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世界許多國家理論學者在很早以前就對公民出行權進行研究和探討。其中，美國學者在Wikipedia百科全書中，把出行權表述為“right～of—way”，將出行權的概念闡述為：“在出行中或者在路口處的優先權。車輛必須避讓有優先權的行人和有優先權的其他通行車輛”。從這個概念的表述上看，美國學者認為公民的出行權并不是一個絕對的權利，“它必須在對自身和他人的出行情況正當考慮的基礎上，以一種合理的形式進行實施”。［2］英國理論界學者對出行權概念的理解與表述與美國基本一致，但英國學者普遍認為廣義上的公民出行權應當包含“鄰地出行權”，即“人們沿某一固定通道穿越他人土地的特殊權益”。此外，法國理論界對公民出行權概念也有不同的表述：“公眾允許在路面上沿著線路通行的權利，這個線路包含步行道、馬行道(非機動車道)、無限制性道路和限制性道路”。［3］

我國臺灣地區的學者對公民出行權研究和探討，基本上采用日本公法學的研究路徑，將出行權直接理解為路權。［4］在借鑒日本學者對路權概念界定的基礎上，將公民的出行權表述為：“使用道路相關設施誰先誰后之權利(或利益)，能夠取得路權者具有優先通行和優先使用道路設施的權利。而未取得路權者在未經同意的情況下無通行權，必須等待具有路權者通過，取得路權后方可通行”。［5］大陸理論學界普遍認為公民的出行權有廣義和狹義之分，廣義的出行權是指公民依法對交通資源享有占有、使用、收益和處分的權利。狹義的出行權主要是指公民依法在一定空間、一定時間內自由使用通行資源的權利。一般情況下，由于我國交通道路資源的所有權屬于國家和集體所有，因此我們通常所言的公民出行權是指狹義上的出行權。

出行權的構成要素

出行權的構成要素主要包括主體要素、客體要素以及限度要素。一是出行權的主體要素，指公民作為出行權的權利主體享有自由出行的權利，必須履行一定的出行義務。同時須具有一定的權利能力和行為能力，能夠通過自己的行為獨立參與出行法律關系、依法行使出行權利、積極履行出行義務。二是出行權的客體要素，主要指公民出行權指向的對象，包括出行資源和出行行為，“出行資源主要指交通基礎設施及道路交通工具等。出行行為主要指公民步行、乘車、行車以及在交通道路上進行與出行有關的一系列活動”。［6］三是出行權的限度要素，指人們使用出行資源、進行出行活動的自由度，是公民在交通道路上實現空間位移的一項權利。“任何主體在享有一項權利的同時，必須履行不超越此項權利界限的義務”。［7］公民在享有出行權的同時，也要履行必要的安全出行義務。

出行權的一般內容

1．出行通行權，具體指公民依法享有在特定時間和空間使用交通道路資源進行動態出行活動的權利，是出行權中最基本的權利，是充分享有其他出行權的前提和基礎。出行通行權可分為時間通行權和空間通行權，這兩種權利充分體現了公民對交通道路通行時間和空間資源平等利用的資格和能力。

2．出行占用權，指公民依法享有在一定時間和空間內占用具體道路資源進行具體出行活動的權利。在《國際道路交通公約》第23條中，對出行占用權有具體規定：“臨時停靠的車輛與停止的牲畜需要在居民集中聚居區域之外停靠的，應盡可能選擇停放在行車道以外的規定地點。需要暫時停息的牲畜和臨時停靠的車輛，應盡可能停靠在通行車道的邊沿”。［8］

3．出行選擇權，是指公民在出行時可以依法享有自由選擇出行方式、出行時間和出行工具的權利。公民對出行方式的選擇，外界不得非法干預或強制脅迫。對出行時間的選擇，公民在出行過程中可以根據自身的出行需求自由安排出行時間。對出行工具的選擇，“在輪式交通工具已經成為道路交通主角的今天，對于中遠距離的出行者來講，人們更多地選擇各種車輛出行”。［9］

4．出行知情權，也稱資訊權、得知權或知悉權，具體指公民在出行前和出行過程中依法享有及時、全面、準確地了解和獲悉有關交通路況等信息的權利。在實踐中，由于出行狀況千變萬化，為了能夠保障公民安全，快捷、舒適的出行，國家應當在法律層面上賦予公民享有及時了解、獲悉出行狀況和相關信息的權利。

出行權的基本權利屬性

（一）出行權的雙重屬性

出行作為衣、食、住、行的四大要素之一，是維持人類社會生活最基本的生存需求。出行權指人們依法享有的在一定時空內使用交通資源、進行出行活動并享有出行安全的權利。具體包括公民在出行過程中，按照自己的意愿安排，在遵循出行規定的前提下，進行作為或不作為，或者是出行人要求出行義務的承擔者進行作為或不作為，或者出行人在自己出行權利受到第三人不法侵害時，擁有依法要求國家進行強制力保護的權利。“基本權利有兩種，一種是消極權利，即要求國家與社會采取‘不作為’方式，以保障公民的人身人格權利及政治權利和自由；另一種是積極權利，即國家和社會采取‘作為’的方式，以使人們的經濟、文化和社會等權利的實現”。［10］筆者認為，出行權不僅是一種消極權利，更是一種積極權利。出行權既是自由權，也是社會權。易言之，出行權是一種兼有社會權屬性與自由權屬性，且以社會權屬性為主的權利類型。“社會權是指公民依法享有的，主要是要求國家對其物質和文化生活積極促成以及提供相應服務的權利，也是公民社會人格和精神人格形成和維護所必須的物質和文化方面的權利”。［11］出行權的社會權屬性為該權利的順利實現提供了國家保護和國家給付的雙重義務，而自由權屬性為出行權的實現劃定了國家公權力機關不得非法干預，即國家對出行權負有尊重的義務。

（二）出行權的權屬范疇

出行權作為公民擁有一項重要的權利，在概念的內涵和外延上具有自身的權屬范疇。出行權已得到國際社會的廣泛認同，但國內法學界未對其表現出足夠的應有重視和進行深入的研究，對出行權概念的權屬范疇尚未達成共識。筆者認為，出行權首先屬于基本人權的范疇。“人權（humanrights）是人依據其自然屬性和社會本質所享有的權利”，［12］出行權就是公民依照自身的自然和社會屬性享有的、不可剝奪的基本人權。其次，出行權屬于生存權的權屬范疇，而且是一種滿足出行最低需求的生存權。“所謂生存權，就是人為了像人那樣生活的權利。所謂像人那樣生活，就是說人不能像奴隸和牲畜那樣生活，是保全作為人的尊嚴而生活的權利”。［13］這里指出的“作為人的尊嚴而生活的權利”就是我們通常所言的最低限度的生存權，是人們需要從自然和社會獲取衣、食、住、行等基本生活物品的權利。最后，出行權應當屬于一種適當生活水準權。正如劉海年先生所說，“因為不存在不食人間煙火的神仙，衣、食、住、行是人生存的最基本的條件，因而也是人的最基本的需要、最基本的人權”。［14］也正如龔向和教授在《生存權概念的批判與重建》中指出：“適當生活水準權是針對正常情況下的人的權利，即足夠的食物和營養、衣著、住房、出行、醫療和在需要時得到必要的照顧”。［15］

（三）出行權的歷史嬗變

從公民出行權的歷史維度來考察，出行權作為一種自由權，出行自由是公民賴以生存的最基本的內在要求。在中國漫長的歷史長河中，歷代統治者對出行的各種規定和限制集中體現了“以管為本”的指導思想，其價值取向只是為了統治者自身的社會管理需要。“各個時期即使對出行基礎設施建設，也多數是為了滿足統治政權的控制和軍事攻防的需要，與普通民眾的‘出行難’以及落后的商業運輸形成鮮明的對比”。［16］在基本權利納入憲法保護之后，公民的出行權在“生命至上”的法治理念指引下，實現了從“以管為本”向“以人為本”的歷史嬗變。“以人為本”的出行理念，要求國家公權力機關在對待公民出行權時必須以人為中心，重視人的自身價值，以維護公民出行安全、保障出行參與人的生命為根本出發點，追求“生命至上、以人為本、方便出行”的管理理念，這不僅是法治國的精神體現，也是社會文明的重要標志。

出行權實現的國家義務

出行權作為公民一項重要的權利，對國家公權力而言則是一項基本的義務。“事實上,國家義務與公民權利相應地應成為現代公法體系的核心內容和現代公法學的基本范疇，國家義務源自公民權利并以公民權利為目的,應當成為公民權利的根本保障”。［17］出行權的國家義務不僅包含要求國家對公民出行不得非法限制或剝奪，還包含要求國家積極采取措施確保公民能享有安全、便捷、自由和有尊嚴出行的權利。出行權國家義務的具體內容包括國家對公民出行權負有尊重義務、保護義務和給付義務三個層次。這些國家義務“在性質上并不互相排斥，各種義務盡管程度上存在差異，但都是權利的一個側面，而國家負有針對這些側面采取措施的全面性義務”。［18］

（一）出行權的國家尊重義務

由于出行權具有自由權的基本屬性，決定了國家公權力機關不得非法干預，即國家對出行權負有尊重的國家義務。“權利的享有只是權利作為觀念和思想而存在。在法治社會中，每個被稱為人的動物都可以平等地享有權利。但并不是在這個社會中的每一個人都可以實際地享有和實現權利”。［19］要具體實現出行權，國家公權力機關首要的任務是充分尊重公民的出行權。國家負有避免剝奪或不剝奪公民出行權，積極履行國家尊重義務，即要求國家采取“不作為”的方式尊重公民的出行權，不非法干涉公民出行自由，不對公民已經享有的出行權利與自由進行不必要的干預與限制。“在通常情形下，公民個人會竭盡所能，利用自身所具有的條件與資源開展生產經營以獲取生存需要，國家首要的、基本的義務就是要尊重公民選擇自由、生產經營自由等。”［20］具體來說，公民出行權的國家尊重義務主要包括四個方面的內容。一是要求國家立法、行政以及司法機關禁止制定任何侵害公民出行權的法律、法規以及政策措施。在實踐層面上，要求國家交通行政主管機關不得隨意制定限制或禁止公民出行權的規范性文件，未經法定程序也不得隨意限制或禁止公民出行權的管制通告。二是要求國家公權力機關禁止執行任何非法限制公民自由出行的行為，重點防止國家交通行政機關采用非常規手段，非法剝奪和限制公民出行自由。“因為這種非法剝奪公民基本權利的行政行為，不僅侵犯了公民的自由權，也從根本上否定了人權”。［21］三是要求國家在不損害公共利益的前提下，尊重公民個人出行方式、出行時間和出行工具的自由選擇權；承認和尊重公民個人擁有真實、可靠、翔實的出行知情權；尊重特殊群體個人和家庭出行隱私權。四是要求國家公權力機關想盡一切方法、創造一切條件、采取一切手段，防止任何影響公民出行權實現的倒退措施。堅持不歧視原則，體現不同階層、不同群體的出行平等權。同時，應當尊重公民出行參與權，積極鼓勵公民參與重大交通規劃的決策及其他相關業務。

（二）出行權的國家保護義務

“所謂基本權利之保護義務，依判例及學說之見解，系指國家負有保護其國民之法益及憲法上所承認之制度的義務”。［22］出行權作為公民一項基本權利，理應受到國家公權力的保護。國家在尊重公民出行權的義務基礎上，積極采取預防、排除和救濟等措施來保護出行權免受第三人非法侵害的義務，具體包括出行權的預防義務、排除義務以及救濟義務。出行權的預防義務一般是針對第三人可能發生對出行人的不法侵害，而出行權的排除和救濟義務卻是針對實際已經發生的不法侵害。三者的關系正如龔向和教授所言：“形象的說，預防就是編制一張網，排除和救濟是專門針對漏網之魚采取的措施。如果預防不當，排除和救濟便會力不從心，基本權利難免陷入危機之中”。［23］首先，出行權的預防義務。“保護義務的目的，不在于如同給付行為提供給付，而是在于實現生存的維持，因此國家保護義務并不歸類于社會國原則，而是歸入危險的防御以及(自由)法治國原則”。［24］

針對出行權“危險的防御”最好的手段就是積極預防，要求國家應制定有效措施保護公民出行權免受第三人非法侵害。為保障公民出行權不受第三方非法侵害，國家采取的基本方式有立法、行政和司法等預防手段，這些預防手段通常被認為是國家基本義務的其中一部分。一是出行權的立法預防義務。國家立法機關可以在憲法確定的基本權利框架范圍內，為出行權主體提供一定的行為模式，在立法環節為公民提供一個有序、綠色、健康的出行環境，確保公民在自由行使自己出行權利時又不妨礙他人。二是出行權的司法預防義務。為提高公民出行權的保障力度，國家司法機關在保障公民出行權得到司法救濟的基礎上，應對第三人可能造成侵害公民出行權的行為進行周密考量和適當超前防備。三是出行權的行政預防義務。要求各級交通行政主管部門必須按照交通法律的明確規定，根據實際情況，適當行使對公民出行權管制的自由裁量權。同時，國家行政機關在對公民出行權實施管理的過程中，要積極建立和完善各種預防、預警機制，調配充足的設備資源，為防止公民基本權利遭到第三人不法侵害時能夠發揮應有的組織協調作用。其次，出行權的排除義務。在公民出行權遭受第三人不法侵害之時，國家有義務阻止這種侵犯，及時糾正這種侵權行為，并對出行受害者及時采取補救措施。在國家保護義務的三個層次中，排除義務具有直接性和現時性，具體涵蓋兩個方面：一方面，指國家行政機關應負的排除義務，主要指各級交通主管部門應采取各種有效手段及時制止第三人非法侵害公民的自由出行權、優先出行權、安全出行權、出行占用權以及出行選擇權等。另一方面，指司法機關應負的排除義務，主要體現在公民出行權受到第三人不法侵害時，享有權利保護的主體向國家司法機關請求排除保護時，司法機關不得以任何理由拒絕為出行權受害人提供排除保護。在司法實踐中，由于司法程序繁瑣、啟動條件嚴格、花費成本較高等因素，造成司法排除義務實現周期較長，導致了國家司法機關不能及時制止對出行權的不法侵害。所以在通常情況下，國家行政機關成為公民出行權排除義務的主要履行者。最后，出行權的救濟義務。“基本權利的實現，不僅需要立法的具體化、行政機關的尊重與保護，也需要司法機關的最終保障”。［25］

正如《馬斯特里赫特準則》第18條規定：“保護義務包括國家確保私營實體或個人不剝奪個人的經濟、社會、文化權利的責任。對于因在管制此種非國家行為者的行為方面，未能給予應有的重視而造成的經濟、社會、文化權利遭受侵犯的情況，國家須承擔責任”。也就是說，公民出行權在受到第三人不法侵犯時，國家負有義務為受害人提供法律救濟途徑，包括進行必要的監督、調查和起訴等。同時，國家應及時采取補救措施，為公民營造一個健康有序、綠色環保以及和諧發展的出行環境，確保出行權的充分實現。

（三）出行權的國家給付義務

出行權的國家給付義務，是指國家對那些因自身能力不足、基礎設施不完善以及交通工具嚴重缺乏的出行需求人主動提供出行保障的義務，具體包括出行權的私益給付、公益給付和服務給付三個方面。

1．出行權的私益給付。國家對出行權的私益給付，往往僅針對出行人的個人具體情況，采取實物、現金或福利券等物質形式，對出行需求人進行國家給付的行為。出行權的國家私益給付的目的就是為了保證特定群體最基本的出行需求，其實質是：“國家對符合相應資格的特定群體的特別救濟，是一種受益行為，給付的成本由國家財政直接負擔”。［26］出行權的私益給付是國家給付義務中最能體現其社會法治國性質的部分。“國家履行私益給付義務很大程度上就是為了保證公民個人能夠獲得符合人的尊嚴的最低生存條件，使人們在任何情況下都能維持起碼的生活水準”。［27］例如，2011年國家殘疾人聯合會多方募集資金，為西部貧困地區肢體殘缺的困難戶統一免費發放15萬輛輪椅。北京、廣東、上海等特大城市的城市綜合執法部門率先在全國實施人性化城市管理，為特困盲人免費配備導盲犬。2012年5月，國家交通運輸部統一購置了2000輛校車，免費向中西部貧困地區的學校發放。還有浙江、廣東等省正在積極制定向城市享受低保人員發放交通費補貼，江蘇、上海、四川等省市積極推行65歲以上老人免費乘坐公交活動。

2．出行權的公益給付。出行權的公益給付與私益給付相對，除旨在確保公民基本出行條件需要外，還具有平衡公民出行負擔的社會功能，較出行權私益給付是一種更高層次的國家給付形式。國外許多經濟發達國家把公民出行權的公益給付界定為由政府舉辦和出資的一切旨在改善人民群眾安全、便捷、綠色出行的社會措施。具體包括政府直接主導的交通基礎設施建設、改善通行供給狀況以及公平分配路產路權等。首先，國家應不斷加大交通基礎設施建設投入。據《2011年交通統計公報》顯示，2011年全國完成公路水路交通固定資產投資1.45萬億元，同比增長9.5%。其中，國家安排專項公共財政資金，繼續實施農村公路通達、通暢建設工程，全年共完成農村公路投資2010億元，同比增長38%，新改建農村公路18.75萬公里，進一步夯實了新農村建設的交通運輸基礎，保障了農民的出行權。其次，國家應不斷改善通行供給狀況。特別是在城市人口的集聚區，國家應繼續加大路面公交系統的建設力度，優化公交路網布局，保障地面公交系統路權優先，提高公交系統的暢通性，便于人民群眾的出行與換乘；對農村地區而言，國家應加大農村公交發展扶持，重點發展城鄉公交，提升城鄉公交車的檔次，鼓勵有條件的鄉鎮率先開通鎮村公交。最后，國家應公平分配路產路權。“據統計，目前中國城市居民步行和自行車出行一般占公民出行方式的60%以上，但5%駕駛機動車的人卻占用了85%以上的城市道路資源”。［28］城市道路是一種稀缺資源，也是一種公共資源，國家應本著“以人為本、公交優先”的原則，將有限的道路資源公平分配給各種出行需求者，這是當前及今后一段時期內國家必須承擔的一項重要義務。

3.出行權的服務給付。“按照國家給付義務在出行權實際履行中的具體表現形式，可將給付義務分為產品給付、行為給付或稱為服務給付”。［29］出行權的服務給付與私益給付和公益給付截然不同，是國家向公民提供具體出行資源形成過程中采取的一種組織和管理行為，是一種典型的間接給付。出行權的服務給付義務要求國家交通部門按照“以人為本”的服務理念，以方便群眾“安全暢通、舒適便捷、綠色環保”的出行要求，合理布局城鄉公共交通、客運車輛出行的時間和空間節點。同時，要不斷加大交通非法案件的查處力度，重點打擊酒駕、毒駕和飆車等重點交通違法行為，切實保障公民的出行安全。在傳統的出行觀念下，國家雖然被認為是對公民出行權的潛在威脅，但它也是出行權的堅實維護者。通過對出行權三個不同層次國家義務的分析，我們不難發現：尊重義務是國家對公民出行權保障的基礎，給付義務是核心，保護義務是保證。由于出行資源的有限性，國家不可能立即充分實現每個公民的出行權，而是需要循序漸進地進行。因此，國家應最大限度地利用一切可獲得的出行資源，去實現國家對公民出行權的核心保障義務。（本文作者：賈鋒單位：東南大學法學院）