多地方政府競相追捧的對象。雖然這些項目投產后很快就會為地方稅收做出貢獻，但是地方的戰略性新興產業卻面臨著被低端鎖定的風險。

（4）只講競爭，不講合作。

每一個地方政府都有自己相對獨立的地區利益，地方政府有追求本地區利益最大化的傾向，有時和中央政府所追求的目標并不完全一致。在中央政府有限度地支持戰略性新興產業發展的背景下，各地方政府在地區利益的驅使下，急于在短期內上馬大量的新興產業項目，以便向上級政府或中央政府爭取更多的政策傾斜及資金支持，因為行動慢的地區可能既得不到政策支持也撈不到資金支持。地方政府為爭取政策和資金而進行的競爭造成了地區之間的經濟對立，每一個地方政府都把其他地區看成是潛在的競爭者：各地方政府都是只管發展自己的戰略性新興產業，只要走在其他地區的前面就好。地方政府這種各自為政而又爭先恐后發展戰略性新興產業的結果便是戰略性新興產業在我國遍地開花，但開的是小花，是曇花，同構化與碎片化特征日趨明顯，而相鄰地區間的戰略性新興產業協調發展也因地方政府間的過度競爭而無從談起。

（5）避重就輕，補貼錯位。

戰略性新興產業的發展源于重大技術創新，并且以基礎性研究取得重大突破作為發展動力之一（李曉華等，2010）。重大技術創新和基礎性研究都需要大量資金投入，并且具有較高的風險，這是一般企業不愿意承擔或無力承擔的工作，因此進行財政補貼是培育和引導戰略性新興產業發展的重要手段。但是在實際操作中，具體對什么環節給予重點補貼、對什么環節給予少量補貼、對什么環節不補貼等問題，許多地方政府并沒有厘清。時下，一些地方政府急功近利，把財政資金補貼在企業的產能擴張上。比如，江蘇揚州、安徽蕪湖、廣東江門是LED生產較為集中的地區，三地自2009年以來出臺設備購買補貼優惠措施，對LED生產企業所購買的MOCVD設備給予財政補貼，這使得三地在2009～2011年新增MOCVD設備630余臺。這種針對產能的財政補貼加快了行業產能的爆發式增長，造成了行業產能的過剩以及企業之間的過度競爭和價格戰。另一方面，由于政府把大量資金用于產能擴張的補貼上，使得本應獲得政府大力支持的研發環節得不到足夠的資金支持，難以突破核心技術。

2．企業因素：創新基本條件欠缺與盲目跟風

（1）“創新”保護欠缺，仿冒成風。

戰略性新興產業是一個靠創新驅動的產業，而創新不僅具有較高的風險，而且具有較高的正外部性。只有當創新者分享到了創新所帶來的紅利時，才能有更大的動力投入下一步創新，才能形成正向的反饋（芮明杰，2012）。但由于我國目前知識產權保護制度還不夠完善，使得我國戰略性新興產業內的許多創新被肆意仿冒。追究仿冒者的責任不僅難度大而且成本高，許多創新企業對此只能聽之任之，這又進一步助長了仿冒之風，使得創新企業很難獲得由其創新所帶來的全部收益，極大地挫傷了創新企業的創新積極性。國內戰略性新興產業內的許多企業不愿意投資于研發設計環節而是通過購買技術從事生產組裝或代工，也有此中的原因。

（2）人才缺乏，投資受限。

戰略性新興產業是知識、技術密集型產業，產業發展對各類技術人才的依賴度極高，而我國戰略性新興產業恰恰缺乏相關的技術人才，各領域均存在著較大的人才缺口。節能環保產業在全國的人才缺口大約為43萬人；新能源汽車產業在科技研發方面的人才缺口高達50萬人；信息產業的人才需求大約為每年60萬人———我國高校每年培養的大學生僅為15萬人，根本滿足不了戰略性新興產業發展對人才的需求（熊斌等，2010）。人才的短缺尤其是高端人才的短缺，導致企業難以招聘到其發展所急需的技術人才，迫于無奈，企業只能投資于那些對人才要求相對較低的產業鏈低端。

（3）急功近利，盲目跟風。

戰略性新興產業鏈可以分為研發設計環節、生產環節和服務環節。研發設計雖然屬于產業鏈高端環節，但由于研發的投資回報周期較長且風險較大，所以國內許多企業有意識地避開研發設計環節，往往把資金投向成本低、見效快的生產環節，以在短期內獲得高額回報。不可否認，在我國戰略性新興產業發展初期，部分產業生產環節的早期投資者確實獲得了成功。由于生產環節的進入門檻相對較低，在少數成功企業的示范效應下，為了規避戰略性新興產業的各種不確定性所帶來的投資風險，許多中小投資者偏向于采取“羊群效應”戰略，形成了戰略性新興產業投資的盲目跟風，進而造成了行業的產能過剩與過度競爭。

3．國際因素：發達國家技術封鎖

長期以來，歐美發達國家一直對我國實施技術封鎖，以此限制我國產業技術突破、掠奪我國的產業利潤。我國遭受歐盟的技術封鎖已有幾十年的歷史，目前歐盟禁止其成員國向中國出口新材料、新能源、電子信息、激光傳感等多個領域的前沿核心技術。美國早在1949年就通過了《出口管制法》，后來又陸續出臺了《武器出口控制法》《出口管理法》《出口管理條例》等相關法律，以限制核心技術出口，并于2007年規定其國內生產的先進導航系統、水下攝像機、激光器等31類產品禁止出口到中國。另一方面，居于壟斷地位的歐美跨國公司出于保護其壟斷地位的考慮，也必然會對中國企業封鎖其核心技術和關鍵設備。所以，中國企業要想從歐美發達國家獲取核心技術和關鍵設備非常困難，導致我國戰略性新興產業發展對歐美的技術依賴度極高。有關資料顯示，中國關鍵技術的對外依存度達到50％，而美國、日本僅為2％～5％（孫英蘭，2012）。過高的對外技術依賴度不僅導致我國戰略性新興產業創造的價值大量流向歐美發達國家，也弱化了我國戰略性新興產業的自主創新能力，抑制了產業向高端化方向發展。

三、我國戰略性新興產業發展隱患的治理對策

1．從科學政績觀和發展觀的角度把握產業發展

從樹立科學政績觀和科學發展觀的角度來說，地方政府應把握好以下幾點：一是戰略性新興產業的發展應以質量為先。在目前我國戰略性新興產業有可能被跨國公司全球價值鏈低端鎖定的背景下，政府應摒棄過去那種以產業規模論英雄的觀念，不去片面追求招大商、引大資，堅持產業發展的質量優先原則。二是戰略性新興產業的選擇應和本地區的基本發展條件結合起來。政府應本著“有所為有所不為”的原則，根據本地區的各種要素資源、市場需求前景、相關產業基礎等條件來選擇適合本地區發展的產業。三是政府應按戰略性新興產業發展規律辦事。地方政府不能急于求成，對戰略性新興產業的支持應該把握好適度原則，過度的支持會使企業對政府產生依賴性，反而削弱了企業的自我發展能力和市場適應能力。

2．建立以研發和市場培育為導向的財政支持政策體系

從光伏、新能源汽車等產業發展的實踐可以看出，研發能力弱和市場需求不足是我國戰略性新興產業發展的軟肋。要改變過去那種財政支持政策的產能導向原則，轉變為以研發和市場培育為導向的原則，促進戰略性新興產業向高端化發展。一是要建立研發風險補償機制。由于目前我國戰略性新興產業研發風險和收益的嚴重不對稱導致企業不愿意投資于研發，所以政府應建立研發風險的補償機制。通過立法，對企業研發的補貼方式、補貼重點、補貼力度等進行規劃，明確市場、企業及政府在研發方面的職能邊界。通過加大對企業研發的補貼力度，降低企業研發的風險，引導企業特別是中小企業加大研發投入。二是要建立財政的市場培育機制。政府應改變過去那種只重視戰略性新興產業供給側政策而輕視需求側政策的現狀，增加需求側政策的供給力度。政府要千方百計地加大對戰略性新興產業的采購力度，在《政府采購法》中增加對戰略性新興產業產品優先采購的相關規定；加大對戰略性新興產品的消費補貼力度，通過消費者的消費體驗來引導生產企業改進產品設計及提高生產工藝，在企業與消費者的良性互動中拓展產品的市場空間。

3．加強區域合作，促進產業錯位與集聚發展

要化解戰略性新興產業發展的同構化和碎片化問題，還需要進一步加強區域間的合作，建立介于國家層面和省級層面的戰略性新興產業區域發展單位，促進產業在省際的錯位與集聚發展。一是要制定戰略性新興產業發展的區域性規劃。目前，我國戰略性新興產業發展有國家層面規劃和省級層面規劃，缺少區域性規劃。制定區域戰略性新興產業發展規劃可以由國家牽頭，組織區域內相關省份參與制定。比如長三角地區戰略性新興產業發展規劃，可以在國家發改委的牽頭下，由江蘇、上海、浙江共同參與制定。在規劃制定的過程中，各省要根據自身的基礎條件來選擇適合自己發展的產業，不貪多求全，以達到錯位發展的目的。在此基礎上，通過協調并整合區域內的要素資源，促進要素資源的合理流動，形成區域戰略性新興產業的集聚發展。二是要建立區域戰略性新興產業發展的溝通協調機制。區域內各省要協調發展戰略性新興產業，就有可能涉及到利益分配與補償問題，這就需要建立區域溝通協調機制。比如，可以設立區域戰略性新興產業發展辦公室或舉行區域戰略性新興產業發展年會，以溝通協商彼此間的問題。

4．建立創新型人才引進與培養機制

目前，我國戰略性新興產業技術人才短缺，尤其是能夠突破核心技術的創新型人才更加短缺，解決這一問題的關鍵就是要采取引進和培養相結合的辦法。從短期來看，應該以人才引進為主。一是要貫徹落實《國家中長期人才發展規劃綱要（2010－2020）》《中央人才工作協調小組關于實施海外高層次人才引進計劃的意見》等相關引進人才政策文件，大力引進具有突破關鍵技術能力的科學家回國發展。二是要加大對引進人才的扶持力度。比如，積極組建具有世界一流水平的產業創新團隊，利用引進的人才突破一批戰略性新興產業核心技術，驅動我國戰略性新興產業實現跨越式發展。從長期來看，我國還需建立創新型人才培養機制。創新型人才的培養應從娃娃抓起，通過改革中小學教育模式，培養孩子的創新思維和創新習慣；高校的課程設置應以市場需求為導向，通過校企聯合培養戰略性新興產業創新型人才。

5．加強戰略性新興產業知識產權保護

戰略性新興產業是以技術創新為驅動力的產業，誰掌握了核心技術誰就占領了產業發展的制高點。但是，戰略性新興產業的技術研發具有高投入、高風險的特征，準確界定技術創新的成果并及時加以有效保護可以使創新企業獲得市場壟斷優勢，這對于創新企業收回前期投資并獲得相應利潤至關重要，所以戰略性新興產業非常需要知識產權的保護。一是要提高相關管理部門對知識產權申請的審批效率。通過簡化知識產權申請手續，提高知識產權審批效率，確保戰略性新興產業的創新成果能及時獲得有效的知識產權保護。二是要加大對技術仿冒案件的執法力度。技術仿冒是對創新企業知識產權權益的侵犯，會挫傷創新企業的創新積極性，必須及時制止并加以嚴懲。

作者：沈宏超單位：安徽工業大學商學院