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理解現(xiàn)代中國的教育問題，社會教育是不可或缺的一翼。正如有的學(xué)者所言，“不理解中國社會發(fā)展的內(nèi)在需求，不能在社會教育與其他教育形式的聯(lián)系中分析中國現(xiàn)代教育問題，便無從把握中國教育現(xiàn)代化的歷史特質(zhì)”[1]。謀求社會教育的制度化，需要社會教育行政的建立和完善，這是我國近代社會教育發(fā)展的經(jīng)驗。當(dāng)前，終身學(xué)習(xí)和學(xué)習(xí)型社會的觀念逐漸深入人心，而社會教育是推進(jìn)終身學(xué)習(xí)和構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會的重要保證。鑒于此，有關(guān)近代和南京國民政府時期社會教育行政的研究逐漸引起人們的關(guān)注。筆者認(rèn)為，通過比較的視角和終身學(xué)習(xí)的觀念重新審視社會教育行政的功能、價值，將會使該研究取得新的突破。

一、社會教育行政概念的界定

在對社會教育行政概念的認(rèn)識和界定過程中，有必要先明晰社會教育的概念，在此基礎(chǔ)上，將進(jìn)一步考察社會教育行政的概念。

（一）社會教育在近代中國，社會教育這個概念，早在20世紀(jì)初伴隨著西方及日本各種教育思潮的傳播，就已經(jīng)被教育界所接受，和國民教育、普及教育、義務(wù)教育等名詞概念一樣，成為清末一種新的教育觀。尤其是1912年民國教育部設(shè)社會教育司，使社會教育成了人們廣泛使用的一個概念。概括的說，近代社會教育主要指學(xué)制系統(tǒng)以外，以政府推動為主導(dǎo)、私人和民間團(tuán)體推動為輔助，為了提高失學(xué)民眾以及全體國民的素質(zhì)，利用和設(shè)置各種文化教育機(jī)關(guān)與設(shè)施，所進(jìn)行的一種有目的、有計劃、有組織的教育活動。

（二）社會教育行政考察社會教育行政的概念，首先要明晰教育行政的概念。教育行政是國家行政的重要組成部分，是國家通過政府的教育行政部門及與其他行政部門相協(xié)調(diào)來實現(xiàn)對教育事業(yè)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和管理的活動[2]。目前，在我國有關(guān)教育學(xué)、教育行政學(xué)以及教育詞典等書籍中，尚未發(fā)現(xiàn)社會教育行政的概念。在以往學(xué)者的研究中，鐘靈秀從社會教育行政的起源對社會教育行政概念作了如下描述：社會教育行政是教育行政的一部分。中國教育制度上的社會教育體系至為龐大，事業(yè)內(nèi)容，亦甚為充實，在世界各國中可謂新創(chuàng)一格之教育制度。因其范圍廣大，于是教育行政機(jī)關(guān)不得不于學(xué)校行政之外，兼顧及社會教育設(shè)施之政策，推行之計劃，實施之程序等，而有特設(shè)之教育行政機(jī)構(gòu)以主持之，于是乎而有社會教育行政機(jī)關(guān)，于是乎而有社會教育行政。蔣建白、呂海瀾則給近代社會教育行政下了較為明確的定義：“社會教育行政是指整個教育行政的一部分，也就是在整個教育行政機(jī)關(guān)之中直接負(fù)責(zé)計劃、執(zhí)行、督察指導(dǎo)社會教育事業(yè)的一個特設(shè)機(jī)構(gòu)”[3]。通過對社會教育、教育行政概念的界定，參考以往研究者對社會教育行政概念的描述，我們認(rèn)為，社會教育行政是教育行政的一部分，它是國家或地方政府對其所統(tǒng)轄的行政區(qū)域的全部社會教育事業(yè)所進(jìn)行的計劃、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等一系列管理活動。社會教育行政主要內(nèi)容應(yīng)包括（1）實施社會教育法令；（2）制定社會教育規(guī)章；（3）編制社會教育計劃、社會教育發(fā)展和改革規(guī)劃；（4）審核社會教育經(jīng)費；（5）任用社會教育行政人員；（6）檢查社會教育實施情況；（7）協(xié)調(diào)社會教育與其他教育部門、社會教育與學(xué)校教育的關(guān)系。

二、近代社會教育行政的確立及在南京國民政府初期的發(fā)展

社會教育的實踐和設(shè)施在甲午戰(zhàn)爭以后已經(jīng)萌芽，朝野上下開始關(guān)注社會教育，但社會教育在教育行政上卻沒有取得地位，因而，這個時期社會教育的發(fā)展顯得盲目而零亂。民國成立后，北京政府?dāng)M訂教育部官制，在教育總長蔡元培的堅持下，特設(shè)社會教育司與普通教育司、專門教育司并列，這是我國社會教育制度化的開始。在社會教育司的組織和推動下，以通俗教育為中心的社會教育事業(yè)逐漸發(fā)展起來。隨著一系列法令、規(guī)程的頒布，社會教育行政機(jī)構(gòu)也在探索中建立和完善。但是由于當(dāng)時社會教育理論的限制和政府的不穩(wěn)定，從而在社會教育指導(dǎo)思想上，沒有統(tǒng)一、穩(wěn)定的教育方針和政策；在社會教育行政制度上，管理不力，各種規(guī)程很難落實。南京國民政府初期（1927-1937），國民政府十分重視教育，并把教育看作是“立國之本”。社會教育就是南京國民政府這一時期極為重要的事業(yè)。這時期的社會教育行政吸取了前期社會教育行政的一些經(jīng)驗和教訓(xùn)，并進(jìn)一步完善。在教育的方針、政策、法規(guī)等方面形成了一套比較完備的體系，對這時期社會教育行政起著指導(dǎo)意義；社會教育經(jīng)費也有了法律上的保證，確定了經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費最低限度。社會教育行政在原有的基礎(chǔ)上不斷的完善和發(fā)展，并呈現(xiàn)出不同與北京政府時期社會教育行政的新特點：（1）社會教育行政地位的進(jìn)一步確立。和民國初期教育部設(shè)社會教育司相比，這個時期的社會教育行政，在規(guī)模上、組織上顯得更加完備、嚴(yán)密。社會教育已經(jīng)成為教育行政的一種重要工作，從中央到地方社會教育都是一種獨立的教育事業(yè)，因而在制度這個層面上，社會教育的地位得到了保證和加強(qiáng)。（2）社會教育行政所掌管的事項更加充實。民國初期社會教育的行政推廣的事業(yè)是以通俗教育為中心的，其事項相對較少。這個時期從中央行政到縣行政，社會教育的事項則顯得較為豐富。如“平民教育”、“民眾教育”、“識字運(yùn)動”、“藝術(shù)教育”、“補(bǔ)習(xí)教育”、“改良風(fēng)俗”等。這些新的事項的出現(xiàn)，擴(kuò)大了社會教育事業(yè)的范圍。由于社會教育行政制度化是一個長期的探索過程，它既要學(xué)習(xí)西方和日本的經(jīng)驗，又要適合我國的國情，所以南京國民政府初期社會教育行政也呈現(xiàn)出曲折探索的軌跡：比如社會教育行政組織變動頻繁，社會教育行政缺乏統(tǒng)一性和穩(wěn)定性，法令和規(guī)程貫徹不力等等。惟有客觀的分析該時期社會教育行政的成就與不足、經(jīng)驗與教訓(xùn)才能讓我們看清歷史，反思現(xiàn)實。

三、研究南京國民政府初期社會教育行政的意義

首先，研究南京國民政府初期社會教育行政為解決現(xiàn)實問題提供了歷史經(jīng)驗。當(dāng)今社會，處于轉(zhuǎn)型期的社會結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會利益調(diào)整及民族心理調(diào)適，都需要有社會教育的參與。社會教育在人們思想解放，全民素質(zhì)提高及調(diào)整社會矛盾，解決社會問題等方面，有著行政和法制以及學(xué)校教育所不可替代的作用。社會教育事業(yè)處于分化和混亂的狀態(tài)。原來隸屬社會教育行政管理的各種文化事業(yè)，如圖書館、博物館、展覽館、科學(xué)館、美術(shù)館、體育場、動植物園等，由于缺乏統(tǒng)一的理論指導(dǎo)和制度保障，也只能是“孤軍奮戰(zhàn)”，其社會教育功能很難充分發(fā)揮。更有甚者，本應(yīng)具有公益性質(zhì)的社會教育事業(yè)，有的被市場化了，如有些培訓(xùn)教育、補(bǔ)習(xí)教育、文化館、圖書館等；有的被學(xué)歷花了，如成人教育、繼續(xù)教育等。這樣各種問題紛紛暴露，所以為了解決這些問題，我們要統(tǒng)籌兼顧各種教育事業(yè)的發(fā)展，建立社會教育行政制度。其次，社會教育行政制度有助于學(xué)習(xí)型社會的形成。新世紀(jì)以來，國家提出建設(shè)全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會的方針，而作為整個國民教育體系中重要組成部分的社會教育，恰恰肩負(fù)著實現(xiàn)人人終身全面和諧發(fā)展、最終構(gòu)建一個全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會的重要使命。而社會教育行政的重新確立和革新正可為學(xué)習(xí)型社會的形成提供有力的制度保證。

四、前人研究成果的回顧和進(jìn)一步研究空間的展望

（一）前人研究成果的回顧

研究我國近代社會教育的著作很豐富，主要成果有吳學(xué)信編著《社會教育史》（商務(wù)印書館，1939年版）、鐘靈秀著《社會教育行政》（國立編譯局，民國36年版）、馬宗榮著《現(xiàn)代社會教育泛論》（上海世界書局，1934年版）、馬宗榮著《社會教育綱要》（上海商務(wù)印書館，1937年版），陳禮江著《社會教育的意義及其事業(yè)》（南京正中書局，1937年版）、吳學(xué)信著《社會教育論叢》（貴陽交通書局，1938年版）、蔣建白，呂海瀾著《中國社會教育行政》（商務(wù)印書館，1937年版）、李建興編著《中國社會教育發(fā)展史》（臺北三民書局，1986年版）、王雷著《中國近代社會教育史》（人民教育出版社，2003年版）和《近代中國社會教育事業(yè)與管理》(黑龍江人民出版社，2002年版)等。上述有關(guān)近代社會教育行政的研究成果大體可分三類：一是以吳學(xué)信、李建興等為代表。吳學(xué)信編著的《社會教育史》從清末社會教育到抗戰(zhàn)時期的社會教育，內(nèi)容簡明而線索清晰，不足之處是缺乏系統(tǒng)性。李建興編著《中國社會教育發(fā)展史》是當(dāng)代大陸以外學(xué)者編寫的第一本較系統(tǒng)的中國社會教育史，從社會教育文化背景，社會教育概說，社會教育思想和社會教育影響四個方面來闡述中國社會教育發(fā)生、發(fā)展的軌跡。這部著作突出了歷史的完整性，但由于缺乏詳實的史料挖掘與整理，有關(guān)近代社會教育的研究就顯得很單薄，只有42頁。從吳學(xué)信、李建興的研究來看，他們都清晰地描述了社會教育的發(fā)展軌跡，但是對民國時期社會教育的研究缺乏系統(tǒng)性，未深入展開對社會教育行政制度的論述。不過其研究成果有助于理解近代社會教育的內(nèi)涵和意義，為研究社會教育行政提供了廣闊的背景。一是以王雷為代表。王雷所著《中國近代社會教育史》和《近代中國社會教育事業(yè)與管理》是有關(guān)近代中國社會教育研究的著作，南京國民政府時期的社會教育是這兩部著作的一部分。在探討南京國民政府初期社會教育行政的時候，主要是對南京國民政府和地方政府頒布的一系列法案，規(guī)則分析的基礎(chǔ)上描述當(dāng)時的社會教育行政的，并分析了這個時期社會教育行政的特點。此外，作者還對當(dāng)時的社會教育經(jīng)費問題展開了詳盡的論述[4]。由于研究社會教育行政不是這部著作的主要任務(wù)，所以沒有進(jìn)一步展開對社會教育行政其他事項的分析。另一是以蔣建白，呂海瀾和鐘靈秀為代表。近代社會教育行政研究的專門著作只有蔣建白，呂海瀾的《中國社會教育行政》和鐘靈秀著的《社會教育行政》兩本。這兩部著作都集中對中國近代社會教育行政進(jìn)行研究，而且對其沿革作了分期，不過在表述上略有差別。南京國民政府初期社會教育行政作為單獨一章，作者從中央和地方兩個行政級別也展開了較為詳盡的論述。相比之下，鐘著論述要詳細(xì)一些。但同時這兩本著作也都存在一些不足，首先，在展現(xiàn)南京國民政府初期社會教育行政時，著力于對國民政府、地方政府和教育廳（局）法規(guī)、條例、章程的復(fù)述，而缺乏應(yīng)有的分析；社會教育行政的特點不明確，社會教育行政的得失也缺乏客觀的呈現(xiàn)。其次，對南京國民政府初期社會教育行政變化發(fā)展的原因分析不夠，缺乏多元的視角。

（二）進(jìn)一步研究空間的展望

由上分析可知，有關(guān)南京國民政府時期的社會教育行政研究很豐富，但仍有進(jìn)一步思考和研究的空間。筆者認(rèn)為以往相關(guān)研究成果相比，可創(chuàng)新之處在于：

（1）比較方法的嘗試。比較法是研究中外教育史的常用方法，一般分為橫向比較與縱向比較兩種方法。所謂橫比，是對同時并存的教育現(xiàn)象進(jìn)行比較，從中找出同一時期不同國度或地區(qū)教育制度或?qū)嵺`中的異同。所謂縱比，是對教育現(xiàn)象在不同歷史時期的發(fā)展變化進(jìn)行比較，從中找出某種教育現(xiàn)象在不同時期的歷史演變。前者是從空間維度認(rèn)識不同區(qū)域的教育差異，后者則是從時間維度認(rèn)識教育的發(fā)展演變過程。筆者認(rèn)為在橫向上可以與同時期的日本社會教育行政相比較，從各個方面比較兩國社會教育行政的異同。縱向上可以與北京政府時期社會教育行政對比，反映出南京國民政府初期社會教育行政的繼承性和發(fā)展性特點。綜上所述，橫向比較與縱向比較有機(jī)結(jié)合，這種多層面的思維方式，會使我們對南京國民政府時期社會教育行政的認(rèn)識更為全面，更加深刻。

（2）終身學(xué)習(xí)理論的運(yùn)用。建立終身學(xué)習(xí)體系，已經(jīng)成為21世紀(jì)世界教育改革和發(fā)展的共同趨勢。它要求以終身學(xué)習(xí)的價值取向為指導(dǎo)，整體性地重構(gòu)各類教育，形成有助于人的可持續(xù)學(xué)習(xí)和發(fā)展的學(xué)習(xí)制度。其中重要的一點是加強(qiáng)社會教育系統(tǒng)的建設(shè)，發(fā)展傳統(tǒng)意義上的成人教育之外的多種學(xué)習(xí)形式。“終身學(xué)習(xí)的發(fā)展將改變傳統(tǒng)的教育行政系統(tǒng)。教育行政部門將不只是學(xué)校教育行政部門，它必須是能夠統(tǒng)管和保障人的終身學(xué)習(xí)的組織運(yùn)作的行政架構(gòu)。適應(yīng)終身學(xué)習(xí)體系建設(shè)的需要，盡快建立起終身學(xué)習(xí)體系建設(shè)的行政推進(jìn)機(jī)構(gòu)，是必要的行政運(yùn)作環(huán)節(jié)”[5]。在終身學(xué)習(xí)理論視野下審視和研究南京國民政府時期的社會教育行政，無疑會有新的認(rèn)識。