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1陜西省地方關(guān)于體育休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專門或相關(guān)立法

與全國其他各省、市相比，陜西省關(guān)于體育休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的立法明顯滯后。比如從地方經(jīng)營性立法看，有些省針對體育市場經(jīng)營活動頒布了省一級的體育市場經(jīng)營活動方面的專門規(guī)定，而就陜西省來看，目前比較成熟的是《西安市體育經(jīng)營活動管理?xiàng)l例》和《西安市體育經(jīng)營活動管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》。這兩個法律文本中，西安市對體育休閑產(chǎn)業(yè)的行政執(zhí)法和監(jiān)管的規(guī)定還是比較全面的，從市場主體的資格、經(jīng)營范圍、經(jīng)營行為、消費(fèi)者、經(jīng)營者的權(quán)利和義務(wù)、行政主管機(jī)關(guān)的監(jiān)管方式、程序，以及市場相關(guān)主體的行政救濟(jì)方式等都有比較詳細(xì)的規(guī)定。目前這兩個法律規(guī)范是西安市體育休閑產(chǎn)業(yè)經(jīng)營活動的基本制度。除西安以外的陜西省其它各地市區(qū)，相關(guān)的法律規(guī)定尚不成熟，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)地方立法。上述從國家到陜西省地方法規(guī)的出臺是保障陜西體育休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要法律依據(jù)。但與建設(shè)社會主義法治國家、陜西省體育休閑市場的實(shí)際需求相比，陜西省體育休閑產(chǎn)業(yè)的政策法規(guī)保障不足還很突出，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

第一，立法滯后于體育休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。從整體看，立法的不足已經(jīng)成為制約陜西省地方體育休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的短板。從體育休閑產(chǎn)業(yè)的屬性看，兼具商品和公共物品雙重屬性，對于這樣的屬性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展國家和地方均存在立法滯后的問題，比如《民法》、《公司法》等法律法規(guī)對其組織結(jié)構(gòu)、民事主體的規(guī)定還只是一般性規(guī)定，沒有考慮體育休閑產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)的特殊性，尤其是體育休閑產(chǎn)業(yè)作為體育文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一部分沒有引起足夠的重視。對體育事業(yè)的公共屬性和體育市場的產(chǎn)品屬性的多形態(tài)的組織結(jié)構(gòu)采取何種治理結(jié)構(gòu)以及如何承擔(dān)責(zé)任也未予以深刻思考，因此，加強(qiáng)體育休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的立法成為當(dāng)務(wù)之急。

第二，法規(guī)的制度性缺陷是制約體育休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。比如，國家將體育產(chǎn)業(yè)劃歸為娛樂業(yè)的行業(yè)歸屬導(dǎo)致體育產(chǎn)業(yè)在金融和稅收方面的宏觀管理法律制度瓶頸限制或制約了陜西體育休閑產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因?yàn)殂y行受信貸政策和對經(jīng)營風(fēng)險預(yù)期的影響給予娛樂業(yè)貸款限制，在稅收方面高額征稅，這在一定程度上提高了體育休閑產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營成本，企業(yè)難以為繼的現(xiàn)象突出。就陜西省的一些調(diào)查數(shù)據(jù)看，在企業(yè)融資方面，65.6%的經(jīng)營管理人員認(rèn)為，近年來行業(yè)的融資渠道沒有變化，有23.4%認(rèn)為經(jīng)營渠道變窄，11%則認(rèn)為經(jīng)營渠道變寬。陜西體育休閑產(chǎn)業(yè)的融資困難與宏觀政策法律關(guān)系緊密。融資在體育休閑產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中占有很重要的地位，該行業(yè)的發(fā)展需要大量的資金投入。在陜西省，投資該行業(yè)的市場主體大多為民營企業(yè)，融資難度更大。這一困境的出現(xiàn)與現(xiàn)有的法律框架有關(guān)，比如按照法律規(guī)定，融資的渠道有銀行貸款、通過證券、股票市場融資、吸引風(fēng)險投資基金、通過個體融資等。陜西省該行業(yè)融資大量來源于個體融資，其實(shí)是向消費(fèi)者“融資”，通常采用會員制形式，通過辦卡等形式，提前向消費(fèi)者收取費(fèi)用達(dá)到融資目的，而少有通過證券、股票市場和吸引風(fēng)險投資基金融資的成功的案例。可見，融資不暢也是制約體育休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要問題，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這種狀況和該行業(yè)發(fā)展過程中的政策性導(dǎo)向有關(guān)，如前面提及的主要受制于國家對體育產(chǎn)業(yè)的歸屬的宏觀法律調(diào)控。在稅收方面的高額征稅的法律規(guī)定提高了陜西體育休閑產(chǎn)業(yè)的成本。在健身活動經(jīng)營項(xiàng)目中，高爾夫球、保齡球、臺球曾被納入娛樂業(yè)，征收娛樂業(yè)營業(yè)稅。《陜西省稅務(wù)局關(guān)于調(diào)整娛樂業(yè)營業(yè)稅稅率的通知》（陜地稅<2000>004號中，規(guī)定：根據(jù)《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例》第二條“經(jīng)營娛樂業(yè)業(yè)務(wù)的適用稅率為5%--20%；納稅人經(jīng)營娛樂業(yè)具體適用稅率，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府在規(guī)定的幅度內(nèi)決定。高爾夫球、保齡球，臺球稅率西安為15%；寶雞、漢中、商洛、安康、咸陽、渭南、銅川、延安、榆林地市所在地為12%；其他縣市區(qū)委為10%；文化體育稅目征收營業(yè)稅為3%。為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，國務(wù)院和國家體育總局先后提出大力發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)，尤其是體育休閑產(chǎn)業(yè)，并提出要給予稅收、金融方面的政策優(yōu)惠。但通過對陜西省幾個地市的實(shí)地考察，很多企業(yè)表示沒有享受到相關(guān)的優(yōu)惠政策。

第三，相關(guān)立法偏重行政權(quán)力，忽視政策法規(guī)導(dǎo)向以及行業(yè)自治的重要性。從國家體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策導(dǎo)向來看，對于規(guī)范體育休閑產(chǎn)業(yè)市場方面，陜西省的相關(guān)政策導(dǎo)向以及發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的積極作用做得不夠。西安保齡球市場的變化可算作典型代表。據(jù)相關(guān)材料：十年前，保齡球在西安市是時尚的體育休閑產(chǎn)業(yè)，雖然國家將其納入娛樂行業(yè)征收較高的營業(yè)稅，但經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)效益依然很可觀。隨著行業(yè)門檻降低，更多的經(jīng)營者加入了這一市場，為了招徠顧客，打價格戰(zhàn)成了唯一的營銷手段。保齡球的價格從最初每局100元左右，在短短幾年內(nèi)降至每局2-3元。原來高投入的一些經(jīng)營者，無法承受高額的經(jīng)營成本，相繼關(guān)門倒閉。那些低投入，靠價格低廉爭得一些市場份額的經(jīng)營者也相繼關(guān)門轉(zhuǎn)行，惡性競爭的結(jié)果是兩敗俱傷。這是為什么呢？因?yàn)轶w育休閑產(chǎn)業(yè)，尤其是保齡球運(yùn)動，它本身就屬于少數(shù)人的運(yùn)動，是有“閑”、有“錢”，外加消費(fèi)者選擇體育休閑的心態(tài)的綜合產(chǎn)物，這種消費(fèi)的文化心態(tài)對市場很重要。保齡球在價格高昂的時候，玩的是一種時尚和愜意。當(dāng)保齡球館（場），遍地皆是，而且價格很低時，這種心態(tài)就不存在了，這個特定的顧客群體就消失了，這個市場就被“砸掉”了。如果有保護(hù)市場的措施，比如等級認(rèn)證制度或星級認(rèn)證制度，這個行業(yè)就不怕價格戰(zhàn)，市場也不至于被“砸掉”。對這個案例的分析，大部分緣由是國家和陜西政策法規(guī)等宏觀制度管理對體育休閑產(chǎn)業(yè)的發(fā)展沒有發(fā)揮足夠好的導(dǎo)向作用，同時，也缺少體育行業(yè)協(xié)會的規(guī)范性引領(lǐng)。我們在對陜西體育休閑產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營管理者的訪談?wù){(diào)研中，也發(fā)現(xiàn)同業(yè)之間的惡性競爭是他們最感頭痛的事情。由此可見，通過政策法規(guī)制度完善，加強(qiáng)有利于健身休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策性導(dǎo)向和發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的積極作用，引導(dǎo)該產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展，避免惡性競爭，保護(hù)市場環(huán)境迫在眉睫。

2陜西省體育休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行政執(zhí)法和行政監(jiān)督現(xiàn)狀評析

關(guān)于行政執(zhí)法，目前我國法律學(xué)術(shù)界對它的內(nèi)涵和外延有不同的界定。有的將之等同于行政行為，認(rèn)為行政執(zhí)法就是行政行為的全部；有的將之區(qū)別于行政行為，認(rèn)為行政執(zhí)法只是行政行為的一部分。采用比較狹義的定義：行政執(zhí)法是指行政機(jī)關(guān)及其行政執(zhí)法人員為了實(shí)現(xiàn)國家行政管理目的，依照法定職權(quán)和法定程序，執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，直接對特定的行政相對人和特定的行政事務(wù)采取措施并影響其權(quán)利義務(wù)的行為。行政監(jiān)督是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級之間，以及專設(shè)的行政監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的監(jiān)督。從國家劃分的行政執(zhí)法權(quán)限來講，體育、工商、稅務(wù)、公安、價格、質(zhì)監(jiān)、文化等行政管理機(jī)關(guān)均有權(quán)依據(jù)不同的市場法規(guī)，從不同的角度對體育休閑產(chǎn)業(yè)的市場經(jīng)營活動進(jìn)行執(zhí)法管理。這從我國相關(guān)法律可見，如我國《體育法》和《全民健身?xiàng)l例》規(guī)定，縣級以上體育行政管理部門是體育經(jīng)營活動的主管部門；市場主體的設(shè)立、登記、注冊以及競爭行為等由工商行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)管執(zhí)法；市場主體的稅收行為由稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行行政執(zhí)法與監(jiān)管„„總體來講，陜西體育休閑產(chǎn)業(yè)市場行政執(zhí)法監(jiān)管體系還是比較完備的，各主管機(jī)關(guān)在其各自分管權(quán)限內(nèi)對體育休閑產(chǎn)業(yè)市場的良性發(fā)展起到了保護(hù)、扶持、規(guī)范、調(diào)整、促進(jìn)的作用。就陜西省體育休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行政執(zhí)法和行政監(jiān)管現(xiàn)狀來看，行政執(zhí)法和監(jiān)督現(xiàn)狀表現(xiàn)為：

2.1省一級行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員的意識比較強(qiáng)，執(zhí)法的規(guī)范化工作做得比較好，地市級行政機(jī)關(guān)執(zhí)法和監(jiān)督的措施更具體，執(zhí)法到位，執(zhí)法效果明顯。比如延安市體育局設(shè)有社體科、產(chǎn)業(yè)科和法規(guī)科，體育局系統(tǒng)共有執(zhí)法資格的人員26人，自2000年以來，做了大量的執(zhí)法工作，社會效果明顯，其中具有代表性的一次執(zhí)法活動是，延安市志丹縣體育場地被征用、改建，沒有及時落實(shí)新的體育場地，經(jīng)市體育局執(zhí)法，通過調(diào)解的方式，最終使該問題得以妥善解決。

2.2行政執(zhí)法的依據(jù)較少，執(zhí)法和監(jiān)督的范圍狹窄。陜西省地方法律法規(guī)中對體育休閑產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有一些規(guī)定，也賦予了相關(guān)機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限，但是，一些規(guī)定過于原則、模糊、可操作性較差，在行政執(zhí)法中體現(xiàn)為依據(jù)少，范圍狹窄。從圖表2中可以看到，陜西省執(zhí)法依據(jù)主要是國家層面的制度，地方立法較少。我們在陜西省體育局調(diào)研過程中了解到，雖然局機(jī)構(gòu)設(shè)置中有政策法規(guī)處、經(jīng)濟(jì)處等職能部門，但實(shí)踐中他們對體育休閑產(chǎn)業(yè)的行政執(zhí)法更多的是政策指導(dǎo)性的。延安市和漢中市的情況相似，各級政府主管部門對該行政區(qū)域內(nèi)體育休閑產(chǎn)業(yè)的行政執(zhí)法和監(jiān)督管理比較少。

2.3行政執(zhí)法程序的規(guī)范性和執(zhí)法人員自身素質(zhì)有待加強(qiáng)。目前陜西體育行政執(zhí)法人員大多沒有經(jīng)過系統(tǒng)的專業(yè)和執(zhí)法培訓(xùn)，執(zhí)法的專業(yè)化水平不高，執(zhí)法的程序不完善、不規(guī)范，甚至有隨意執(zhí)法的現(xiàn)象，這些現(xiàn)象的存在對體育行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的公信力和威信將有一定消弱，對陜西體育休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律環(huán)境產(chǎn)生不利影響。尤其是由于經(jīng)費(fèi)保障不足，編制不夠，實(shí)際上一部分無執(zhí)法資格的人員也在執(zhí)法，出現(xiàn)了個別違法執(zhí)法的情形。

3.陜西省體育休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展中相關(guān)主體法律意識現(xiàn)狀評析

我們知道，法律所確認(rèn)和保護(hù)的利益是適應(yīng)社會需要，立足于現(xiàn)實(shí)，促進(jìn)和保障不同的利益主體需要。作為實(shí)用主義法學(xué)代表的龐德曾說：“司法、行政、立法和法學(xué)研究等方面的活動，它們都旨在調(diào)整各種關(guān)系，協(xié)調(diào)人們之間彼此交叉的權(quán)利要求，旨在通過規(guī)定每個人可以安全地堅(jiān)持自己的權(quán)利的界限來保證各種利益，旨在探索如何使人類的權(quán)利要求與希望在得到最大限度的滿足的同時做出最小的犧牲的辦法。”指出法律在社會的利益的保護(hù)和協(xié)調(diào)中起著重要的作用。

3.1立法主體考慮部門利益、局部利益甚至個人利益的現(xiàn)象存在。在實(shí)踐中出現(xiàn)立法的效率不強(qiáng)、質(zhì)量不高甚至操作性差的局面，這與立法主體的法律意識和法治觀念有一定的關(guān)系。

3.2人們法律至上的法治觀念仍有待加強(qiáng)。在體育休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，暢通的民意表達(dá)機(jī)制、公正的糾紛調(diào)處機(jī)制、合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、健全的社會管理機(jī)制、有效的權(quán)力制約機(jī)制、完善的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制等都是以法律至上為前提的，對法律尊重和信仰不夠，將會影響這一系列法律環(huán)境的優(yōu)化。陜西體育休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，人們的法律意識和法治觀念還不強(qiáng)，尤其行政執(zhí)法和監(jiān)管人員運(yùn)用法治思維和法治方式保障該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的局面還有很大差距。。

3.3良好的法律秩序狀態(tài)尚未形成。確立公平正義、誠實(shí)信用、平等互利、等價有償?shù)确芍刃驙顟B(tài)是確保體育休閑產(chǎn)業(yè)市場良性運(yùn)轉(zhuǎn)的根本，秩序的缺乏是目前部分市場主體經(jīng)營困境的又一原因。體育休閑產(chǎn)業(yè)的惡性競爭就是典型的例子。

4陜西省體育休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展法治環(huán)境的完善對策

總體上看，陜西省體育休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法治環(huán)境越來越有利于市場的發(fā)展。法治觀念正在不斷深入人心，人們權(quán)利意識明顯增強(qiáng)，為體育休閑產(chǎn)業(yè)的和諧發(fā)展提供了廣泛的思想基礎(chǔ)；人們越來越關(guān)注公平與正義，能正確處理市場發(fā)展中的各種矛盾，積極維護(hù)市場秩序，為該產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了制度基礎(chǔ)。但就一些具體問題而言，也有需要改進(jìn)和完善的地方。陜西省對體育休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)立法與市場的需求還有距離，除西安市外，其余地市尚無專門針對體育休閑市場的專門性監(jiān)管法律規(guī)定或政策性法規(guī)；缺乏引導(dǎo)經(jīng)營主體良性發(fā)展、避免惡性競爭而擾亂市場秩序的專門性政策引導(dǎo)或法律規(guī)則；缺少拓寬融資渠道，規(guī)范融資和稅收，保護(hù)市場主體各方利益的專門性政策引導(dǎo)或法律規(guī)則等，這一系列問題一方面需要陜西省地方政府更多地發(fā)揮政府服務(wù)功能，真正落實(shí)解決，另一方面也需要各方市場主體共同協(xié)作，真正營造好的法治環(huán)境，才能最終實(shí)現(xiàn)陜西地方體育休閑產(chǎn)業(yè)的科學(xué)發(fā)展。當(dāng)然，徹底營造好有利于陜西體育休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法治環(huán)境目標(biāo)，還任重道遠(yuǎn)，需要各方不懈努力，但至少以下幾個方面是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)的。（1）應(yīng)根據(jù)體育休閑產(chǎn)業(yè)在陜西省的發(fā)展實(shí)際，由政府牽頭盡快出臺《陜西省體育經(jīng)營活動管理?xiàng)l例》，使更多的市場主體經(jīng)營有法可依；（2）各級體育行政主管部門和其他行政部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)依法執(zhí)法和依法監(jiān)督的力度和對政策法規(guī)的把握；（3）體育產(chǎn)業(yè)政策的落實(shí)，需要相關(guān)的法律規(guī)定來實(shí)現(xiàn)，陜西政府相關(guān)部門應(yīng)將政策盡快的轉(zhuǎn)化為可操作性的法律法規(guī)或政策性法規(guī)，將助推陜西省體育休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展。陜西省體育行政有關(guān)部門盡快完善對體育市場良性發(fā)展、拓寬融資渠道、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的政策性法律文件的落實(shí)或轉(zhuǎn)化為地方法規(guī)；（4）在立法方面要以和諧、發(fā)展為目的，制度設(shè)計(jì)要科學(xué)合理，定位要準(zhǔn)確，要符合國家利益、社會利益和個人利益的基本要求；（5）在執(zhí)法方面要處處以人為本，以尊重市場主體的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，才能真正發(fā)揮其定紛止?fàn)幍墓δ埽幚砗酶鞣嚼骈g的沖突，才能有效增強(qiáng)執(zhí)法的公信度；（6）法治的理念和觀念符合馬克思提出的個人全面發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)整個社會的共同和諧發(fā)展。在體育休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律環(huán)境要素中，人的法律意識是思想基礎(chǔ)，應(yīng)注意培養(yǎng)。

作者：郭春玲單位：西安體育學(xué)院體育法學(xué)研究中心