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一、反腐倡廉法規(guī)制度體系建設(shè)在科學(xué)性上的不足

1．有些法規(guī)制度規(guī)范的內(nèi)容本身與實(shí)際存在脫節(jié)，缺乏科學(xué)性。有些法規(guī)制度規(guī)定的內(nèi)容不能適應(yīng)反腐倡廉建設(shè)的實(shí)踐;有些在實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問題沒有及時通過修改制度加以規(guī)范，有些在反腐倡廉實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)沒能及時在制度中予以總結(jié)、確認(rèn)和推廣。比如，我國雖然規(guī)定了巨額財產(chǎn)不明罪，但量刑幅度不當(dāng)，最高量刑僅為5年，與其社會危害性相比，量刑明顯太低。再如，十多年前即開始在江蘇、浙江、四川等地試驗(yàn)的公推直選，既是干部選拔制度的創(chuàng)新，也是反腐倡廉制度新舉措，已經(jīng)非常成熟，也未能在法規(guī)制度建設(shè)中予以總結(jié)、確認(rèn)和推廣。

2．有些反腐倡廉法規(guī)制度存在著程序性不強(qiáng)，過于原則、籠統(tǒng)，內(nèi)容和要求彈性過大，不利于制度的貫徹執(zhí)行。例如，有些法規(guī)制度中只有“嚴(yán)禁”、“不準(zhǔn)”、“不許”之類的禁止性規(guī)定，而對違反規(guī)定的法律后果和如何處置沒有明確的量刑標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致執(zhí)法執(zhí)紀(jì)部門在實(shí)踐中無法操作。再如，黨內(nèi)監(jiān)督條例中關(guān)于“罷免或撤換要求及處理”制度，由于沒有明確規(guī)定啟動和進(jìn)行罷免或撤換的機(jī)構(gòu)、程序、后果等，使這一制度也難以執(zhí)行。

3．現(xiàn)行的反腐倡廉制度側(cè)重治標(biāo)，治標(biāo)措施多，治本措施少。腐敗的產(chǎn)生有其深刻的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會根源，反腐倡廉制度也必然涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會各方面。科學(xué)的反腐倡廉制度，必須認(rèn)真研究新形勢下反腐倡廉工作的規(guī)律，總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn)，借鑒國外有益做法的基礎(chǔ)上制定出來。然而，我們在制定反腐倡廉制度時仍存在著對反腐規(guī)律研究不夠，重治標(biāo)輕治本、重現(xiàn)象輕本質(zhì)、重應(yīng)急輕超前等問題。其針對的對象也有偏差，如認(rèn)為權(quán)力是人掌握的而把著重點(diǎn)放在權(quán)力掌握者身上，而不是針對權(quán)力運(yùn)行本身制定;反腐倡廉制度建設(shè)要以規(guī)范和制約權(quán)力為核心，對人的制度也沒有從人的本能本性的焦點(diǎn)去制定制度。

(一)反腐倡廉法規(guī)制度體系建設(shè)在制度制定的系統(tǒng)性上的不足

反腐倡廉法規(guī)制度體系建設(shè)在制度制定的系統(tǒng)性上存在著某些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的制度缺失。

1．一些制度存在交叉、重疊、矛盾現(xiàn)象，同一種違法違紀(jì)行為在不同的法規(guī)制度中規(guī)定的量紀(jì)幅度不一的尷尬現(xiàn)象。制度的體系化不夠，各項(xiàng)立法、制度、規(guī)定沒有形成相互銜接的嚴(yán)密系統(tǒng)，制度與制度之間互為依仗關(guān)系不密切，不配套。實(shí)踐證明，反腐倡廉制度必須界限清楚，設(shè)計清晰，制度協(xié)調(diào)配套。如果沒有相應(yīng)的銜接配套措施，已頒布的制度也很難落實(shí)下去。如我們國家早已制定了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣處級以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部個人收入申報的規(guī)定》，卻因?yàn)闆]有與之相配套的“金融賬戶實(shí)名制”和“反洗錢制度”，以及不申報或申報不實(shí)的處置辦法，而使得這項(xiàng)在全世界通行的陽光制度，在我國無法實(shí)行。

2．國家反腐倡廉法和黨內(nèi)反腐倡廉制度還有待協(xié)調(diào)配合。例如《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》二者如何更好地協(xié)調(diào)和配合，形成合力，還缺乏相關(guān)配套措施。再如，“雙規(guī)”措施中，對“雙規(guī)”人員的合法權(quán)利如何保障，也需從法規(guī)制度上進(jìn)一步規(guī)定和細(xì)化。

3．一些制度的執(zhí)行還需要相應(yīng)的督察、檢察、責(zé)任追究機(jī)制、保障機(jī)制，才能形成完整的系統(tǒng)，保證制度的貫徹落實(shí)。否則，必然走樣變形，流于形式。

(二)在制度的權(quán)威性方面也存在著不足

具有權(quán)威性和威懾力的制度不一定都是科學(xué)的，但科學(xué)的制度一定具有權(quán)威性和威懾力。制度本身要有足夠的強(qiáng)制力，使干部必須按制度行事，在陽光下用權(quán)。列寧曾尖銳指出:把正確行使權(quán)力的希望，完全寄托于個人的信念、忠誠和其他優(yōu)秀精神品質(zhì)，在政治上是不嚴(yán)肅的。當(dāng)前，在制度的權(quán)威性方面也存在著明顯不足。

1．制度的程序性不強(qiáng)，彈性過大，存在著“重實(shí)體、輕程序”的傾向。建章立制必須符合“于法周延，于事簡便”的原則，具有可操作性。制度之所以難執(zhí)行，一個重要原因就是原則性多，可操作性不強(qiáng)。綜觀當(dāng)前的反腐倡廉制度，雖然每項(xiàng)都有詳細(xì)的文字表述，但是表述都過于籠統(tǒng)，無法執(zhí)行。比如反腐倡廉制度中規(guī)定的“嚴(yán)肅處理”、“一般不得”、“特殊情況例外”，等等，看起來十分周全，實(shí)際上很不明確十分模糊，什么叫“嚴(yán)肅”?什么叫“一般”?什么叫“特殊情況”，十分費(fèi)猜，不同閱歷和職級的人，會有不同的理解，這就增加了制度的彈性空間，給執(zhí)行制度的人留下規(guī)避的余地。再一點(diǎn)，現(xiàn)行制度對黨政干部作出很多原則性的規(guī)定，使用許多“禁止”、“不準(zhǔn)”等原則性語言，究竟違反制度怎么辦?具體可操作的實(shí)施細(xì)則很少，使制度難以執(zhí)行，而被束之高閣。

2．制度的人民性不強(qiáng)。制度要能反映民意，才會得到支持。所以要廣泛征求和聽取各方面的意見和建議，注重發(fā)揮制度建設(shè)主體的作用，充分發(fā)揮黨內(nèi)民主，創(chuàng)新廣大黨員和群眾參與反腐倡廉制度建設(shè)的方式和途徑，發(fā)揮黨員和人民群眾在反腐倡廉制度建設(shè)中的主體作用，形成一個開放的吸納黨員和人民群眾參與制度制定的討論的機(jī)制和氛圍，在反腐倡廉制度創(chuàng)新過程中，要注意傾聽民聲，征求民意，集中民智，提煉和吸取人民群眾在實(shí)踐中創(chuàng)造的反腐倡廉新經(jīng)驗(yàn)，堅持群眾標(biāo)準(zhǔn)，注重社會效應(yīng)，聽取民眾意見，體現(xiàn)群眾意愿，提高社會認(rèn)同度。同時，我們還要高度重視現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，尤其是信息技術(shù)在反腐倡廉中的作用，把科技手段融入制度設(shè)計里，建立制度評估的反饋機(jī)制，通過制度執(zhí)行情況評估，不斷提高反腐倡廉工作和科技含量。

3．反腐倡廉制度的安排和設(shè)計本身存在有漏洞與缺失，配套措施不健全。綜觀我們當(dāng)前的反腐倡廉制度。不僅實(shí)體性規(guī)定多，程序性規(guī)定少;規(guī)范要求多，落實(shí)措施少;孤立單體性制度多，融入具體規(guī)章和業(yè)務(wù)規(guī)程中少;而且制度的配套措施也不健全。一項(xiàng)嚴(yán)密的權(quán)威的制度，不僅需要實(shí)體制度、程序制度，而且需要一整套的督查、檢察制度，責(zé)任追究制度和保障機(jī)制，但由于我們實(shí)行制度反腐的時間較短，各方面都還不夠完善，這也導(dǎo)致了制度的難以執(zhí)行，難以落實(shí)。

4．反腐倡廉制度的立法層次偏低，影響制度的權(quán)威性。提高反腐倡廉制度的權(quán)威性，還必須提高反腐倡廉制度的立法層次。從當(dāng)前我國廉政法規(guī)制度的立法情況來看，立法層次普遍不高，黨內(nèi)的規(guī)章制度和政府及相關(guān)部門制定的法規(guī)制度偏多，而國家立法偏少。例如，涉及領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律工作的近500個文件中，沒有一個是通過國家立法程序制定的法律。立法層次偏低，直接影響了法規(guī)制度的效力和權(quán)威性，影響了制度的進(jìn)一步細(xì)化，不利于制度在實(shí)際工作中的貫徹執(zhí)行。

二、制度執(zhí)行中人的因素

(一)制度意識不強(qiáng)，制度難以貫徹執(zhí)行思想是行動的先導(dǎo)。加強(qiáng)反腐倡廉制度建設(shè)，增強(qiáng)人們的制度意識是一個重要的前提和基礎(chǔ)。如果制度意識缺乏，不僅難以制定出好的制度，即使有了好的制度也難以得到有效遵守和執(zhí)行。由于我們反腐倡廉制度的宣傳教育重視不夠，機(jī)制不健全，教育形式單一，以及長期的人治影響。導(dǎo)致少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部制度意識不強(qiáng)，有章不循，使自己成為凌駕于制度之上的“特殊人”、“自由人”。有些同志覺得按制度辦事條條框框多，影響工作效率，甚至認(rèn)為有損自己威信，將制度拋置腦后，更有些領(lǐng)導(dǎo)干部對加強(qiáng)制度建設(shè)的重要性認(rèn)識不夠，執(zhí)行制度的責(zé)任感、自覺性不強(qiáng)，將制度棄之一邊，使制度成為寫在紙上、貼掛在墻上的花架子，沒有真正入腦入心，深刻領(lǐng)會。

(二)怕得罪上司，影響既得利益對組織情況最清楚的是組織內(nèi)部成員，但對腐敗問題，組織成員往往知道也不敢說，不愿說，不能說。不敢說是怕領(lǐng)導(dǎo)打擊報復(fù)。能腐敗的人多是大權(quán)在握，弄不好打擊報復(fù)就會接踵而來;不愿說是怕影響既得利益，知情人都是利益相關(guān)的人，一榮俱榮，一損俱損;不能說是怕影響單位榮譽(yù)，不愿意自揭家丑，怕捅了馬蜂窩，抓一個連一群，挖一窩，也影響了自己利益。

(三)對反腐防腐的重要性認(rèn)識不足對腐敗的社會危害認(rèn)識不到位，對保護(hù)黨的干部的作用認(rèn)識不深刻。每年查處大批干部，從一方面看，是黨和政府反腐敗的巨大成果，表明了堅決懲治腐敗的決心，從另一方面看，卻是黨和國家干部隊(duì)伍的極大損失。至于經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻，道德滑坡，貧富差別擴(kuò)大，治安混亂，都與腐敗密切關(guān)聯(lián)。

(四)部分領(lǐng)導(dǎo)受封建主義思想影響太深，特權(quán)思想嚴(yán)重一些領(lǐng)導(dǎo)干部在落實(shí)反腐倡廉制度上存在著種種錯誤認(rèn)識，把制度當(dāng)成是“軟件”、擺設(shè)，認(rèn)為執(zhí)行不執(zhí)行無所謂，只要不嚴(yán)重違法亂紀(jì)，誰也不會拿我怎么樣。認(rèn)為吃點(diǎn)、玩點(diǎn)是小事，拿點(diǎn)、收點(diǎn)是常事，辦事打點(diǎn)“擦邊球”不算什么，執(zhí)行制度太嚴(yán)只能自己吃虧;還認(rèn)為反腐倡廉條條框框過多，約束力過強(qiáng)，“水至清則無魚”，執(zhí)行嚴(yán)會影響環(huán)境，不利于開展工作。

(五)對制度反腐的作用認(rèn)識不清，對教育的作用有不切實(shí)際的估量，夸大了教育的作用當(dāng)前沒有從人性的角度研究腐敗根源，而是以教條的說教、僵化的模式進(jìn)行宣傳，削弱了反腐倡廉制度的執(zhí)行力。我國正處于發(fā)展的黃金機(jī)遇期，又處于矛盾的多發(fā)期，體制深刻轉(zhuǎn)換，結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整，社會深刻變革，違紀(jì)違法案件也出現(xiàn)新情況、呈現(xiàn)新特點(diǎn)，需要我們總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探索新路。

長期以來，我們黨把思想建設(shè)作為黨的建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)思想教育、黨性修養(yǎng)和世界觀改造。這一黨建原理豐富和發(fā)展了馬克思主義黨建學(xué)說，在實(shí)踐中也產(chǎn)生了巨大的作用。但我們把思想教育的作用擴(kuò)大化、絕對化，認(rèn)為只要搞好思想建設(shè)，就能解決一切問題，形成習(xí)慣模式。事實(shí)上，只靠思想建設(shè)無法解決黨內(nèi)所存在的一切問題。尤其是在新時期，人們的思想觀念多元化，利益要求多元化，生活方式多元化，社會上存在的諸如物欲橫流、情惑，不擇手段地攫取金錢和權(quán)力、毫無節(jié)制地消費(fèi)等觀念都深深地誘惑了部分黨員干部，以至于使他們在工作和生活中官僚主義盛行，高高在上，獨(dú)斷專行，以權(quán)謀私，追名逐利，違法亂紀(jì);在學(xué)習(xí)中急功近利，弄虛作假;在生活中信仰缺失，奢侈浪費(fèi)，腐化墮落，道德敗壞。這些問題已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了思想建設(shè)解決的范疇。

三、體制因素

(一)權(quán)力運(yùn)行不透明，制度難以約束。下級人員、老百姓不知道情況無法監(jiān)督，中央又沒有相應(yīng)的文件和制度，無從著手。

(二)長期高度集權(quán)，人民的權(quán)利沒有得以伸張。執(zhí)政的方式受封建主義影響太深，沒有經(jīng)過完整的反封建階段，使封建主義的東西得以保留下來。長期批判資產(chǎn)階級思想，又使許多反封建的元素被清洗掉，也保護(hù)了封建主義的東西，如官本位、官僚主義、君權(quán)至上等等。

(三)長期以來，政治體制改革未能到位，有問題的領(lǐng)導(dǎo)干部層出不窮，怕抓實(shí)碰硬，革了他人的命，也傷了自己的筋骨。如果我們黨能夠像民主革命時期那樣依靠人民群眾，制度不難執(zhí)行，腐敗不難遏止。

(四)一些潛在的環(huán)境因素，不利于制度的執(zhí)行。目前一些潛規(guī)則在實(shí)際工作中影響制度的執(zhí)行，按潛規(guī)則辦事被“譽(yù)為”會辦事，能辦事，按制度辦事反被認(rèn)為是不識時務(wù)。

四、制度貫徹執(zhí)行中的因素

(一)忽視制度的宣傳教育引導(dǎo)反腐倡廉制度制定是基礎(chǔ)，宣傳教育是前提，貫徹執(zhí)行是目的。而貫徹執(zhí)行的效果取決于人們對制度的認(rèn)知程度。但目前比較普遍的情況是，制度的執(zhí)行并沒有建立在干部群眾廣泛認(rèn)同和自覺接受的基礎(chǔ)上。許多反腐倡廉制度基本上沒有被宣傳貫徹下去，許多制度干部群眾毫無所知，多數(shù)人不知道有哪些制度，也不知道從哪里去查閱這些制度，使制度的建立成為虛設(shè)。不少政策法規(guī)是因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)者害怕群眾知曉就根本不學(xué)習(xí)、不貫徹、不落實(shí)而束之高閣。還有的情況是學(xué)習(xí)不夠，對制度一知半解，分不清哪些該做哪些不能做，違反了制度而混然不知。對制度的宣傳不到位，沒能讓制度真正深入到領(lǐng)導(dǎo)干部的思想里，是反腐倡廉制度執(zhí)行難的重要原因之一。知法是守法的前提和基礎(chǔ)。不學(xué)習(xí)，不宣傳，不貫徹，何來知法?不知法何以守法?黨員干部沒有制度意識，不能自覺遵守和維護(hù)制度，再多再好的制度也難以發(fā)揮效用。要不斷加強(qiáng)對制度的宣傳教育，既要讓被監(jiān)督者知曉制度，又要讓監(jiān)督者知曉制度，還要不斷創(chuàng)新宣傳載體、拓寬宣傳渠道、擴(kuò)大宣傳效果。

(二)執(zhí)行不執(zhí)行一個樣要實(shí)行責(zé)任追究和紀(jì)律查處，建立起落實(shí)制度的長效機(jī)制。要把反腐倡廉制度執(zhí)行的情況與考核有機(jī)結(jié)合起來，營造良好的制度執(zhí)行環(huán)境，提高制度執(zhí)行力。

(三)制度監(jiān)督、責(zé)任追究不力制度執(zhí)行得如何，督查和責(zé)任追究十分重要。監(jiān)督是正確執(zhí)行制度，修正制度落實(shí)的重要環(huán)節(jié)。在現(xiàn)實(shí)中，督察職能弱化。從監(jiān)督主體看，有的干部或?qū)Ｂ毐O(jiān)督人員缺乏責(zé)任感，監(jiān)督意識薄弱，不主動監(jiān)督，不會監(jiān)督，不敢監(jiān)督，甚至不愿監(jiān)督。從監(jiān)督的對象來說，有的干部自我監(jiān)督缺位，認(rèn)為自己不需要監(jiān)督，不愿意接受監(jiān)督，不讓監(jiān)督，甚至害怕監(jiān)督。制度執(zhí)行不力也沒有什么責(zé)任追究，現(xiàn)行很多制度規(guī)定了提醒和警告，現(xiàn)實(shí)中也沒有哪些領(lǐng)導(dǎo)干部因?yàn)閳?zhí)行制度不力或違規(guī)而被警告和提醒，對違反者過于寬松，違犯制度的成本過低，執(zhí)行不執(zhí)行一個樣，執(zhí)行好執(zhí)行差一個樣。沒有責(zé)任追究制度，沒有執(zhí)行的檢查，沒有執(zhí)行的獎罰機(jī)制，這就使得制度的威信大打折扣，制度的生命力大受影響。

由于沒有反腐倡廉的具體落實(shí)措施，有的領(lǐng)導(dǎo)干部把反腐倡廉制度當(dāng)成教育別人的工具，只做表面文章;有的領(lǐng)導(dǎo)干部法規(guī)意識不強(qiáng)，將制度束之高閣;有的對腐敗分子懲處不力，避重就輕，官官相護(hù)，減少了腐敗分子被揭發(fā)的可能性，助長了腐敗分子僥幸心理。

作者：鄒燕秋單位：南陽市委黨校黨史黨建教研室