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聽證制度依據理論通說，最早起源于英國，原本是用于司法領域之中，指法院在審判時以公開舉行的方式聽取證人和當事人的意見，以保證審判公平，從而確保司法的正義，這種聽證制度被稱之為司法聽證。后于1946年，美國在《聯邦行政程序法》規定：“凡行政機關作出涉及公民利害關系的行政決定，包括制定行政規章和行政裁決，都應當給予利害關系人陳述意見的機會，除非法律有例外的規定。”使其成為了最早在法律上確立聽證制度的國家，也使行政聽證這一制度開始為成為美國行政程序法的核心。我國的行政聽證程序確立于1996年的《行政處罰法》，其是借鑒于美國的行政聽證程序，并規定行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰時，當事人有要求舉行聽證的權利。從這兩部法律規定的聽證范圍就可以看出，我國規定的行政聽證范圍上是較小的，并且在當事人申請聽證的權利方式上也是有較大的限制。因為從兩者規定的對比中可以看出，在中國是要當事人自己去申請和主張此項權利，而在美國的規定中是要給予當事人一種“機會”，這種“機會”等同于設置了一項制度，更多的保障了當事人的權利，而不是行政機關在被動的等待當事人的申請。

一、聽證制度來源的分析

聽證制度規定的差異，其根源在于行政理念的差異，也就是在權力行使過程中的價值觀的不同所造成的。在這里筆者談一點自己對于行政的看法，也以此為理論基礎繼續闡述對行政聽證制度進行完善的個人建議。在“天賦人權”及“社會契約論”的理論分析模式下，行政的出現必然是隨著國家以及國家行政機關的出現而出現的。隨著生產力的發展，人類從依靠血緣之間的聯系形成的氏族社會逐步過渡到以經濟、政治為紐帶的階級社會，在這一過程中社會中每個個體所擁有并能行使的自然權利，為了使經濟、政治更好的運轉與發展，必然被集中，將個體權利集合為共權力，同時社會形成階級分層，國家開始建立，同時為行使公權力而出現了國家機關，國家機關行使公權力的過程即為行政。在這一過程中，我們可以看出行政過程中所使用的權力是由私權也就是權利讓渡而來的，社會個體讓渡自己的私權為公權的目的是為了更好的保護自身利益，謀求自身的發展。但在行政過程中卻出現了公權侵害私權的行為，因為權力的行使終究也是要依靠社會中的個體完成，絕對的權力造成絕對的腐敗。所以，在行政領域為了對公權予以監督和制約，形成了諸多對公權進行約束的制度，例如行政訴訟、行政復議，還有本文中所提及的行政聽證。在上述的約束制度中，行政訴訟、復議等制度在性質上是一種事后的救濟制度，而行政聽證制度則是在行政手段發揮效力前有權制止其行為的一項約束機制，這種制度能更好的維護民眾權益，這也是行政聽證制度成為很多國家行政程序法核心內容的原因。

二、我國行政聽證制度建設的建議

我國行政聽證制度如前文所述制定于1996年，并規定于《行政處罰法》之中，這樣就使得我國的行政聽證制度并不是一套獨立的行政程序，而是只是依附于行政處罰的一項制度，并且在申請行政聽證的范圍上有著明確的限制，這樣建立的行政聽證制度，很大程度上沒有實現約束行政權力行使的功效，反而使行政聽證受到了極大的限制，使其保護民眾權益的功能不能發揮，這一現實情形也為許多人所詬病。誠然我國的行政聽證制度在確立上，受到很多現實情況的影響，我國幅員遼闊，人口眾多，行政管理事項必然繁雜，全面的確立行政聽證制度，將給國家行政機關帶來極大的壓力，若只以擴充行政人員的方式解決，極有可能出現行政效率低下，浪費國家行政資源。所以，行政聽證制度的建立也需要一個摸索和實踐的過程。但就現有《行政處罰法》所確立的行政處罰聽證制度，個人認為也存在著一些問題。

《行政處罰法》第四十二條中規定了行政處罰的聽證程序，各省市也根據行政處罰法的規定，制定了自己地區內的行政處罰聽證程序，這些程序在根本上存在一些共通的問題，尤其是在保障民眾權益方面，存在一些監督不利的情況，下文將就如何行使檢察權解決這些問題進行一些粗淺的分析。

第一，在前文已經多次提到的，在行政處罰中聽證的適用范圍過小，《行政處罰法》規定行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利，這樣在《行政處罰法》中明確規定了六項行政處罰方式，最后一項為兜底條款。當事人在接受行政處罰時僅就三項可以提起聽證，而且其中一項還是較大數額罰款，這種較大數額的界定概念過于模糊，就給了行政相當大的操作空間，不利于保護民眾利益。針對這一情況，應當在處罰法范疇內開放可以申請聽證的范圍，實現聽證制度的法治意義，對于行政處罰可以進行更有效的監督，有利于實現依法行政的行政理念。

第二，對于主持聽證的人員和召開聽證的機構的選擇，在《行政處罰法》中規定聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持，當事人有申請回避的權利，但在一些地方性的聽證程序中規定，一般是由作出行政處罰的機關的內部法制機構組織聽證，并且主持人一般為內部法制機構的負責人或工作人員，這就存在一個明顯的問題，就是自己查找自己的問題或錯誤，會不會出現“護短”進而影響聽證的公正性，而且在作出處罰機關的內部機構進行聽證，對當事人的心理壓力也是可想而知的。筆者認為，這一問題相對于聽證制度中其他問題是較為容易解決的，聽證制度從功能上講，就是為了制止行政處罰中處罰不當的違法問題，為了使聽證的公正性得以保證，并且實現聽證評判結果的正確性，都應該尋求一個更為專業的法律機構，來組織聽證的舉行。而我國在法律體系中是有專門的法律監督部門的，就是檢察院，并且在檢察院中有專門解決民事及行政法律問題的機構。完全可以將當事人的聽證申請交付與檢察院，這樣在組織聽證的機構和主持聽證的人員上，都能夠得到解決，而且延續這一方法，最終聽證的效力也可以得到保障。

第三，聽證程序中，當事人所應享有權利。在《行政處罰法》中當事人僅有的是針對調查人員提出當事人違法的事實、證據和行政處罰建議，進行申辯和質證的權利。雖然在地方性的聽證程序中規定，當事人可以提供證據，但沒有規定當事人可以辯論的權利。在處罰法中規定的申辯是對違法事實陳述自己的看法和觀點，在沒有辯論程序的情形下，當事人對行政處罰作出的依據及為自己不應被處以行政處罰的原因的陳述權利是被剝奪了的，這樣對當事人顯然是不公平的，雖然聽證程序不等同于訴訟程序，但聽證的目的就是讓當事人對行政處罰充分表示自己的異議，如果不給予當事人辯論的權利，僅有質證及申辯的權利，當事人很難將自己的要求，通過單純的出示相關證據予以證實，辯論的過程就是當事人在證據的內在關聯性予以表達的過程，只有讓當事人進行辯論才能向聽證組織表明證據之間的邏輯機構，以判斷行政處罰合理性及合法性。所以，在聽證過程中，賦予當事人以辯論的權利是十分有必要的。

第四，聽證筆錄的作用及聽證的目的實現，在《行政處罰法》中，雖有要制作聽證筆錄規定，但對于聽證筆錄在行政處罰作出與否的效力沒有規定，這就是聽證筆錄的效能處在了一個很尷尬的位置，在一般情況下，聽證最終是不作出實質性判定的，主持人會將情況匯報給行政機關負責人，在這個時候，聽證筆錄就成為了唯一一份可以客觀還原聽證整個過程的憑證，而正是這樣一份關系到聽證目的能否實現的憑證，在法律上卻沒有規定其性質。因此，為了使聽證的效力得到保證，首先，應該在法律上將聽證筆錄的性質予以確定，同時，聽證筆錄上所記載的事項，尤其是雙方的辯論記載，對行政處罰是否做出也有著重要影響，聽證筆錄應該成為行政處罰是否作出的依據，其次，在上文中提到聽證的組織交由檢察機關進行，在根據行政機關及當事人所提供的證據及聽證筆錄，對于行政處罰合法合理實施的，予以支持，對行政處罰不合法的，應對行政機關發出糾正違法通知，由其撤銷行政處罰。

在我國目前的行政法制領域，只有《行政處罰法》和《行政許可法》中出現了關于行政聽證制度的規定，而作為有效制約行政權力維護民眾利益的聽證制度應該更廣泛的適用于行政法制領域，使廣大的民眾能更多的參與到行政決策中來，并且建立完善的聽證制度，對提高政府的公信力也有著巨大的助益，同時也是進行勤政為民建設的一項有益舉措。

作者：張郴 單位：天津市河東區人民檢察院