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一、我國教育行政問責的法律依據

一般來講，完整的問責制度構成成分包括：問責的主體、問責的客體、問責的內容、問責的程序和問責的方式和結果，也就是誰問責、問誰的責、問什么、怎么問、以及問責后施加什么措施。以下我們從上述教育行政問責的性質特點以及它的構成部分來分析構成我國行政問責的法律依據。

（一）從教育行政問責的主體看，我國法律規定了教育問責的主體是多元的，有人大、政協、執政黨及各派、社會組織、司法機關、教育行政管理部門、監察審計等政府部門、社會輿論以及公民個人等。具體主要包括：

1．人民代表大會。全國人民代表大會及地方各級人民代表大會作為權力機關有權對教育行政部門以及教育方面的事務進行問責。問責方式包括審查和批準教育發展計劃、預算、決算，審議教育行政部門提出的議案，視察和檢查教育工作，向教育行政部門提出質詢和詢問，任免教育部門負責人，組織對特定教育問題的調查等。《憲法》第三條和《教育法》第十六條，都對此做出了明確具體的規定

2．各級政府和教育行政部門。各級政府和教育行政部門作為領導機關和主管部門是對所屬部門和管理對象進行教育問責的最主要、最直接、最經常性的問責主體。《憲法》第一百零八條規定縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作。《教育法》第十五條規定國務院教育行政部門主管全國教育工作，統籌規劃、協調管理全國的教育事業。縣級以上地方各級人民政府教育行政部門主管本行政區域內的教育工作。《義務教育法》第八條則有更為具體的規定。

3．行政監察機關等。根據《義務教育法》第五十四條規定，上級人民政府或者上級人民政府教育行政部門、財政部門、價格行政部門根據職責分工有權對學校、教育行政部門、政府有關人員進行問責。審計機關獨立行使審計監督權，可依照法律規定對學校、教育行政部門、政府教育經費的撥付及使用進行問責。監察機關可依法行使行政監察權實施教育問責。

4．公安機關、人民檢察院、人民法院。對有關人員需要追究法律責任時，將啟動司法訴訟程序，由公檢法機關進行司法問責。

5．人民政協及各派。人民政協以及各派可通過調研報告、提案等形式對國家機關及其工作人員的工作進行教育問責。

6．社會組織。工會、共青團、婦聯等社會團體和城市居委會、農村村委會等社會組織，包括關心下一代工作委員會、少工委、家長組織及教育協會等組織都可依法進行教育問責。

7．公民個人。公民個人有權對國家機關和國家工作人員的違法失職行為進行教育問責。《憲法》第四十一條對公民的此項權利有明確固定。《義務教育法》第九條也規定任何社會組織或者個人有權對違反本法的行為向有關國家機關提出檢舉或者控告。

8．社會輿論等新聞媒體。在我國，報紙、雜志、網絡等媒體依法享有輿論監督權。社會輿論等新聞媒體有權進行教育問責。

9．中國共產黨。中國共產黨作為執政黨，對國家、社會的方方面面進行著領導和管理，當然有權進行教育問責。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2009年7月2日頒布的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，以專門文件的形式規定了對各級領導干部的問責。

（二）從教育行政問責的客體上看，我國法律規定了包括各級政府、教育行政部門、學校負責的主管人員及其他直接責任人員等問責客體。具體包括：

1．國務院有關部門、各級政府、基層政府、鄉鎮政府主管人員及其他直接責任人員。《義務教育法》第五十一條至第五十三條分別規定國務院有關部門和地方各級人民政府違反本法的各種行為，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。《教育法》第七十一條、第七十三條、第七十四條分別規定了在教育經費劃撥使用、校舍和教學設施的安全以及教育收費中的違規違法行為責任人給予行政處分。《教師法》第三十八條規定，違反國家財政制度等損害教師合法權益的，對直接責任人員給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

2．教育行政部門直接負責的主管人員及其他直接責任人員。《教育法》第七十一條、第七十三條、第七十四條、《義務教育法》第五十三條以及《教師法》第三十八條對此均有規定。《教育法》第七十七條規定在招收學生工作中徇私舞弊的，第七十九條規定在國家教育考試中作弊的以及《教師法》第三十六條規定對教師進行打擊報復的，都可成為教育問責客體。

3．學校直接負責的主管人員及其他直接責任人員。《教育法》第七十三條、第七十七條、第七十九條以及《教師法》第三十六條、第三十八條均有規定。同時，《教育法》第七十六條、第七十八條規定對違規招生和違規收費行為的直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。《義務教育法》第五十六條也作出相同規定。第五十七條規定學校有列舉情形，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

4．其他國家工作人員以及其他部門直接負責的主管人員及其他直接責任人員。《教育法》第七十一條、第七十四條、《教師法》第三十八條以及《義務教育法》第五十四條均有規定。同時，《教師法》第三十六條規定對依法提出申訴、控告、檢舉的教師進行打擊報復的，情節嚴重的，可以根據具體情況給予行政處分。構成犯罪的，依法追究刑事責任。《義務教育法》第五十六條規定國家機關工作人員和教科書審查人員參與或者變相參與教科書編寫的，依法給予行政處分。

（三）從教育行政問責的內容上看，我國現有的《教育法》、《義務教育法》和《教師法》等教育法律規定情形具體包括：

1．違反國家財政制度、財務制度，侵占、挪用、克扣教育經費的或者向學校、其他教育機構或受教育者非法收取或者攤派費用的；未履行對義務教育經費保障職責或未按規定均衡安排義務教育經費的。

2．未按照國家有關規定制定、調整學校的設置規劃的；學校建設不符合國家規定的辦學標準、選址要求和建設標準的；將學校分為重點學校和非重點學校的以及改變或者變相改變公辦學校性質的。

3．明知校舍或者教育教學設施有危險而不采取措施，造成人員傷亡或者重大財產損失的；未定期對學校校舍安全進行檢查，并及時維修、改造的。

4．未采取措施組織適齡兒童、少年入學或者防止輟學的；

5．違反規定舉辦學校或者其他教育機構的；違反規定頒發學位證書、學歷證書或者其他學業證書的；違反國家規定招收學員的；在國家教育考試中作弊的；非法舉辦國家教育考試的；

6．國家機關工作人員和教科書審查人員參與或者變相參與教科書編寫的。

7．對依法提出申訴、控告、檢舉的教師進行打擊報復的。

（四）從教育問責承擔責任的方式上看，我國現有教育法律規定了行政責任、刑事責任和政治責任。《教育法》第七十一條、第七十四條至第七十九條、《教師法》第三十六條、第三十八條以及《義務教育法》第五十一條至第五十四條、第五十六條和第五十七條均有對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分承擔行政責任的規定。《教育法》第七十一條、第七十三條、第七十七條、《教師法》第三十六條、第三十八條以及《義務教育法》第六十條均有構成犯罪的依法追究刑事責任的規定。1993年《關于對義務教育法規執行情況開展專項執法監察的通報》中出現了責任人承擔政治責任的規定。2004年《黨政領導干部辭職暫行規定》第十四條、十五條，2009年《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》第五條都規定了黨政領導干部應當引咎辭職的情形。2006年《義務教育法》更是將政治責任首次寫入專門的教育法律，該法第九條規定發生違反本法的重大事件，妨礙義務教育實施，造成重大社會影響的，負有領導責任的人民政府或者人民政府教育行政部門負責人應當引咎辭職。

（五）從教育問責的程序上看，對于法律責任主要按照法律程序進行，如追究刑事責任按照《刑事訴訟法》進行，追究行政責任按照《公務員法》、《行政機關公務員處分條例》進行。對于政治責任可依照《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《黨政領導干部辭職暫行規定》第十六條規定的黨政領導干部引咎辭職的程序以及《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》第三章規定的問責程序進行。

二、我國教育行政問責的法制體系不足與完善

從以上對教育行政問責的全程監督與全方位責任追究性質的分析，以及我國教育問責的法律文本上看，我國教育行政問責有以下不足，需要在實踐中不斷完善。

（一）從教育問責的主體上看，強調系統內的同體問責，對異體問責，只有原則性的立法規定，尤其在實踐中，異體問責更是缺乏，需要擴大教育民主參與與監督的力度。從以上專門的教育法律，如《教育法》、《教師法》、《義務教育法》等規定看，問責的主體主要集中于政府和教育行政部門。而體現教育問責民主精神的異體問責，在專門的教育法律中，只有《義務教育法》第九條：“任何社會組織或者個人有權對違反本法的行為向有關國家機關提出檢舉或者控告。”該條只是重申了《憲法》四十一條的檢舉、控告權。實踐中，對于保障、落實公眾、家長的教育知情權、監督權、批評權、問責權還非常缺乏。造成這一狀況，除了異體問責的立法滯后以外，更與我國民主法治建設不足以及民主法治文化觀念落后密切相關。有效的監督是外部監督，真正體現現代教育問責精神的是異體問責，異體問責是問責制走向成熟的重要特征。同體問責結果往往取決于上級領導的意志，問責的過程缺乏透明，問責的隨意性很大，往往出現“暗箱操作”、“棄卒保帥”，降低了問責的有效性。異體問責意味著外部監督，代表著民意，體現著公眾對教育的呼聲和要求，使教育教學行為更加科學規范。在我國強調同體問責，更要強調異體問責，要建立以民意和輿論監督為基礎，以人大監督為主導，其他國家機關、大眾媒體、社會公眾、市場主體、社會組織等有序參與、共同促進的教育異體問責體系。

（二）從教育問責的內容上看，我國教育問責內容層次偏低，尤其缺乏對教育質量問責和失職不作為問責的內容，要建立教育質量指標體系、檢測體制和績效問責體系。如前所述，在我國，教育問責的內容主要集中于教育經費的保障、學校建設、校舍安全、教育收費、招生考試、公平教育等方面。可見，我國教育問責的標準低，對相關責任的要求低，問責的內容層次低，沒有深入到教育質量、學業成就和教育投入與產出的效益問題，也缺乏對教育不作為、失職失責的問責規定。借鑒美、英、法、荷蘭等國經驗，我國的教育行政問責應向縱深發展，其主要作用在于提高教育質量、促進教育公平，質量問責和績效問責應該成為其主要內容。具體教育問責內容在包括上述教育經費投入的同時還要關注教育經費的使用效益，在關注教育公平時應強調教育質量和學生學業結果的公平。將問責范圍從“大事問責”向“小事問責”發展，從對淺層次的嚴重違法犯罪問責向對教育公平、教育質量深層次方面問責發展，從追究“有過”向追究“無為”深化。

（三）從教育問責的方式上看，主要是承擔法律責任即行政責任、刑事責任，缺乏政治責任、道德責任。通過前面對我國教育法律文本中承擔責任的方式分析，我國教育問責的方式主要是法律責任即行政責任、刑事責任。大部分條文規定對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分，有些條文還規定構成犯罪的依法追究刑事責任。對問責客體施以質詢、罷免、引咎辭職和公開道歉的政治責任的規定很少。專門教育法上的規定只有一條，即前述《義務教育法》第九條。雖然2004年《黨政領導干部辭職暫行規定》和2009年《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》第五條也規定了政治責任，但在實際中，政治問責主要集中于安全生產等眼前、有形的重大事故上，對于教育領域發生的具有隱性無形、危害長遠的教育事故進行政治問責的鮮有發生。根據政治責任理論，政治責任是指政治官員制定符合民意的公共政策并推動其實施的職責及沒有履行好職責時所承擔的譴責和制裁。如果決策失誤或領導無方，造成嚴重后果，雖然官員本人并沒有違法，不受法律追究，但仍要承擔政治責任，要受到選出它的機關的質詢、罷免，要引咎辭職或被責令辭職。我國在這方面，無論在制度建設，還是實踐中都亟待豐富、完善，要切實落實法律責任追究制度，同時還要追究政治責任、道德責任。

（四）從教育問責的過程上看，缺乏科學嚴密的問責操作流程，缺乏程序保障，尤其缺乏科學評估程序，需要建立健全程序法。有效的問責以程序的規范性、可操作性作保障。嚴密的教育問責操作流程序一般包括職責、指標、表現、評估、報告及獎懲六個環節。首先確定工作職責，然后建立一套指標評價體系作為以后問責的評價依據，接下來收集問責客體履行職責的表現資料，然后對問責客體履行職責的情況進行評估，之后評估主體制作評估報告，向公眾公布問責客體的績效狀況，最后對問責客體實施獎懲，對公眾的質疑進行解釋和說明。在我國當前缺乏權威、獨立的教育質量監測標準體系，缺乏權威、獨立的第三方中介組織，還難以對教育質量進行問責。即使對其他方面的問責，實踐中由于缺乏程序保障，問責的啟動隨意性很大，帶有大量的人治色彩，問責的結果往往取決于上級領導人的意志。公眾缺乏應有的知情權和監督權，在許多時候仍然是一種“運動式問責”、“人治式問責”。某些事件因媒體曝光激起廣泛的社會輿論，促使政府啟動問責，然而，由于相關的制度規定不夠明確，程序不清，缺乏依據，致使有效問責難以實施。為此，要建立科學、民主的問責程序，要拓寬異體問責的啟動程序，嚴格責任的認定程序，完善問責的救濟程序，建立教育問責報告制度。

（五）從教育問責的后果上看，主要是追究責任，注重懲罰而不注重改進，需要轉變理念改進問責過程和問責機制。教育問責既是一種懲戒機制，又是一種改進機制。教育問責與一般問責不同的地方在于，教育問責的根本目的在于促進教育事業的發展，而不僅僅對問責對象進行懲罰。現代教育問責從后果上看，既重視責任的追究，更重視如何通過問責過程發現問題予以改進。而我國現有的教育問責從后果上看就是追究責任，片面強調懲罰，忽視通過問責發現不足、改進完善，最終影響了教育問責制度的功能，削弱了教育問責的意義，無法實現教育問責的目的。因此，我國要建立現代教育問責制度，建立教育問責改進機制，通過科學評估、問責報告提出專業的改進建議，促進教育發展。

（六）從教育問責的制度建設上看，我國的教育問責隨意性較大，需要制度化、常態化和法制化。教育問責不僅關注問責的結果，更關注問責的過程，不僅關注結果的“責”，更關注過程的“問”，既注重結果的一次性懲罰，更注重過程控制，實現程序化。教育問責是集“事前監督”、“事中監督”、“事后監督”為一體的問責機制，它不僅指違法后的責任追究，更重要的是在于滿足公眾的知情權和對政府的合理質疑，通過經常性、制度化的“問”，要求問責客體對行為或事件進行解釋、說明，使問責客體盡職不失職，促進教育質量的提高。我國的教育問責缺乏經常性的“問”，只是當后果出現之后進行責任追究和事后懲罰，無法通過經常性的“問”起到事前預防、事中完善的作用，無法達到改進的目的。應將教育問責從發生重大責任事故等“非常態事件”發生之時，前移到對教育全過程的全程監督，實現教育問責的常態化和法制化。

作者：田寶軍衛守宇單位：河北大學教育學院