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一、國際非政府組織在國際法治進程中的角色定位

國際法治是多元化法治，其中最主要的體現就是主體多元化。這樣說并不是要動搖國家在國際法治中所起到的中流砥柱的作用，但是也要充分認識到國際非政府組織在國際法治的進程中所起到的作用。何志鵬教授認為國際非政府組織在國際法治進程中發揮的作用和影響為：對特定的問題進行研究與教育，進行專門知識和信息的傳播，特別提供和宣傳非政府組織的觀點與思想；從事運作型的發展項目；通過倡議、游說等方式向政府鼓勵在社區水平上的政治參反映公民關心的問題；對政府和政府間國際組織的政策和行為進行監督，影響國家行為和認同、幫助監督和執行國際協議；在緊急狀況下進行人道主義救援。①車丕照教授也從國際人權、貿易、環境等領域指出了非政府組織在法律全球化的過程中所起到的推動作用。②另外，目前國際法治只能指的是國際法之治，而國際非政府組織對形成國際法的過程中起到了不可小覷的作用，而傳統上只把國家作為國際法唯一主體的時代已經過去，有很多的專業學者認為國際法主體的范圍必將隨著社會的發展需要而逐漸增加，如Anna-KarinLindblom首先肯定了國家是國際法的首要主體，但是也要注意到非國家行為體在國際法中所起到的作用，國家可以賦予其國際法律主體地位，并且大量存在的條約、判例及國際組織的決議都為國際非政府組織的國際法主體地位的確立提供了相關信息。③筆者也堅持此觀點，在不動搖國家作為國際法首要主體的情況下，在一定限度內要賦予特定國際非政府組織的國際法主體地位。在國際人權法、國際環境法、國際貿易法、國際和平與安全法等領域有大量的實證證明國際非政府組織積極的參與到其中來，并有大量的論文和著作對此現象進行了論述。④國際非政府組織通過造勢、提供信息、使更多的公眾知曉信息、游說等方式使國際法的形成過程盡可能的公開、透明和明確；而通過國際非政府組織的參與，國際治理由原來的單一的國家之治轉變為多元化的與多維度的治理，從而達到“全球善治”的狀態。所以，國際非政府組織不僅僅做為國際法治的參與者，而且還是國際法治的促進者。

二、國際法治視野內國際非政府組織問責內涵的解讀

根據本文第一部分的分析，在國際法治視野內按照上述因素可以把國際非政府組織問責的概念分別表述為：問責主體為各利益相關者；問責對象為國際非政府組織；問責內容為國際非政府組織的行為及決定；問責方式為公開透明的多種方式；而問責的目的為使國際非政府組織在國際法治進程中起到參與者與促進者的作用。國際非政府組織的問責在國際法治視野內被賦予了獨特的內涵。

（一）國際非政府組織的問責是一個處于不斷發展的概念國際非政府組織的問責是一個不斷發展的概念，其發展經歷了從無到有、從簡單到深入的過程。20世紀80年代，問責才進入到人們的研究視野，人們把問責的對象主要集中到政府和企業，那個時候研究者并沒有把非政府組織的問責納入到研究范圍之內，相反非政府組織憑借其純潔的關注公益的身份作為問責主體而出現。而中國公眾接觸問責一詞是在2003年的SARS事件，兩名中國政府部級官員由于問責被免職，此后雖然有研究者研究非營利組織的問責，但是對于國際非政府組織的問責卻鮮有問津。國外研究者也是直到新世紀初，才開始從國際法和國際治理的角度對非政府組織的問責進行探討。對國際非政府組織問責的研究也經歷了一個由淺入深的過程。20世紀的90年代，非政府組織圖西族的盧旺達愛國戰線(RuwandanPatrioticFront,RPT)與胡圖族的政府軍之間發生武裝沖突，造成震驚世界的“盧旺達大屠殺”事件，對于非政府組織在該事件中的表現，公眾對之是非議頗多。國外學者和機構對于非政府組織問責的探討主要集中在“執行力問責(perfmanceaccountability)”，該種探討主要針對國際非政府組織究竟做了什么進行問責。這種討論帶來的最直接的后果就是眾多國際非政府組織制定行為準則(codeofconduct)來約束自己的行為，如《援助組織良好行為準則》、《紅十字國際委員會、紅新月及其他非政府組織參與災難救助的行為準則》、《透明國際秘書處行為準則》等。①進入新世紀以來，非政府組織開始意識到不僅僅要對他們所做的負責，而且要對其所說的負責，也就開始了對非政府組織“聲音問責(voiceaccountability)”的探討，主要關注非政府組織所說內容的真實性和為什么有權利這樣說。對該種問責探討的白熱化事件是“GitaSahgal被國際特赦組織免職事件”。②除此之外，也有學者注意到了國際非政府組織作為國際治理“管理者(regulat)”的角色，傳統意義上的國內法對非政府組織的使命問責(missionaccountability)、組織問責(ganizationalaccountability)與財務問責(financialaccountability)存在缺陷，亟需在國際法層面上對國際非政府組織的問責進行約束。③而ErikB.Bluemel分析了非政府組織在國際治理中起到的促進政策形成、行使管理責任和實施職能等作用后，認為有必要對其問責進行約束。④雖然目前還沒有見到在國際法治視野內探討國際非政府組織問責的文獻面世，但是鑒于國際非政府組織在國際法治進程中所發揮出的出色作用，該問題的探討必將陸續展開。國內外的學者在對國際非政府組織問責的概念進行深入探討之外，而且對在國際層面上國際非政府組織問責的機制也有所涉及，如DanaBrakmanReiserandClaireR.Kelly認為國際組織是在國際法領域彌補非政府組織問責缺陷的“守門人（gatekeeper)”，并且分別列舉了聯合國、世界衛生組織、世界銀行等政府間國際組織對國際非政府組織的問責構建所起到的作用。①除此之外，也出現了對通過簽署自愿性行為準則(codeofconduct)的方式對國際非政府組織進行問責的探討。②

（二）問責對象為國際非政府組織國際非政府組織的概念可以界定為依照國內法建立、由來自不同國家不同性質的成員組成、按照一定的宗旨并懷有公益性目的、有組織性并且獨立解決各種國際性社會問題的非營利組織。通過閱讀大量的文獻得知，眾多研究者并沒有嚴格區分國內非政府組織和國際非政府組織，有時他們所研究的非政府組織同時包括國內非政府組織和國際非政府組織。但是本文卻作出了明顯的區別，即把那些不具備國際性的單純的國內非政府組織排除在本文研究范圍之外。所以，按照這個定義，本文所要研究的國際非政府組織應該具備以下特征：（1）國際性。筆者認為國際非政府組織的國際性主要包括組織目的的跨國性、活動范圍的跨國性、資金的使用具備跨國性和組織成員的國際性。（2）非政府性與獨立性。1952年經社理事會在其288(X)號決議中將非政府組織定義為“凡不是根據政府間協議建立的國際組織都可被看作為非政府組織”，認為國際非政府組織的成員主要是個人或者私營部門等，而不是政府，此性質也是區別國際非政府組織與政府間國際組織（IGO）的主要標準。但是國際非政府組織在活動過程中不可避免地與國家發生關系，如接受政府的資助或者與政府進行合作等，這就要求國際非政府組織在運行過程中要獨立于政府，要具備獨立的價值導向、獨立的人事、財政及章程等，不要因為“吃人嘴短”受制于政府。因為堅守自身獨立性是國際非政府組織合法生存的首要前提。③（3）組織性。所謂組織性，就意味著一套內部規章制度的設立，有明確的角色與任務的分配，有職權等級體系，以保證使每個成員的行為與組織目標相符合；有交往體系，即體現不同成員之間的相互從屬關系；有目標準則，用于評估和檢查組織的成果以及組織中個體的活動成果。④（4）合法性。如果僅僅從法律的角度去判定國際非政府組織的合法性可能是較復雜的，所以有的學者認為這種語境下的合法性可能更傾向于符合政治學中合法性的概念，因為“只有那些被一定范圍內的人們內心所體現的權威和秩序，才具有政治學中所說的合法性”。⑤（5）非營利性。非營利組織是指不以營利為目的，即非政府組織不把募集資金和投資利潤分配給組織者及管理者。聯合國在1989年的第14.70號運作指令中明確了國際非政府組織“主要是為了促進人類合作和社會公益，而非以商業性任務為目標”。⑥歐洲理事會的《關于承認國際非政府間組織的法律人格的歐洲公約》的第1條也明確規定，該公約約束下的國際非政府組織首先具備非營利性(non-profit-making)。⑦

（三）問責主體為各利益相關者所謂利益相關者是指可以被組織行為影響或已經被影響到的個人和團體。①《索馬里非政府組織網絡行為準則》規定利益相關者是受非政府組織部門的活動和項目影響和已被影響到的個人、組織或者社區，并且在這些活動中具有管理角色和發展利益。②不同的機構和研究者從不同的角度出發，認為不同非政府組織的利益相關者有不同的范圍，如L.DavidBrown,MarkMoe認為從事救濟和發展工作的非政府組織主要有四種最重要的利益相關者，分別為捐贈者、受益人、職員和合作者。③《國際非政府組織問責憲章》規定利益相關者包括：人們，包括后代，他們的權利是我們努力要保護和提高的；生態，其不能進行自我保護；我們的成員和支持者；我們的職員和志愿者；對財務、貨物和服務作出貢獻的組織；合作組織，包括和我們工作的政府和非政府組織；管理機構，我們的建立和運行需要他們的同意；我們意欲影響的政策、項目或行為；媒體和大眾。④而在國際法治視野下討論國際非政府組織的問責，利益相關者應該為在國際非政府組織進行活動的國際社區內的，可能或已經受到該組織行為的影響的所有相關者，按照類型主要分為受益者、捐贈者和合作者。而在國際法治進程中的所有行為體都可以擔當上述不同角色，如國家既可以作為捐贈者和合作者，其也是受益者，可見按照這個類型敘述將非常混亂，所以筆者擬對在國際法治進程中可能或已經被國際非政府組織的行為影響到的種類群體加以敘述，主要為：（1）國家。國家與國際非政府組織之間的關系主要表現為互助合作、制約與管制關系和對立與各行其道。在這些關系的存在中，國際非政府組織必須首先要向國家進行負責。（2）政府間國際組織。國際非政府組織自與國際聯盟建立關系后，加上《聯合國憲章》第71條關于經社理事會與非政府組織建立咨商關系的法律規定更是對兩種國際組織的建立大規模與正式的關系設立了法律基礎，自此，眾多政府間國際組織紛紛與國際非政府組織建立各種合作關系。并且在這種關系中通過設置種種義務⑤使國際非政府組織向政府間國際組織負責。⑥（3）跨國公司。由于兩者之間都共同堅持以人為本、可持續發展的理念等。所以兩者之間的關系除了表現為對立與沖突之外還有協商與合作。越來越多的國際非政府組織開始與跨國公司建立合作伙伴關系，開始接受跨國公司的捐款以實現自己的目標。（4）國際非政府組織。在參與國際法治的過程中國際非政府組織之間主要表現的是合作者的身份。大多國際非政府組織以傘式組織(umbrellaganization)的形式出現，如巴勒斯坦非政府組織的傘式組織指的是巴勒斯坦慈善協會總工會、巴勒斯坦非政府組織網絡、巴勒斯坦非政府組織國家研究所及巴勒斯坦加沙非政府組織總工會。（5）個人。個人作為國際非政府組織活動的首要利益相關者和受益人，是非政府組織的工作重心和最終著眼點。如《非政府組織參與阿富汗人道主義救濟、重建和發展行為準則》中明確規定：①我們的組織以人為中心：1.關注我們服務的人民：我們首要的忠誠、問責和責任指向我們服務的人民。我們的項目為應對人民的需要被設計和發展。2.自我依賴和所有權：我們幫助人民和社區解決他們自己的問題。我們鼓勵和幫助自我依賴的發展和促進人民完全參與影響他們生活決定的權利。3.人權：我們努力的根據國際法尊重、保護和促進所有阿富汗人民人權和義務的實現。4.信任：我們努力的創建我們服務社區的信任。5.參與和非歧視：我們盡最大可能的在我們目標社區涉及男人、女人、青年和兒童，使他們參與到項目和計劃的形成、實施和評估。我們努力的保證在我們工作社區內所有邊緣化群體的參與。6.尊重當地價值：我們尊重個人的尊嚴和身份，了解土著知識、文化、宗教信仰和價值。這并不意味著我們支持貶低任何個人或者群體人權的行為。

（四）問責內容主要為使命問責、組織問責、法律問責由于國際非政府組織在參與國際法治的進程中要面對不同的利益相關者，再加上國際非政府組織的種類和數量都很多，所以不同學者和機構對國際非政府組織的問責內容都作出了不同的解讀。李勇認為非政府組織的問責內容應該包括政治問責、法律問責和目標問責。②DanaBrakmanReiserandClaireR.Kelly把國際非政府組織在參與國際治理時的問責分為使命問責、組織問責、財務問責。③RobertO.Keohane&JosephS.Nye把問責分為了財務問責、市場問責、監督問責、法律問責、合伙問責、聲望問責及垂直問責等。④Eric.B根據非政府組織問責的目的把問責分為了三種類型，分別為目的問責、行為問責與結果問責。⑤DianaHtsch把國際非政府組織的問責定義為“聲音問責(voiceaccountability)”，這種問責的實質是對國際非政府組織組織是否為受影響到的群體和個人發出聲音？⑥KennethAnderson把問責分為內部問責(internalaccountability)和外部問責(externalaccountability)。⑦但是在國際法治視野內與在國內法視野內探討國際非政府組織的問責有很大的不同，兩者所處的法律環境與運作環境都有很大的差異，由于國際法治視野下國際非政府組織所關注的公益性更為宏觀，各利益相關者更為復雜，所以筆者認為在這種情況下，國際非政府組織的問責主要應為（1）使命問責。作為國際非政府組織，其最終責任都是實現其使命。不同的國際非政府組織所要實現的使命不同，如關注世界和平及安全、環境惡化、生物多樣化、消滅貧窮及人道主義救濟等。這些使命以不同的形式表現出來，除了規定在國際非政府組織自身的一些合法文件中以外，還表現在其注冊國國內法和相關國際條約中。他們的使命問責要求國際非政府組織實現上述法律文件中所設定的使命，這就要求國際非政府組織的使命設定要符合一般法律要求和價值取向，如聯合國經社理事會要求與自己建立咨商關系的國際非政府組織的目標和宗旨與聯合國的目標與宗旨保持一致。（2）組織問責。國際非政府組織的組織問責衡量非政府組織怎樣全面地實現其治理。這就要求國際非政府組織財務及決策透明，行為方式效率且透明。這就要求國際非政府組織運用書面的治理章程來設置組織和成員的構成、治理機構及其領導者的選任、年度會議的召開、財務的管理和審計、使用資源的程序和方法、人力資源的選任及培訓、能力建設、年度報告、與外部機構建立合作關系、監督及懲處程序等，最終實現善治。（3）法律問責。法律問責指的是由于國際非政府組織違反了法律義務和契約義務而承擔的責任。如果在國際法治語境下討論國際非政府組織的法律問責，則應為國際法律問責，但是在國際層面賦予國際非政府組織國際法律人格的國際法還沒有真正出現，所以傳統意義上討論的法律問責主要是基于國內法律來進行探討。截止到目前，國際非政府組織還是主要依據國內法進行注冊，但是囿于不同國家的國內法往往是不同的，所以在一個國家合法注冊的國際非政府組織，也許在另外一個國家進行活動的時候就是非法的。所以在這種情況下，我們除了探討國際非政府組織的國內法律問責之外，還要探討國際非政府組織的國際法律問責。國際非政府組織基于法律或契約已經開始在國際法中獲得一定的國際法律地位，如歐洲《關于承認國際非政府間組織的法律人格的歐洲公約》；聯合國給予紅十字國際委員會、國際奧委會等觀察員地位；聯合國經社理事會、世界銀行等根據一定的條件賦予國際非政府組織咨商地位及國際非政府組織通過自愿的方式加入各種行為準則等，雖然這些事實還存在各種各樣的缺點，但是不能否認其在國際非政府組織的法律問責中所起到的作用。國際非政府組織的上述三種問責內容不是孤立的，而是相互影響、相互促進及相互轉化的。如某一國際非政府組織按照法律的規定不會產生法律問責，但是如果其與捐贈人簽署了一個協議，當該國際非政府組織沒有達到協議規定的使命時，其就產生了法律問責。

（五）問責方式為多種方式究竟用什么方式能夠有效地實現對國際非政府組織的問責？或者試問有沒有一個具體的完全有效的方式實現對國際非政府組織的問責呢？答案是否定的。鑒于國際非政府組織數量之多及類型的多樣性，對國際非政府組織的問責方式必將是多樣的。JeffreyUnerman,BrendanO’Dwyer認為不可能僅有一套問責機制適用于所有類型的國際非政府組織，因為這些機制的效率取決于與非政府組織的每個特點有關的一系列因素。①比如對于小型國際非政府組織來說，其活動范圍和活動人員都較少，非正式的問責機制就夠了，但是大型的國際非政府組織則需要正式的問責機制。同時，國際非政府組織的問責具有不同的利益相關者，這些利益相關者則需要不同的問責方式，有的僅僅需要數字；有的則需要數字和影響；有的需要正式的途徑；有的則僅通過非正式的途徑就可以滿足問責要求；有的需要細節；有的可能只需要主要觀點即可。所以，目前存在著多種國際非政府組織的問責方式，對非政府組織問責的主體主要可以分為以下三種：首先，國家。國家對在本國領土范圍內活動的非政府組織采用了多種問責方式，如認證，菲律賓政府就委托菲律賓非政府組織認證委員會對非政府組織進行認證。此外還有通過立法對非政府組織進行監控、評估與評級的方式。其次，政府間國際組織也通過各種方式參與對國際非政府組織的問責，如聯合國大會的觀察員模式、經社理事會的咨商關系模式、①歐洲理事會等區域國際組織的參與模式等。最后，國際非政府組織自身獨特的問責方式，即簽署各種類型的行為準則，如《國際非政府組織問責憲章》、《紅十字國際委員會、紅新月及其他非政府組織參與災難救助的行為準則》、《國際樂施會慈善會行為準則》與《世界非政府組織協會非政府組織道德和行為準則》等。這些問責方式各有各的特點，正在滿足著不同國際非政府組織的需要，實踐也證明這些方式發揮著一些積極作用，如在經社理事會取得咨商地位的非政府組織如果連續三年濫用咨商地位從事與《聯合國憲章》不相符的行為、有足夠的證據證明從事國際所一致認為的刑事犯罪，如販毒、武器買賣及洗錢等和沒有對聯合國的工作作出實質有效的貢獻，②將會被廢除咨商地位，這肯定會對愿意在國際社會繼續發出聲音的國際非政府組織的自身問責有一定的督促作用。

（六）問責的目的是實現其角色在國際法治視野內對國際非政府組織進行問責，要達到什么目的？這也是其問責內涵中必須要考慮的內容。非政府組織運行環境不同，其問責目的的表現也會不同。如國家通過國內法對在本國行為的非政府組織的問責加以規定，把其納入到國內法治的軌道中來。而在國際層面，眾多政府間國際組織通過設定各種條件與非政府組織建立咨商、參與等關系，是為了利用非政府組織的“軟實力”順利實現自身的任務。除此之外，國際非政府組織通過各種行為準則和道德準則對自身的問責加以規定來達到善治的目的。國內外的研究者也從不同方面分析了加強非政府組織的問責的作用，如MichaelSzpluk在文章中分析了國際非政府組織在促進全球善治中的作用。③而在國際法治視野內對國際非政府組織的問責進行考量，是為了通過構建更加有效的方式促進國際非政府組織的內部治理和能力建設，使其更有效地參與和促進國際法治進程。

(七)問責過程必將是困難和復雜的對非政府組織問責經歷了從無到有、從簡單到復雜這樣一個逐漸深入的過程，這個過程非常困難和復雜。而在國際法治視野內去考量國際非政府組織的問責，由于各種因素的摻雜，這個過程將更加困難和復雜。首先，在對國際非政府組織進行問責的過程中，有不同的利益相關者，如國家、政府間國際組織、國際和國內非政府組織、跨國公司、個人等，這些利益相關者在不同的場合以不同的角色出現，有時是捐贈者，有時是受益者或合作者，所以擔當不同角色的利益相關者對國際非政府組織就會提出不同的問責要求，諸如有的要求財務信息保持透明；有的對國際非政府組織的內部治理提出不同的如培訓、升職、管理人員的選任等要求；有的可能要全面地了解非政府組織的信息，包括使命、行為、治理等，如政府間國際組織要求一定范圍內的國際非政府組織定期提交報告；而有的只需要簡要了解國際非政府組織的某項信息（比如財務的來源與取向）等。這就使有些國際非政府組織很難同時滿足上述的各種要求。其次，目前在不同的國家及在國際層面存在著不同的國際非政府組織問責方式，如不同的國家制定不同的國內法、國家相互之間締結的有關國際非政府組織的條約、政府間國際組織對國際非政府組織提出的不同問責要求、國際非政府組織相互之間存在不同的行為準則和道德準則等。這些不同問責機制對國際非政府組織提出不同的問責要求，而這些要求之間有時是相互沖突的，國際非政府組織是在不同國家進行活動的非政府組織，而不同的國內法就對在本國范圍內的國際非政府組織設置了相互沖突的條件，如在一個國家可能會賦予某些特定的國際非政府組織免稅資格，但是這在另外一個國家很有可能是非法的。除此之外，不同的政府間國際組織對與自己建立各種關系的國際非政府組織會因關系的不同設置不同的問責要求，再加上國際非政府組織面臨不同的行為準則，也會使國際非政府組織應接不暇，在不同的行為環境面對著不同的問責要求，導致其問責進程面臨著困難。最后，國際非政府組織問責機制的實施是很困難的。雖然目前存在著多種對國際非政府組織的問責機制，但是受各種因素的影響，這些機制的實施十分困難，上述各種機制大多是屬于自愿性質，如政府間國際組織的問責機制只適用于自愿與該政府組織建立關系的非政府組織；國際非政府組織之間的行為準則更是如此，其除了沒有強制性質以外，還存在數量較少、規定模糊、缺少強有力的實施機制等缺陷，所以實施起來將非常困難。而國際非政府組織本身雖然在不斷發展，但是還沒有顯著提高加入各種機制以增強自身問責性的覺悟，再加上有些國家本身對在本國范圍內行為的國際非政府組織的問責意識不強，如中國對待國際非政府組織的“三不政策”，更是造成了上述機制的實施困難。造成國際非政府組織問責機制實施困難的另外一個原因就是成本問題，實施上述機制的成本從何而來？如政府間國際組織對國際非政府組織的“認證”機制，認證費用應該從何而來？是否應該由申請者承擔？還是由認證組織承擔？

作者：劉海江單位：聊城大學法學院