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一、我國社會組織管理的法制現狀

(一)社會組織管理立法體系的不完善除《憲法》對于公民結社權的一般規定外，社會組織的相關規范都屬于行政立法或者地方性立法，總體層次較低，僅僅利用這些對社會組織進行規范會形成一些不利的影響:一方面，行政法規、地方性法規和部門規章多帶有行業和地區的局限性，無法形成統一的管理格局，缺乏對社會組織的整體規劃和統一有效的監管;另一方面，法規、規章的內涵往往不夠明確，其解釋權又歸屬于制定機關，這就給作為制定大部分規范的行政機關對社會組織的干涉提供了條件，社會組織的獨立性就難以得到保障。同時，因為對社會組織的角色認識不正確，行政主體在立法時很容易將其作為與自己同質的“下屬機關”來看待，以“義務”作為立法的出發點，忽視其實體的權利。這里的權利包括兩方面:一是作為社會組織存在基礎的公民結社權。我國《憲法》第35條明確規定了公民的結社自由，但現行的法律體系中并沒有其他明確的關于公民結社權的規定，而且為了實現對社會組織的控制，社會組織的成立門檻較高，程序復雜、管理繁瑣，公民要行使結社權十分困難。根據《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行》辦法，在同一行政區域范圍內，可以成立什么樣的社會組織，以及存在多少性質相同的社會組織，都由業務主管部門和登記部門自由裁量決定，如果公民對這種裁量不服，卻沒有相應的救濟機制。二是社會組織作為法律主體應當享有的權力。我國立法將社會組織作為行政管理相對人予以規范，行政機關擁有監督管理社會組織的法定權力，但是社會組織缺乏可以與之抗衡的權力，面對政府過多的干涉，社會組織也無法通過法律途徑獲得自治和保護。

(二)社會組織管理的司法規制難題在法治國家，司法監督是最后的救濟手段，但是我國關于社會組織的主要立法都是從管理的角度出發，只是針對社會組織登記管理的行政程序做了相關的規定，對社會組織的法律地位、權利和其自治范圍內的權力，以及法律責任等實體問題卻沒有作出明確的安排。由于缺少具體的權責規定，糾紛一旦發生，自然也無法找到明確的救濟途徑。社會組織會因角色不同而發生地位上的差異，當其作為具有公共管理職能的主體，行使公共管理權時，若侵犯了管理相對方的合法權益，理論上相對方應以社會組織為被告向法院提起行政訴訟，然而社會組織能否成為行政訴訟的被告，在我國司法界一直存在爭議，根據《行政訴訟法》第2條的規定，行政訴訟的被告一般限于國家行政機關和法律、法規授權的組織，在司法實踐中，法院也經常以此為借口將非國家行政機關的權力性行為拒之門外。最常見的例子是各式各樣的行業協會，它們可以許可或者批準會員從事某項活動，甚至可以對會員實施制裁和處罰，但是如果會員對這些社會組織的制裁不服時，這些行業協會在一般情況下很難被認定為適格的行政訴訟被告。在民事訴訟中，由于社會組織與成員或服務消費者之間通常沒有明確的合同等民事法律關系的標志，法院一般以“不屬于平等主體之間的民事糾紛”為由拒絕受理［2］。當社會組織作為管理相對人受制于行政機關或其他法律、法規授權的組織時，若社會組織出現違法行為，而法律、規定的缺失又導致其責任能力與實際責任的模糊，給司法機關的執法帶來困難和挑戰。例如《社會團體登記條例》中只規定了登記管理機關對社團實行年度檢查，業務主管部門負責年度的初審，然而卻沒有規定違法的社會團體應承擔的法律責任，也沒有規定違反年檢制度應給予的處罰措施。更不用說社會組織由于登記注冊門檻過高，現實中還存在著大量缺乏合法“身份”的社會組織，均進一步加劇了社會組織的司法困境?？偠灾捎谏鐣M織管理立法中的種種具體制度設計中存在不合理之處，以及我國社會組織立法問題的根源在于社會組織角色定位的不明確，導致社會組織的法律主體地位不明確和責、權、利等相關實體規定的缺失;又由于法律的可操作性欠缺，導致各管理主體在執法過程中無所適從或者各行其是，故而無法形成統一的管理格局。糾紛一旦發生，就會因為主體法律地位不清，直接導致法律關系定性不明和救濟困難。

二、重新審視我國社會組織的功能定位

法治的核心思想是用權利的保障抵制權力的擴張?！耙磺杏袡嗔Φ娜硕既菀诪E用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力，一直到遇有界限的地方才休止?！保?］面對以國家強制力為后盾的國家權力，個體的力量顯得微不足道，分散的公民個人難以與龐大的國家組織體系相抗衡，并且孤立的個人容易在激情的作用下走極端，采取非理性的手段對抗國家機器的強力作用，最終將會損害社會秩序的穩定。個人自愿結成的社會組織則能夠成為與國家權力相抗衡的社會力量。社會組織應當成為國家與社會個體溝通的媒介，一方面，它將國家權力擋在社會領域之外，為社會成員贏得了一個自由、獨立、自治的領域;另一方面，它也能將社會民意、利益要求等信息傳遞到國家和政府。社會組織的存在，使市民社會成為較為有序和穩定的社會。社會組織的法治化發展，是對國家和社會關系的重新定位。從我國的法治實踐上來看，改革開放之前，在以“全能政府”為特征的傳統社會治理模式下，真正意義上的市民社會并不存在。改革開放之后，社會主義市場經濟體制初步建立，傳統的行政管理方式開始逐漸被新的法治化管理方式所取代，現代社會治理體制基礎開始奠定。隨著社會主義市場經濟體制不斷完善，一個相對獨立于國家和企業的社會公共領域逐步形成，國家和社會日益分離。社會公共領域的形成使社會組織重新獲得了發展的土壤和空間。社會分化的多元性使得原有社會治理體系的適應性逐漸降低，特別是在一些社會問題比較突出、尖銳的領域內，政府和市場已經呈現出力不從心的疲態，這時，社會組織開始回歸其作為民間性自治力量集合體的本位，在處理某些社會問題的時候發揮了政府和市場所沒有或難以充分發揮的作用。從2000年開始，社會組織開始進入正向增長的通道，數量快速增長，在民政部所屬的各級登記管理機關登記注冊的社會組織每年均增長超過30%［2］．同時社會組織的整體實力和影響力逐漸增強，開始進入社會生活的各個層面，在促進經濟增長、繁榮社會事業、參與公共管理和擴大對外交往方面都顯示出越來越重要的作用。例如在2008年的汶川地震之后，很多社會組織在第一時間到達救援現場，在搶險救災、災后重建特別是災后心理疏導方面發揮了重要的作用。社會轉型與社會組織的本位回歸引發了對社會組織管理體制的審視和反思，推動了社會組織管理體制的改革。十八大以來，中央對社會組織改革發展作出一系列重大決策部署，明確提出加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。十八屆二中全會審議通過《國務院機構改革和職能轉變方案》，提出“建立健全統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制”。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要“激發社會組織活力。正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，社會組織要明確權責、依法自治、發揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”。這標志著我國社會組織管理體制改革正式破冰，社會組織管理進入法治化的新時期。

三、我國社會組織法律制度的改革

(一)明確社會組織的法律地位一般而言，從職能角度看，社會組織具有行政相對人、準行政主體和民事法律主體三種法律地位。首先，社會組織與其登記管理機關、業務主管單位共同構成行政法律關系的主體，社會組織作為行政相對人，應當享有參與權、知情權、收益權、監督權、司法救濟權、受償請求權等一系列實體性和程序性權利。應當明確界定社會組織的自治范圍及其限度，政府主管部門對其進行管理和監督的范圍、方式與程序，以及社會組織合法權利受到政府主管部門侵害時的法律救濟渠道［4］。同時，作為行政相對人，社會組織應當履行法律、法規設定的各項義務，在無法履行時承擔相應的法律責任。社會組織立法應進一步完善法律責任及承擔方式的設定。其次，社會組織可以享有法律上的準行政主體身份。但是社會組織不同于政府組織，其行使公共職能的依據是自身的自治能力。作為準行政主體，社會組織享有制定章程和規約、對社會成員的自律管理和服務、獎懲及代表社會成員的利益等多項權力。當前我國政府已經開始了政府購買社會組織公共服務的改革，部分社會組織將會協助政府進行社會管理，代行部分政府職能。因此必須完善《行政訴訟法》關于行政訴訟被告資格的規定，為司法介入社會組織管理提供明確的渠道，為現有法律規則和原則創造介入空間，將社會組織管理權的相關糾紛納入司法程序，通過案件處理使社會組織運行受到更加有效的法律監督。最后，社會組織從事各種民事活動時以民事主體的身份出現。社會組織依照其不同身份(包括法人、合伙、個體)承擔不同類型和不同程度的責任。然而，由于社會組織成立門檻較高，“非法”的社會組織大量存在，這就需要放寬社會組織的準入條件，賦予其合法身份。

(二)基于公民結社權保障、構建社會組織管理體制社會組織存在和興盛的前提是結社自由。結社是人性的基本需求，當人們的活動超越了家庭和地域的限制以后，謀生和發展的需求迫使人們建立各種社會關系網來滿足生存和發展的需要［5］。從人類文明演化的歷史發展軌跡來說，結社自由是人類對追求群體生活秩序需求、多元化秩序需求與公共權力秩序的保障與回應［6］。當今世界各國對結社自由大都采取積極鼓勵并予以保障的態度，在憲法和法律中規定了對結社自由的保障措施。結社自由對現代法律秩序的形成具有重要的作用和意義。國家對社會組織實施管理的出發點應當是更好地實現結社權，即把保障公民結社權利的實現作為社會組織實施管理的出發點和歸宿。這就要求在社會組織立法中以權利為出發點，一切義務的設定均是為了保障社會組織的權利，義務來源于權利并且服務于權利。從法治發展進化的角度來看，從義務本位到權利本位的嬗變構成了現代法治的重要特征，體現了現代法治對于社會發展變遷的回應。同時，樹立社會組織立法的權利本位理念還意味著社會組織立法從國家本位向權利本位的轉變，這是現代民主法治精神的體現，應當避免以往社會組織立法時以管理法為主的傾向;在行政法層面上，應當體現為適度的管制而非嚴格的限制或禁止;在民商法層面上，應當體現指引而不是強制;在社會法層面上，應當凸顯社會關懷而不是社會鉗制［7］。

(三)社會組織的社會選擇模式轉向社會組織的政府選擇模式，是指社會組織的成立、活動和注銷過程完全由政府主管部門決定，這種模式使社會組織變成了準行政機構，具有明顯的行政化色彩，制約了其獨立與自治等屬性。社會選擇模式，是讓社會組織對社會的集體需求作出反應，由各種社會力量決定是否應當成立社會組織，社會通過自己內在的機制為社會成員提供公共物品。社會組織的社會選擇模式是社會組織獨立性、自治性的保障。“我國社會組織之所以難以獨立自主，就在于政社不分的體制，政府在轉換職能、簡政放權的過程中，以行政手段組建民間社會組織來承接，因而，要干預它們的人事安排、日常管理和業務活動，造成了嚴重的行政依附關系?！保?］然而，隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善、政治體制改革的不斷推進，要求社會組織獨立與自治功能不斷增強，以便承擔政府轉移出去的職能，社會組織的作用和功能越來越重要，政府不能再套用行政手段對其進行家長式管理，必須實行政社分開，還社會組織以非政府性、獨立性、自治性和多元性。所以，政府應主動為社會組織留出一定的空間，把社會組織從政府體系中剝離出來，從人事和財政上切斷社會組織與政府的聯系，明確社會組織與政府組織之間的界限和范圍，以防止政府將社會組織作為其附屬部分。在社會轉型過程中，各種類型的社會組織將成為政府與公眾之間聯系的重要紐帶，是社會管理架構的中間層次。社會組織代表著一定階層的利益，可以形成他們自己的利益表達機制。所以，對社會組織的發育，政府應當積極引導和支持，讓他們發揮作用，如行業標準制定、同業競爭規范、行業對外經濟技術交流及反傾銷應訴等職能，都可以通過行業協會來完成，實現社會組織在生成上由政府選擇模式向社會選擇模式的轉變，從而增強社會組織的獨立性與自治性，使社會組織在利益的整合與表達上發揮更大的積極作用，從而使國家與社會的關系實現良性、有序的互動，這都有利于現代法律秩序的形成。

(四)完善社會組織工作人員的責任制各種社會組織的蓬勃發展，對于承接政府職能，提供公益服務起到了一定的積極作用，但是部分社會組織濫用資金，暗箱操作等違規、違法行為也逐漸暴露出來，相當一部分問題還進入了公眾視線，如郭美美與紅十字會事件。由于社會組織所擁有的資源來自于社會，且大多數以公益為目的，它的違法、違規行為，諸如資金的濫用與其他機構的類似行為相比，將會給社會帶來更加嚴重的后果，也更容易引起公眾的憤怒。正因如此，人們對社會組織的道德規范和行為準則要求更高，而國內外大量實例表明，僅僅依靠社會組織的自律還不能有效防止違法、違規行為的出現［9］。由于社會組織具有自治性強和組織松散的特點，如果對其引導得力，會成為社會管理和法治建設的重要推動力;如果管理不善，則很容易為其從事違法犯罪活動，擾亂社會秩序等留下空間。同時，社會組織享有法定權利，就應當履行相應的法律義務，實現自己的角色功能，對利益相關者負責，接受利益相關者的評估。社會組織的健康、快速發展，不僅取決于社會組織內部的自律，更要依靠媒體、公眾等社會力量的監督，也更取決于問責制度的建立。

根據問責方式的不同，可以分為積極問責和消極問責。積極問責要求問責對象出色高效地完成工作，防止“慵懶渙散”的出現。消極問責則是在出現了一些消極、負面、惡劣的后果之后，針對這些重大事故和影響惡劣的丑聞，對相應的組織和直接責任人進行問責，追究其責任。由于社會組織的自治性，對于社會組織的問責應當以消極問責為主，積極問責為輔。社會組織的問責制度涉及以下幾個方面的內容，一是建立社會組織信息公開制度。當前的立法規定了社會組織向登記管理部門和業務主管部門的報告制度，《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理條例》和《基金會管理條例》都規定了社會組織提交年度工作報告的義務。在實踐中，由于雙重管理體制的實行，主管部門對社會組織要么不理不睬，要么過度干涉。要對社會組織實現長期有效的監督，就要通過法律對社會組織的公開性提出要求，要求社會組織參考政府的信息公開制度，建立一系列披露內部組織信息和活動信息的機制，及時準確地向社會公眾尤其是社會組織成員公開相關信息，包括其財務報告、審計報告、資金流向和資產管理與運作等，讓公眾及時了解資金使用情況。

這點對于公益性社會組織來說尤其重要。因此，應當完善當前立法，規范信息公開與信息披露制度，用法規的形式強制性要求社會組織運作透明化、公開化。二是完善問責機制的具體制度。就問責的主體來說，一般而言，政府是唯一具有法律權威的問責主體，而且政府對社會組織的監督管理負有不可推卸的責任，但是就以往的單一的政府監督模式來看，效果并不理想，因此問責的主體除政府之外，還應當包括所有的利益相關者。例如，公益組織的捐贈者、社會組織的成員、被服務對象、媒體和普通公眾等。為保證社會組織的自治性和獨立性，問責的方式應以事后的消極問責為主。問責可以通過審計、司法介入、民政部門的管理、業務主管單位的控制等多種方式實現?，F行法律應當首要完善的是分類追究責任的方式，即區分不同的情況，有針對性的設定不同的法律責任。同時，應當注意問責的尺度適宜，因為過度問責會限制社會組織的發展，問責不力則會使社會組織放任自由。問責的有效性與其限度密切相關，應盡量避免過度問責或問責不力的情況出現。

作者：王藝璇單位：武漢大學法學院