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[摘要]政府的教育主管部門和民族事務主管部門是民族地區教育行政的主要負責部門。文章分析二者的主要職能及其相互關系，探尋如何完善民族地區教育行政制度的實施機制。

[關鍵詞]民族地區；教育行政制度；實施機制

教育行政擔負著在宏觀上配置教育資源的重任。為了提高行政效率，促進民族地區教育事業的發展，研究民族地區教育行政制度的實施機制有重要的意義。教育的主管部門和民族事務的主管部門是民族地區教育行政的主要負責部門，這里僅就二者的主要職能及其相互關系等，探尋完善民族地區教育行政制度的實施機制的對策。

一、民族地區教育行政制度實施機制

(一)民族地區教育行政制度實施機制的概念

“機制”英語為mechanism，意為“機器的構件及其運作”。有研究者認為，“機制”一詞來源于希臘，原意是指機器、機械的構造和工作原理。《現代漢語詞典》中關于“機制”有三層含義：一是指機器的構造和工作原理；二是機體的構造、功能和相互關系；三是指某些自然現象的物理、化學規律。根據“機制”一詞最原初的意義引申，筆者認為在行政管理學的范疇里，“機制”可以理解為管理的組織機構與其運作規范的總和。所謂“運行機制”、“實施機制”與“機制”實際上是同一個概念。因此，民族地區教育行政制度實施機制就是民族地區教育行政管理組織機構與其運作規范的總和。

教育事業涉及社會生活的諸多方面，多個行政系統都參與了教育事業的管理。1992年10月，國家教委、國家民委印發的《關于加強民族教育工作若干問題的意見》指出：“民族教育是我國整個教育事業的重要組成部分，也是民族工作的重要內容。”在我國，“民族教育”的語義常常統括了少數民族教育和民族地區教育。事實上民族地區教育包含了大部分的少數民族教育。因此，民族地區教育行政制度實施機制的主要部分是政府的教育主管部門的組織系統和民族事務主管部門的組織系統與其運作規范的總和。

(二)兩個行政系統在民族地區教育方面的主要職責

1教育主管部門的主要職責

教育部是主管教育事業和語言文字工作的國務院組成部門，教育事業自然包括民族地區的教育，但教育部主要職責中仍然特別地標示了對民族地區教育的管理。教育部主要職責的第六條是“統籌和指導少數民族教育工作，協調對少數民族地區的教育援助”，并設置了“民族教育司”(一度為“民族地區教育司”)專司其職。省(區、市)和市(州、盟)的教育主管部門，也有類似的職責規定和民族教育處(科)的設置。這些專司其職的司、處、科構成了教育主管部門系統內民族地區教育實施機制的特殊保障部分。

2民族事務主管部門的主要職責

國務院對國家民委總的工作職責的規定是：“國家民委承擔著執行黨和國家的民族政策，努力促進少數民族和民族地區經濟、政治、教育、文化、科技等事業的發展，保障少數民族的合法權益，維護平等、團結、互助的社會主義民族關系的健康發展，實現各民族共同繁榮的重要任務。”其中第十條規定：“在國家教育主管部門的總體規劃指導下，研究民族教育改革發展問題并提出意見和建議，幫助解決民族教育中的特殊困難，配合教育主管部門承辦對民族地區的教育援助和國家民族教育扶持的有關事宜。”省級及其以下各級民族事務主管部門，也有類似的職責規定。

從上述的機構設置和職責規定，可見在民族地區教育管理中，教育的主管部門負有主導的責任，而民族事務主管部門則負有配合的職責。

(三)民族地區教育行政實施機制的特點

1組織機構設置與非民族地區相同

民族地區教育主管部門機構設置及其職能與非民族地區基本相同。例如，對應教育行政的主要工作領域，各自治區教育廳設有負責教育人事、教育督導、教育評價、教育事業財務等工作的處室；對應教育業務行政的主要工作，設有負責基礎教育管理、職業技術教育管理、成人教育管理、高等教育管理、社會力量辦學管理等處室。這些行政管理機構與其運作規范的總和，構成了民族地區教育行政制度實施機制的主要方面。

我們將這些賦有具體管理職能的機構，稱為教育的組織、實施管理機構。它們分別對各級各類的教育事業(基礎教育、職業技術教育、成人教育、高等教育、社會力量辦學等)的組織和實施實行行政管理，提供一般的保障(教育人事、教育事業財務、教育規劃等方面的管理服務)。

2兩個行政系統內部都有特殊保障機構

從中央到地方的教育主管部門均有主管民族地區教育的司、處、科等特殊保障機構，與教育一般保障管理機構的司、處、科并列。前者作為綜合的管理部門，后者則是賦有具體的管理職能的部門。

從中央到地方的民族事務主管部門，都設置了賦有教育管理職能的司、處、科作為特殊的保障機構，具體地配合教育主管部門綜合地管理全國或各自轄區內的民族地區教育事業。

這種設置的方式，說明中國政府對民族地區教育事業的高度重視，在主觀愿望上是很好的組織設計，目的是通過“雙重特殊保障”機制，使憲法和民族區域自治法中的相關精神在民族地區教育領域真正落到實處。建國之后一段時期民族地區教育事業的超常規發展，民族地區和少數民族群眾得到的種種實惠，在相當大程度上是這個機制成功運轉的結果。

3現行機制存在的問題

(1)教育主管部門中特殊保障機制功能的模糊性。在這個機制中，綜合的特殊保障機構與專業的組織、實施機構，在職能與管理對象方面是交叉的。專業的組織、實施機構的職能與管理對象是明確的。而綜合的特殊保障機構的職能與管理對象是模糊的。在一些自治區對民族教育處職能的規定中，非專門的表述、不確切的字眼如“會同”、“協調制訂”、“統籌規劃并指導”、“參與指導”等比比皆是。對此類表述如沒有具體實施細則或工作流程的規定，對其確切的職能、職責很難把握。一些自治區的教育廳甚至沒有對民族教育處的職能作出明確的文字規定。這種情況顯然已不能很好適應當前實行市場經濟和管理法治化的要求。

(2)民委系統特殊保障機制功能的弱化傾向。趙麗華博士論述了自治區級民委職能的缺陷：“自治區民族事務委員會與自治區人民政府的其他職能機構在管理民族事務方面存在交叉、重疊的職能，具體表現在民族教育、民族文化、民族體育、民族經濟等方面。因此，自治區民族事務委員會與自治區政府的其他職能機構都是管理民族事務的職能機構。”其結果是“民族事務委員會的職能被分化、弱化”，“自治區人民政府因其具有的自治權而成為管理自治區民族事務的綜合管理主體。也就是人們常說的‘自治區民委是小民委，自治區政府是一個大民委’……導致自治區民委只剩下‘宣傳、教育、協調’的綜合職能，并處于‘大到無所不管，小到無事可做’的窘況”。即便是綜合性的職能也未能得到充分的發揮，“由于自治區民委與其所協調的職能部門是平級機構，同時，自治區民委已經停止實行委員制，因此，在實際行使協調職能過程中，經常會遇到各種阻力，影響其協調職能的充分發揮”。

這些論述是就整個自治區民委的職能而言的，自然包括了對教育方面的管理職能。這個分析有一定代表性，國內民族地區的一些研究者也持有類似的觀點，其價值在于說明了一個普遍的事實。

二、完善民族地區教育行政制度的實施機制的對策

完善民族地區教育行政制度的實施機制是一項復雜的系統工程，下面僅就這個機制的主要部分及其主要關系提出意見和建議。

(一)理順民族地區地方政府的教育管理職能

1理順兩個行政系統管理職能的關系。如何謂之“順”?根據國務院對教育部和國家民委的職責規定，筆者認為，就大的方面而言，教育主管部門屬于教育的組織、實施的行政管理機構，而民族事務主管部門屬于教育的特殊保障機構。二者關系如下：教育主管部門統一負責包括民族地區教育事業在內的全國教育的行政管理。民族事務主管部門統一對民族地區教育在涉及民族問題方面的監督指導。就整個教育事業而言，這兩個行政系統的管理是交叉的，即同一教育機構或同一教育活動，在不同的方面接受兩個行政系統的領導或管理。但二者的分工有所側重。前者管理學校的辦學方向和教育方針的貫徹情況，進行教學研究和教學改革以及檢查評估教育與教學的質量等；后者則關心民族政策的貫徹，提供或幫助解決教育的經費問題，以及為民族地區教育事業輸送干部等。

以對民族學院(大學)的管理為例，民族學院的干部培訓部分更多地應接受民族事務主管部門的指導，而它的學歷教育的系(科)的專業業務工作就應更多地接受教育主管部門的指導。民族事務主管部門更多地關心民族學院師生的待遇、民族政策的落實、為民族地區建設和少數民族文化的發展與繁榮服務的問題等，而教育主管部門則更多地關心其教育和教學質量以及與之相關的教師的專業技術進修、職稱的評定和晉升問題等。對民族地區普通中小學的管理亦同此理。民族事務主管部門更多地關心民族團結、師生待遇、地方對學校的支持等教育的外部關系問題，以及涉及到教學用語等一類特殊的問題；而教育主管部門則更多地過問學校的教育教學質量、國家教學計劃的執行情況、招生和考試的業務等。

以上分析的只是有關學校教育的情況，在教育事業的其他方面亦同此理。論文百事通

因此，兩個行政系統對民族地區教育的管理功能可以做這樣大致的劃分：民族事務主管部門主要起保證和監督作用，而教育主管部門主要起組織和實施作用。前者對教育活動中是否落實了黨和國家的民族政策，是否采取了有利于少數民族的特殊措施等進行監督，并協調政府的其他職能部門和社會力量對教育予以支持，保證民族地區教育事業的健康發展；后者則主要保證教育方針與政策的貫徹，組織和實施教育活動，使教育機構有效地運轉和切實提高教育的質量。

2理順教育主管部門內部的管理職能。在教育主管部門內部，“組織、實施管理機構”與“特殊保障機構”一般關系的原則，與上述兩大行政系統之聞的關系原則基本一致，亦即按照“監督、保證”和“組織、實施”兩類不同的功能做更細的分解。例如主管民族地區教育的司、處、科分別與管理高等教育、普通教育、成人教育等職能的司、處、科，管理財務、規劃、基本建設的司、處、科等并列。前者屬于“綜合部門”，它們在不同的層次和規模上對民族地區教育進行保證與監督，在某種程度上支配民族地區教育的專項經費、處理與民族有關的特殊問題；而后者則屬于“職能部門”，它們在不同的層次和規模上進行著教育活動的組織和實施。對前者來說，因其是教育主管部門內設機構，它的監督和保證作用應該比外部的監督和保證作用更加專業、更加具體、更加及時。它不僅是對結果的監督，也可以是與職能部門的行政管理活動過程的同步的實時監督和保證。

(二)確保民族事務主管部門管理職能的到位

教育主管部門的教育管理責任是不言而喻的。在實踐中，特別需要關注的是民族事務主管部門的教育管理職能是否真正到位。

1樹立正確的管理觀念。

(1)處理好主導與配合的關系。政府的管理對象——國家和社會，是以整體的形態存在的。為了管理上的方便，人們依據不同的標準、從不同的角度將其區分為不同的領域(如分為不同的行業或產業)，相應地建立了不同的行政管理部門實施管理。這些領域，就其主體或核心的部分而言是明確而清晰的，但邊沿地帶卻是交叉的。相應地政府的各個部門就其核心的職責或職權來說是清晰明確的，但不同的部門的職能邊界之間也是交叉或模糊的。只能盡量地使之清晰明確，絕對的清晰或明確是永遠辦不到的。即使人為地加以法定，也很難一勞永逸地解決問題，因為世界是發展的，社會的實踐永遠走在法律法規的前面。政府各部門之間的職能存在某種程度的交叉、一個領域的行政管理涉及到不同的政府部門等情形不可避免，也是正常的和必要的，舍此政府就不可能對國家和社會實施有效的管理。此外，政府除了設置針對特定的行業或產業的專門部門外，還設置了一些不針對特定的行業或產業的綜合部門。這類綜合部門主管某一項事業，這些事業雖然構成了特定的管理領域，但并非與特定的行業或產業相聯系，民委行政系統就是這樣一個綜合部門。民族事務并不與特定的行業或產業相聯系，甚至不與特定的區域相聯系(非民族地區同樣存在民族事務的管理)。教育主管部門與民委行政系統都是政府的有機組成部分，它們在各自主管的領域居主導的地位，在其非主管的領域則居于配合的地位。就民族地區教育管理而言，教育主管部門居于主導的地位，而民委的行政系統居于配合的地位。配合管理也是一種職權，也必須工作到位

(2)完整地看待管理權的概念。政府是一個完整的行政管理體系。所謂“完整”，根據管理的封閉原理，指任一系統內的管理手段必須構成一個連續封閉的回路，才能形成有效的管理運動，自如地吸收、加工和作功。相應地一個管理系統可以分解為指揮中心、執行機構、監督機構和反饋機構等。政府的有關部門除了按照管理對象而設置之外，還可以按照管理回路中的功能區分來劃分。這在廣義的政府領域中表現得最為清晰，如西方國家的“三權分立”，我國的人大、國務院、最高人民法院和最高人民檢察院的職能劃分亦屬此列。在狹義的政府領域中，部門的職責也有按管理功能劃分的情況，典型的如監察部門、審計部門、統計部門等，均不針對特定的具體的行業或產業。所以并非只有指揮、執行或直接經營等才是行政管理。必須樹立起這樣的觀念：要保證民族地區教育行政制度的有效運轉，所有這些行政管理職能都是必需的。不能把行使指揮、執行、直接的經營等職能視為有實權，而將行使其他的職能視為無實權、虛軟。一般說來專門的部門多行使指揮、執行、直接的經營等職能，而綜合的部門多行使決策、協調、支持、配合、保證、咨詢、教育等職能。

有論者撰文指出：“民委是干什么的?只是‘配合’、‘參與’、‘協助’嗎?在法制社會里，如果繼續下去的話，民委就失去了存在的意義。”“民委工作雖然參與面很大，但權力非常有限，從目前情況來看作用也非常有限。尤其在民族自治地方，由于政府本身充當了‘大民委’的角色，因而作為政府一個部門的民委處于‘配合’、‘參與’、‘協調’的職能要求，只能在‘虛’而‘雜’的工作環境當中徘徊。”這種觀點目前有相當的代表性，是沒有完整地看待管理權的典型表現。我們認為，民委的教育管理職能總是處于配合、支持、監督地位，是完全符合管理原理的。同理也可以推及民委的其他管理職能(如經濟管理職能、文化管理職能等)。如果對諸多領域的行政管理，民委都要行使全面的管理權，則民委將會成為“準國務院”、“準省(自治區)政府”等，從而使中國政府體系二元化。這從根本上不符合現行的民族區域自治的基本政治制度，會造成行政管理方面更大的混亂。

2轉變組織職能

(1)實現民委教育行政管理的職能化。民委系統在教育行政管理領域的職能是支持、監督、配合、反饋等。所謂職能化，就是這些職能不能停留在一種“權力宣言”的形式，應當通過法律：法規和政策加以明確，授予行政權力，承擔相應的工作職責和法律責任等等。相關的法規必須有實施細則，具有可操作性，并形成一定的工作流程。對民族地區教育的管理，許多民族地區的民委做了卓有成效的工作，如對少數民族適齡兒童的升學率、輟學率的關注，對民族學校建設的關注等。這些關注通過調查研究、信息反饋、支持配合、批評督促、提出意見建議等方式，達到管理的目的。只是還沒有形成規范化的工作流程，沒有完全實現行政管理的職能化。

(2)通過行政執法責任制實現職能化。支持、監督、配合、反饋、教育、宣傳等行政管理職能同樣需要依法而行，其法律責任同樣可以分解到各級民委的組織機構和各個工作崗位，以行政執法責任制的方式實現職能化。不同的法律其效力不同，不同法律地位的行為主體其職能作用也各有特點。以監督職能為例，有社會監督、行政監督和司法監督等。民委的監督作為行政監督，在政府內部進行溝通，具有渠道暢通、便捷、信息失真小等特點，具有其他形式的監督不可替代的優越性。民委的監督從民族政策的角度進行，具有民族事務、民族政策方面的專業性，具有其自身特定的優勢。作為民族問題，民委本身可以在民族法規方面實施行政執法。通過建立和完善民委系統行政執法責任制，并切實地實行，許多教育方面的問題可以及時被發現并得到解決。

3變革組織機構

建議恢復自治區級民委的委員制。國家民委目前實行委員制，除專職委員外還有兼職委員單位，包括了國家發改委、教育部、科技部、財政部、人事部等20多個部門。國務院對各兼職委員單位規定有明確具體的職責，各兼職委員單位指派專人作為兼職委員。自治區級的民委宜建立與國家民委相應的組織制度安排。這個建議是根據管理學的原理、結合地方民委組織機構的工作特點提出的。

以決策的方式區分，領導體制有兩種形式：委員制與一長制。兩種體制的特點不同，不同的組織機構應根據自身的特點選擇領導體制。新晨

委員制是集體領導制。它的特點是通過會議來進行決策，實行少數服從多數的原則，委員會的主任委員沒有決策權，許多事情要開會才能作出決定。一長制的特點是責任制和內行領導。管理的基本原則是：“一定的人對所管的一定的工作完全負責。”一長制的優點是權力集中，責任分明，行動迅速，效率較高，強調責任制和內行領導。缺點是個人的智慧才能和經驗畢竟有限，考慮問題難免不周，如果主要決策人選擇不當，就有可能導致濫用職權，貽誤工作。委員制的優點是發揚民主，集思廣益，考慮問題比較周詳，可避免個人專權；缺點是權力分散，責任不明，行動遲緩，效率較低，有時因意見分歧，往往使問題一拖再拖，貽誤工作。

什么情況下實行一長制?行政性的、事務性的、執行性的、技術性的、紀律性的、需要速決的一類事務的處理，宜采用一長制，當機立斷。什么情況下實行委員制?凡是方針政策、長遠規劃性的、立法性的、顧問性的、咨詢性的、協調性的、學術性的、需要深入探討的一類事務的處理，宜采用委員制，慎重從事。

我們認為委員制更適合民委組織的職能特點。民委是綜合性的管理部門，委員制是體現“綜合”的一種形式。民委實行委員制，以此作為吸納、綜合、協調各部門、各個領域力量參與民族事務管理的一種機制。兼職單位委員的制度安排，為民委在很大的范圍內進行協調提供一個工作平臺。民委“大至無所不管，小至無事可做”大致是一個事實。但“小至無事可做”是非常消極的，民族事務涉及社會生活的一切領域，應作“大至無所不管”的打算，因此行政上的設計應為委員制，以盡其委員制之能事。

管理主體不是排他的，不同的部門可以從不同的角度去管理，有主管和配合的問題。另外管理有不同的方式，不同的部門根據各自的職責運用不同的方式進行管理，可以是決策、執行等，也可以是監督、協調等。所以，在這個意義上，民族地區的民委“大至無所不管”是完全可以做到的，也是完全應該做到的。這個“大至無所不管”當然包括了對民族地區的教育事業的管理。