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一、高校學生違紀處理差異性大，有悖過罰相當原則

1）高校對學生考試違記、作弊給予處分的規定差異大。如：有的高校對于學生考試違記、作弊只給予警告、記過兩種處分，只有二次作弊給予留校察看處分。有的高校對學生各種考試違記、作弊行為給予的處分類型泛泛而談，都是視情節，給予警告、嚴重警告、記過、留校察看等處分，有的高校對具體什么樣的違記、作弊行為給予什么樣的處分有詳細的規定。

2）高校學生的受教育權包括了聽課權、建議權、考試權、學位權、擇業權等多項權利。在各高校制定的校紀校規中，取消考試資格、不授予學位等字眼頻繁出現；有的高校規定，遲到15分鐘，不得進入考場，取消考試資格；有的高校規定無證件不得參加考試等等。按此規定，學生的考試權、學位權屢屢受到侵害。

二、高校學生違紀處理正當法律程序缺失，受教育者各項權利難以保障和維護

1）《規定》第56條“學校在對學生做出處分決定之前，應當聽取學生或者其人的陳述和申辯”。下達正式處分書之前，如果學生沒有陳述和申辯的機會，就失去了對有關證據和事實的知情權，但在執行過程中，有的高校關于這方面的相關規定粗略，執行性不強。有的高校則根本沒有提及。

2）《規定》第60條規定學校應當成立學生申訴處理委員會并對組成人員做了詳細要求。《規定》頒布后各高校均制定了相關學生申訴的管理辦法包括人員構成等方面。但申訴處理委員會的設立中不能很好的遵循回避原則、自然正義原則。自然正義原則要求“任何人不能在自己案件中充任法官”。而高校申訴委員會成員與學生違紀處理成員基本一致，是否有在自己案件中充任自己法官的嫌疑。有的高校有相應的回避制度，但對具體的實施辦法也沒有提及。

3）高校學生救濟制度過于單一，有的高校基本沒有建立完善的事前告知和重大違紀處分的聽證制度，有的高校有聽證制度但對什么樣的處分適用、具體實施操作流程沒有相應的制度，有的高校只在文字上表述學生有聽證的權利，沒有具體的實施辦法，多數高校則根本無此項學生救濟制度，學生的合法權利得難以保障。

4）《規定》第59條到64條明確學生的申訴權，對申訴范圍、申訴具體期限、申訴受理機構、申訴機構設置等做出了具體規定，但是申訴應遵循怎樣的規則、申訴裁決實施程序、申訴事實證據真實準確的規則要求、申訴裁決達到的效力、受理學生的申訴后申訴機構逾期不作處理或者長時間不予解決的應承擔怎樣的責任、學生對申訴后的裁決不服能否向省級教育行政部門提請行政復議或提起行政訴訟等等問題，缺乏明確的法律成文規定，在申訴實施過程中難以執行。有的高校在學生管理條例中又很少明確規定受處分學生的申訴期限和時效，使受處分學生的申訴權得不到應有的保護。

三、高校教育行政行為中正當法律程序缺失之成因

1．教育法律法規立法滯后我國現行頒布的高等教育法律、法規僅有五部，法律法規中條文也多為原則性規范，程序性規范少，具體操作執行難，條款中有諸多授權性的規范，如“按照國家有關規定”、“依法”等等，但國家有關規定、依“法”的上位法卻遲遲沒有制定，導致高等教育法律法規法律位階低，具體的實體性和程序性規范各行其是。2005年頒布的新《高校學生管理規定》在一定范圍內體現了正當法律程序原則，但也是原則性規范多，具體操作性程序少。如對正當程序的事前告知、申訴的回避制度、學生救濟中的聽證制度都沒有明確的規定。2005年印發的《關于普通高等學校學生違紀處分程序的若干規定》是我國唯一一部對高等院校學生違紀處分及其處分程序做出明確要求的法律規定，但其制定部門是北京市教育委員會這一省級教育行政部門，也僅以規章制度的性質出臺，法律位階低。

2．現有教育立法中缺少程序性規范對學生違紀處分程序的規定在教育法律法規中是單一的、分散的、不全面的，只規定了學生違紀處分程序中的一個方面或者某幾個方面的問題。如《中華人民共和國學位條例》第16條明確規定：“非學位授予單位和學術團體對于授予學位的決議和決定持有不同意見時，可以向學位授予單位或國務院學位委員會提出異議。學位授予單位和國務院學位委員會應當對提出的異議進行研究和處理。”但提出異議的程序，具體怎樣執行等均沒有明確的規定，在司法實踐中難以執行。再如《規定》有關學生違紀處分的程序規定，明顯地存在著“重事后程序、輕事前事中程序”的傾向。《規定》中有關事后學生申訴的程序性規定是第59條到第66條，共八條，有關事前、事中的學生申訴程序性規定是第56條到第58條，共三條。有關事前、事中的學生申訴程序性規定也僅規定了“應當聽取學生或者其人的陳述和申辯。”具體如何聽取學生或其人的陳述和意見，開除學籍以外的其它處分由哪個部門決定，以什么樣的形式決定都沒有具體規定，沒有重大違紀事故處理的聽證制度。現行的其它高等教育法律法規，涉及程序性的規定也不夠明確具體，程序設計不能有效忠保障受處分學生的權利。

3．高校學生教育管理工作者法律意識、程序觀念淡薄受傳統觀念影響，在高校學生管理工作中，管理工作者與高校學生地位不平等，屬于管理與被管理的關系，為了實現合理的教育目的管理工作者用校紀校規和各種規范約束被管理者，并享有一定的懲戒權，被管理者必須服從管理，否則違反規范會受到處罰或處分，這種慣性的延伸使高校的自主權行政權無形的擴張，侵害了學生的各項權利。再者我國高校學生管理工作者沒有真正的樹立依法治校、依法管理的管理意識，認為依法治校、依法管理就是用高校的各項規章制度管理學生、約束學生，不受規章制度約束就必然受到處罰，行政懲戒命令強勢而以人為本觀念淡薄，這種法律意識、程序觀念淡薄的現象在管理工作者中不是少數。高校學生管理工作者不能準確把握權力行使的界限，以權力侵犯權利是導致學生管理工作中正當法律程序缺失的一個重要原因。

四、構建高校教育行政行為正當程序之進路

1．處分學生證據充足、依據明確，規范相應的制度建設

1）建立相應的調查制度。在對違紀學生處分前要做好充分的調查工作，以確保事實清楚、證據充足。

2）建立相應的證據搜集制度。學生處分證據的搜集是學生處分正確的保證，要做到全面、客觀、及時，不僅要搜集處分學生的證據還應搜集學生可以不受處分的證據。注意搜集證據的手段要合法，搜集到的證據要經過質證才能運用到學生處分中來。搜集證據的過程中保障學生的隱私權不受侵害，履行回避制度，證據的搜集要全面，對有關的物證等應當及時搜集，保證處分公平、公正。

3）聽取意見制度，也可稱為陳述制度。高校在對學生作出處分決定前，應當充分聽取受處分學生本人的陳述、意見和辯解，對受處分學生提出的事實、理由和證據應當進行認真復核，受處分學生提出的事實、理由或者證據成立的，學校應當采納。

4）說明理由制度。高校在對學生作出處分決定前，應當向當事學生說明理由，既履行了先取證、后裁決，通過溝通達到信息平等又避免了學生的硬性接受。

5）送達告知制度。高校在對學生作出處分決定前，應當將處分意見書送達受處分學生本人，處分意見書中應包括學生違紀行為的性質界定、情節認定和可能對其作出的處分類別等，使學生有時間為其行使陳述權、參加聽證會做準備。高校在對學生作出處分決定后，應當將處分決定書送達受處分學生本人，處分決定書中應包括違紀事實、違記事實處分依據、處分類型等，使受處分的學生享有請求救濟的權利。

2．最大限度保障學生權益，提供多渠道的權利救濟方式

1）完善現有的申訴制度。明確申訴中應遵循怎樣的規則、申訴裁決實施程序、申訴事實證據真實準確的規則要求、申訴裁決達到的效力、受理學生的申訴后申訴機構逾期不作處理或者長時間不予解決的應承擔怎樣的責任等方面的問題。如建立申訴中所遵循的回避原則，避免決定學生處分的人員參加；規定申訴時限，學生對處分決定不服提起申訴要在規定要求的時間范圍內提請；建立申訴機構逾期不作處理或者長時間不予解決的法律責任制度；虛假申訴事實證據的法律追究制度等。

2）建立重大處分聽證制度。高校作出重大的嚴重影響了學生權利的處分決定前，學生有權要求召開正式聽證，如留校察看、開除學籍這樣涉及改變學生身份，嚴重影響學生受教育權的處分適用聽證程序，通過科學規范的聽證程序，全面掌握學生違紀的事實過程并聽取相關各方面的意見，最終形成最為合理的處分決定。高校學生發生的違紀行為性質較輕，高校給予處分對學生權利影響較小的處分決定前，學生有權要求召開非正式聽證。考慮到我國高校的效率和受處分學生的隱私等因素，非正式聽證程序可以采取不公開的方式進行，不論哪一種方式的聽證形式都必須符合正當程序的要求。

3）履行行政復議制度。行政復議是一種較好的事后救濟途徑。根據我國《行政復議法》規定，申請人對侵犯其合法權益的具體行政行為不服，都可申請行政復議。由此可知高校學生對高校做出的具體行政行為不服時，可申請行政復議，尤其是法律法規明確授權的具體行政行為。高校學生申請行政復議既可以審查學生違紀處分這種行政行為的合法性又可審查其適當性，行政復議利用行政層級中的上下級監督關系，可以及時的糾正高等院校的錯誤處分，保障高校學生管理的公平、公正。

4）建立教育仲裁制度，教育仲裁制度擬建立專門的教育爭議仲裁機構，對由受處分學生申請的教育糾紛的事實重新依法做出公平公正的裁決。教育仲裁制度，是對高校學生申訴救濟制度的一種補充，對完善高校學生法律救濟制度、保障學生權利起到重要的作用。

5）完善行政訴訟。行政訴訟在學生權利救濟制度中發揮了重要的作用，還需在這幾個方面改進，如規定可訴訟的范圍，對學生的權利有重大影響的處分決定可納入訴訟的范圍；規定可申請訴訟的原則，違紀學生在經過申訴，對申訴處理結果仍然不服的，才可申請訴訟。如果教育行政部門在法定期限內沒有對學生的申訴做出明確答復，也可以“教育行政部門不作為”為由向人民法院提出訴訟；可訴訟的內容，高校的司法審查主要應是教育行政行為程序審查，如審查高校在做出處分決定前是否聽取了學生申辯，在做出處分決定后是否告知并送達學生本人，高校是否遵循正當程序原則等。

作者：孫娜單位：蘭州交通大學教務處考試中心