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一、日本教育行政地方分權化政策的展開

（一）背景分析

1．新自由主義改革是日本教育行政地方分權化改革的理論依據人們公認，戰后日本中央集權型的標準化教育管理模式的實施，充分發揮了日本教育資源的作用，促進了日本現代化的發展。但同時整齊劃一、“考試地域”的教育發展也限制了學校及學生的特色發展。因此，20世紀80年代中期臨時教育審議會后，教育的自由化、個性化、多樣化成為日本教育改革的原則。在政府的主導下，日本的教育改革涉及教育制度、教育內容和教育行政等各方面，使教育呈現新的發展態勢。這種由日本政府推進的教育改革的基調是新自由主義的推進，即提倡效率、競爭、自由化、市場化及地方分權化等成為日本教育政策的重點。就其特征而言，“旨在構建自由的經濟和強盛的國家，試圖通過市場的自由競爭來實現社會資源的有效分配。基于這一觀點要求放寬各種社會規范體系，利用民間企業的活力貫徹市場原理，重組整個國家和社會”。也正是在新自由主義教育理念的指導下，在日本，推進了以各個地方自治體為中心的頗具特色的自主性教育改革的實踐，并取得了一定的成果。

2．現行教育行政體制的弊端是推進教育行政地方分權化改革的現實原因日本的教育行政是在國家規定的框架和財政支援下，國家、都道府縣和市町村相互合作，各自發揮相應作用的體制。在這種體制下，教育委員會作為地方教育行政的主體發揮了重要作用。這使得日本教育在戰后得到迅速發展，并對日本綜合國力和國民生活水平的提升以及文化的振興等都做出了重要貢獻。盡管如此，現在的日本教育也面臨著各種各樣的問題。特別是學生的學習熱情、規范意識、道德意識、自律意識以及體力等方面都需要進一步提高。再有就是曠課逃學現象以及啃老族現象的存在等都是亟待解決的課題。這就需要人們轉變教育觀念，特別是要重視提高學生學習的內在動力，給予學生獲得各種體驗的機會和條件。還有就是在少子高齡化急速前進，日本社會結構發生很大變化的情況下，要求地方行政應優先考慮加強基礎教育。響應這種要求，就需要改革以學校為首的教育機關和管理教育機關的教育委員會的現狀以及教育委員會和學校之間的關系等。而改革的切入點就是要從改變現有的教育行政體制入手，以保障教育行政能確切地反應民意，并能靈活地促進教育教學實踐活動的發展。

（二）基于教育行政地方分權的日本基礎教育改革的主要政策及理念

20世紀90年代日本經濟進入泡沫期以來，伴隨日本政治、經濟等的急劇變化，學校教育的制度性疲倦也日益嚴峻。因此，推進教育行政的地方分權，下放地方和學校更多的自主權成為日本教育改革的目標。關于以教育委員會制度為首的日本地方教育行政的模式和問題，在1998年的中央教育審議會的咨詢報告中曾有過專門論述，之后在這一宗旨指導下的改革在日本各地和各個學校開展起來，并取得了一定的成果。特別是隨著地方分權的推進，有必要進一步強化地方教育行政體制，也正是從此觀點出發，日本在不斷摸索以教育委員會制度為首的地方教育行政的改革方式。繼中教審《關于今后的地方教育行政方式》報告中明確提出分權改革理念之后，中教審于2002年又在《關于地方分權時代教育委員會的現狀與改革》的咨詢報告中提出了改革地方教育行政的具體原則。

主要包括：“切實保證全國教育水準和擴大市鎮村及學校的自由度；各個市鎮村及學校通過評價等應就自己的教育行政和教育活動的內容和成果向居民和家長承擔說明責任，以提高教育質量；應積極提倡擴大地區居民及家長對教育的參與力度，在發揮各自作用的同時，三者應有機地結合起來等”。在此報告中，中央教育審議會還特別指出，為減輕國家的財政負擔也需要提高地方教育行政的力度，況且相比國家，地方自治體與學校之間更容易形成一種有效而便利的聯系。從上述中央教育審議會的咨詢報告中，可以明確的就是，新世紀日本基礎教育改革的重點就是要加強教育的地方分權，擴大地方自治體和學校根據實際情況制定各種規章制度的權限，以充分發揮其自主性和創造性。隨后，日本中央教育審議會又發表了題為“創造新時代的義務教育”（2005年10月26日）的咨詢報告，“發揮地方和學校的主體性和創造性，提高教育質量”就是報告中提出的4項國家發展戰略之一。

并具體指出，“為了發揮地方和學校的主體性和創造性，提高教育質量，國家要制定標準并保證資金等條件的到位，同時，市、區、町、村和學校也必須履行相應的職責。為了保障學校的自主和自律及擁有相應的權利并能承擔相應的義務，要建立起由家長和社區居民參加并能實施評價的公開、透明的管理機制”。為了保障這一目標的實現，具體提出地方教育行政改革要實現教育委員會組織的彈性化及行政領導和教育委員會權力分擔的彈性化。2007年6月27日，日本又頒布了《地方教育行政法》的修訂法案，該修訂法案中特別指出，為更加尊重學生家長對學校教育的意見，地方教育委員會委員人數可以根據實際情況調整，學生監護人有選任委員的義務。還指出要采用第三者評價法及文化、體育等的管理移交給地方政府的相關行政部門，以推進地方分權改革等。這就從法律層面上確定了教育行政地方分權的實施及保障了教育行政地方分權改革的推進。

二、教育行政地方分權背景下日本基礎教育改革模式

（一）愛知縣犬山市的以自律性為前提的民主發展改革模式

愛知縣犬山市的改革是從教育行政體制改革開始的。具體來說就是重組市教育委員會以強化其職能。犬山市為了加強及改進教育委員會的功能，任•命教育行政專業的大學教授和公司的董事成為教育委員，提高了教育委員會的策劃和立案功能，也加強了對外說明責任和宣傳活動。其次就是強化了市教委事務局的功能。就事務局的強化方面來說，為改變長期以來由縣教委指派來的事務局主管一手遮天的現狀，犬山市采用了兩名主管，并以市財政經費的名義改編了事務局的職能部門，即設置主任、科長、各部門負責人3個職位，而且其人員構成均來自市內教育教學一線的有著豐富教育經驗的校長、副校長、教學主任等。另外，“還專門設立了學校教育客座指導主管這一職位，指導以教學為中心的學校教育改革，其一般由大學研究者來擔任，以對改善教學和編制課程等提供具體指導。學校教育客座指導主管通過組織各種研究會給予支援，并借此加強了與市內學校之間的關系”。這個方案的成功得益于犬山市教育委員會委員長的積極努力，即這一主張得到了市長的認可和支持，并由市財政專門提供教委事務局所需費用。這樣市教育行政的主體性就得以確保。

為切實實現學校自立，“創建學習型學校”成為犬山市教育委員會的重要課題。為此，犬山市大力推進了兩項具體改革措施。第一就是通過教師共同參與輔導教材的編輯與制作，提高了教師參與課程研發的能力。在這一過程中開展的獨立的教員研修體制等也使教員的能力得以提高。“犬山市教育工作者將這種努力稱為‘研究型教育實踐’，這是站在研究的視點把握每天的教育實踐，又將每天的研究成果靈活應用于教育實踐。通過這種研究型教育實踐使教員和學生監護人及學生之間的相互學習成為校園文化的重要組成部分”。第二就是開展小班教學，即依靠學校自身的裁度編制班級。為此，犬山市還用市獨立的預算聘用非專職講師，以推進小班教學的發展。正如前述，為了實現“創設學習型學校”這一犬山市教育改革的目標，要求教師進行角色轉換。即“要求教師的學習指導觀要從指導轉換為學習，這種模式下的教學方法重視的是互相學習，而這種互相學習模式的開展又得益于小班教學的推行和教師專業性的提升”。“互相學習效果的評價雖然很難，以東京大學刈谷剛彥教授為代表的調查研究小組歷盡艱辛，通過縝密研究制定了相對科學的調查問卷展開調查，其調查結果也明確了互相學習型教學在縮小學生間的學力差距方面是有效的”。犬山市的改革，可謂是在教育行政的大結構之內確保了自治市的相對獨立性。

（二）高知縣土佐市的共同參加改革模式

高知縣土佐市的教育改革源于多年公共教育的混亂，如有居民和家長認為，學校“不能提高孩子的學習能力和水平”，對教員的指導能力有所疑問；也有人認為，“學校過于封閉”等。也就是說，普遍存在著以學力問題為中心的公立學校不能得到縣民信賴的問題，其中很大的原因之一是因為縣教育委員會和教職員工會組織之間長年的對立造成的，這也使得為了獲取縣民的信賴而進行的有效對策的制定和實施處于困境。其中96年春開始的“土佐教育改革研究會”，集中了以自民黨為代表的縣議會的各派、教職員5團體、教育委員會和家長教師聯合會等的代表，通過在公開場合進行徹底討論，并在此基礎上共同來確定改革課題及政策的框架，這一措施保證了土佐教育改革有所成就。土佐的教育改革是從提高教職員的認識，恢復教職員的信譽開始的。首先是使教師們確認兒童為教育主體，并在此基礎上確定教員達標基準，給予教員自我評價的機會，使教員認識到自己的工作必須努力爭取獲得縣民的信賴和支持。其次，為了切實提高孩子的學習能力，一方面采取了少人數指導和配置專門科目教員的措施，再有就是導入了教學評價系統，使教師明確有必要站在學生的立場改善教學。另外，在各個學校還設置了促進學校開放委員會，以強化學校和所在地區的聯系。這也說明學校教師再也不是一個封閉的存在，而應該立足于所在地區和社會來開展教育活動，學校也應該向本地區承擔一定的說明責任。

在前述教育改革小有成效的基礎上，為進一步深化改革成果，縣教育委員會嘗試制定了教育行動綱領，更具體地制定了教育改革的目標，并將教育改革的成果以數字化的形式公開，有助于博得縣民的信任和及時了解教育改革狀況。另外還制定了具體的教員人事評價制度，促進并提高了全體教員的改革意識。同時還采取了起用民間人士擔任校長以及副校長候選人由縣民推薦等措施，再有就是站在評價方錄用管理人員，這一切的措施使校長的職責變得更加明確。土佐教育改革的特點就是社會各個階層的廣泛參與。前述“土佐教育改革研究會”的活動是這樣，另在各個學校中設置的“促進學校開放委員會”也同樣要求孩子、保護者、居民等積極參與。這就使得政策的立案決定過程有很大變化，在改革前，政策措施實際上都是縣教委事務局中的縣議會自民黨文教擔當者等在私下協商后立案決定的，為此，來自縣教職員組織等的抵抗情況就很多。但是在改革后，很多的政策措施從立案過程開始不僅要求有關人員參加，討論過程也變得公開，而且針對一些政策雖然縣教委和教職員工會組織之間仍有尖銳的對立，但這些問題都是由各階層及團體在經公開討論后并根據討論結果來解決的。這種改革既帶來了參加的擴大化和透明度提高，同時也使有關人員之間的信賴關系得以恢復。

（三）東京都的市場本位的新型公共管理改革模式

東京都的教育改革是在前東京都知事石原慎太郎的“從東京改變日本”的口號下，在強烈的行政主導下進行的。可以說是市場本位的新型公共管理改革的典型模式。各種保守主義的改革措施成為這次改革的重點，主要包括：以大規模合并和創建新學校為中心的東京都立高中重組、以教師人事考核和導入主任制及制訂學校經營管理計劃等為中心的學校經營管理及教師人事制度改革、還有以強制推行教員齊唱國歌、向國旗敬禮為中心的國家主義及權威主義的教育等。東京都的教育改革特征可以歸納為以下幾個方面：第一，大幅縮小了作為公共服務一環的隸屬于公共事業的學校教育，推行教育服務的民營化；第二，廢除學區制，在學校間導入競爭機制；第三，教育委員會和學校之間的關系從原來的官僚統治轉變為依靠評價的統治。即在推進不同學校之間的差別化及特色化的同時，導入并確立了用于評價其成果、業績等的學校評價體系；第四，在學校內部強化上意下達型行政體制。即作為學校管理層的校長有權決定學校的發展目標及學校的經營管理方針，并獨攬教員人事和財政預算大權。另在作為輔佐校長工作的管理層中新設主任一職，降低了原來教職員會議的地位，教職員會議降格為輔助機關；第五，在一般教師階層中導入業績主義和成績主義為主的新的人事考核制度。這主要是借鑒了民間企業的目標管理手法，對教師進行績效評價，并將評價結果與教師的人事及工資等相結合。第六，導入民間經營管理方法。

導入一種新的周期制管理體制，這里所謂的周期，即由制定管理計劃到成果的自己評價和外部評價，再到新年度經營管理計劃的做成。與此同時也采取了啟用產業界出身的民間人士擔任校長，及增加非常勤教員、學校間食的民間委托等措施。在此，值得注意的是，東京導入新公共管理的手法，通過公開各都立學校經營管理計劃中的包括入學成績和錄取率等多項指標在內的數值目標，確立了市場指向型的學校重組。與此同時出現了行政權力擴大和加強對教職員工管理等的現象。因此，有學者指出，新自由主義指導下的東京都的分權化改革與其說是參加的擴大還不如說是加強了代表國家的來自領導層面的統一管理。也有學者指出，東京都開展的這種新自由主義指導下的教育改革給人們的“生活世界”帶來了混亂、抵抗和矛盾，使人們不得不面對各種困難。

三、教育行政地方分權背景下日本基礎教育改革的特質

通過上述三個地區改革情況的分析，我們可以看出，高知縣土佐市是以通過組建土佐教育改革研究會和成立學校開放委員會等，謀求通過各個階層對教育行政和學校管理的參加，以實現學校正統性的再構筑，并且由于各個階層的積極參加，確實在一定程度上恢復了人們對學校管理的信賴性。與上述相反，東京都采取的是新型公共管理手法，通過確立市場指向型的學校再編來實現學校正統性的恢復。不過這種改革至今還不確定是否取得了一定的成功。另一方面，在犬山市，謀求通過強化市教育委員會的機能和自律性來恢復其正統性。因此人們對小班授課、輔導教材編制等的評價很高，教員們對改革也很支持。通過前述對不同地區教育改革狀況的考察，下面總結一下地方分權背景下日本基礎教育改革的特質。

第一，日本基礎教育的改革受地方分權的影響很大，且權力下放和市場化是其改革的主要路徑。應指出的是，雖然高知縣、東京都的改革是在日本地方分權法即分權改革正式始動的2000年以前，但如果考慮“90年代中期以后有關日本分權改革的輿論營造擴大了實施分權改革的可能性這一必不可少的政治條件的話，那我們不得不說，上述教育改革的推進在很大程度上明顯是受分權改革的影響”。而且這種伴隨著分權化的實施而推進的各地方自治體獨自教育改革政策的推進現在在日本有進一步擴大的趨勢。

第二、這種自治體獨自教育改革政策的實施伴隨著對公立學校已有管理結構的重組。改革主要是在解決已有教育體制的問題，即恢復公立學校的信賴性中開展起來的。加強恢復公立學校的信賴性成為改革的重要動機之一。可以說前述三個地區的改革都是在這種背景下展開的，只不過具體手法有所區別。這主要是為了應對日本教育的危機，以增強學校的靈活性和控制性，以提高教育的生產力，并最終實現人力資源質量的提升。

第三，自治體的教育行政改革促進了第一線的教育實踐改革，并在改革過程中注重發揮及提高教師的專業性。學校教育的管理是依據教師的專業技能和以此為基礎的相對自律的教育實踐。前述三個地區的教育改革，都在不同程度地使教師在學校教育中所占據的位置和權限發生變動。可以說，在教育行政改革和教育實踐改革相結合的基礎上，改革的政策形成和其具體化的過程成功與否在很大程度上取決于教師這一專業集團的參與情況。這是日本在解決的問題，也是擺在我們面前的一個重要課題。

作者：王國輝單位：遼寧師范大學教育學院暨田家炳教育書院