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第一篇

一、中國人口老齡化特點

第一，老齡化速度比較快和達到的水平比較高。評價人口老齡化水平，主要有60或65歲以上老年人口所占比例、總體人口年齡中位數、60或65歲以上老年人口與0~14歲少年人口之比即老少比等指標。顯然，2050年65歲以上老年人口絕對數量已是定數，即2013年28~64歲人口中，逐年減掉每年的年齡別死亡人口的余數；但是影響老齡化水平高低的因素，還有出生率和出生人口的數量、死亡率和預期壽命延長等情況。為了簡明起見，通常選取65歲以上老年人口所占比例變動說明老齡化的速度和達到的程度。2000年底中國跨進老年型年齡結構門檻，按照本文低位預測，2050年65歲以上老年人口占比可上升到27.1%，其后將在這一水平上下波動，老齡化可用“快”和“高”二字來概括。所謂快，我國從世紀之交進入老年型到2020年達到12.5%要花費20年，世界要花費30多年，發展中國家則要花費40多年的時間。從7%提高到17%要花費30年，2030年將達到17.4%；而發達國家作為總體，則經歷了20世紀下半葉直至2015年方能達到這一水平，耗時為我國1倍以上。日本是一個特例，65歲以上老年人口比例從1970年的7.1%上升到2000年的17.2%，花費30年時間，與中國相當。所謂高，即老齡化達到的水平比較高。2050年65歲以上老年人口比例將達到27.1%，屆時將比世界水平16.2%高出10.9個百分點，比發展中國家14.6%高出12.5個百分點，比發達國家26.2%總體水平高出0.9個百分點，躋身老齡化高水平國家之列。

第二，老齡化在時間上具有階段和累進的性質。這主要是由已往人口出生、死亡自然變動造成的人口年齡結構決定的。1949年中華人民共和國成立后，人口的自然變動經歷1949~1952年的人口再生產類型轉變、1953~1957年的第一次生育高潮、1958~1961年的第一次生育低潮、1962~1973年的第二次生育高潮和1974年以來的第二次生育低潮五個歷史階段。人口的這種變動，形成由年輕型過渡到成年型、再由成年型過渡到老年型的年齡結構，并且已在老年型結構中走過10多年的路程。在這種年齡結構變動形成的年齡結構“金字塔”中，塔身最寬大部份為1962~1973年第二次生育高期間出生的人口，扣除死亡至今尚存3億左右，這是包括人口老齡化在內中國人口變動最值得關注的人口組群。這3億人口組群于1977~1988年進入15歲以上成年人口，其中絕大多數于1980~1991年成長為正常的勞動力，對就業形成巨大的壓力；同時也開始了勞動年齡人口所占比例高、老少被撫養人口所占比例低的人口年齡結構變動的“黃金時代”，成為可以獲取“人口盈利”、“人口紅利”的有利于經濟發展的最佳時期。按照全國城鄉合計婦女年齡別生育率峰值24歲計算，1986~1997年通過生育旺盛期，本該有一個生育高潮出現；但是由于繼續加強人口控制和貫徹落實計劃生育基本國策，實踐中并沒有出現持續長達10多年的生育高潮，而僅僅在20世紀80年代中后期略有所表現。其對老齡化進程的影響是，當這部份3億組群人口未過渡到65歲之前，人口老齡化不會過于嚴重；而當這部份龐大人口組群過渡到老年之后，老齡化“汛期”嚴重階段就到來了，使人口老齡化如同人口城市化一樣，呈現S曲線階段性推進的特點：第一階段：2000~2020年為S曲線底部，老齡化較緩攀升階段。65歲以上老年人口所占比例可由6.96%上升到12.54%，升高5.58個百分點，年平均升高0.28個百分點。第二階段：2020~2040年為S曲線挺起中部，老齡化加速上升階段。65歲以上老年人口所占比例可由12.54%上升到24.48%，升高11.94個百分點，年平均升高0.6個百分點，為第一階段的2.14倍。

第三階段：2040~2050年為S曲線頂部，老齡化緩慢攀升并呈基本穩定態勢。65歲以上老年人口所占比例可由24.48%上升到27.14%，升高2.66個百分點，年平均升高0.27個百分點，同第一階段增長速度接近。2050年以后，雖然老年人口占比可能還有所上升，但是上升極其有限，處于圓弧頂徘徊狀態。第三，老齡化在空間上城鄉和地域分布不平衡。上述老齡化進程中表現出的特點，是就全國總體而言的。然而，由于中國幅員遼闊，地理條件相差很大，經濟、科技、社會發展水平參差不齊，更為直接和更重要的是以往人口出生、死亡自然變動差別較大，造成城鄉之間、地域之間人口老齡化的明顯差異。其一，老齡化城鄉之間的差異。20世紀80年代伊始，中國人口年齡結構跨入成年型，1982年第三次全國人口普查65歲以上老年人口所占比例達到4.91%，接著開始了向老年型的過渡。然而這種過渡在城鄉之間表現出某種差異：該年普查65歲以上老年人口占比由高至低排序依次為縣占5.00%，市占4.68%，鎮占4.21%，縣（農村）過渡的速度更快一些。1990年“四普”這一趨勢延續下來，當年全國65歲以上老年人口占比上升到5.57%，縣上升到占5.64%，市上升到占5.53%，鎮上升到占5.49%，由高至低排序依舊為縣、市、鎮，只是差距比“三普”時有所縮小。2000年“五普”提供的數據表明，全國65歲以上老年人口占比上升到占6.96%，縣、市、鎮之間的差距不但得以繼續，而且有所擴大：縣上升到占7.74%，市上升到占7.00%，鎮上升到6.25%。1982、1990、2000年三次人口普查相比，縣、市、鎮65歲以上老年人口占比，先是由1.00∶0.94∶0.84縮小到1.00∶0.98∶0.97；然后再擴大到1.00∶0.90∶0.81，縣老年人口占比高出市鎮的幅度增大了。

2010年“六普”城鄉老齡化擴大的趨勢得以延續，而且出現鎮超過市一反常態的新情況：全國65歲以上老年人口占比上升到8.91%，其中縣上升到10.06%，鎮上升到7.97%，市上升到7.69%，縣∶鎮∶市變動并擴大到1.00∶0.79∶0.76。為什么會造成城鄉之間老年人口比例差距的擴大呢？基本的原因是流動和遷移人口的持續增加，特別是步入21世紀以來的大量增加。“五普”資料顯示，以居住在本地區半年以上計算的全國遷移人口達到144390748人，扣除本縣（市）其他街道、鎮人口和本市區其他街道、鎮人口后，其余92870183人主要為本市區其他鄉和外省遷入的農村進入城鎮的流動人口。也就是說，這9000多萬人中的絕大多數為事實上由農村遷入城鎮的常住人口“。六普”人戶分離人口上升到26094萬，較“五普”大幅度增加，目前這一趨勢仍在延續。大量涌入城鎮的遷移人口中以年輕勞動力居多，老年人口所占比例很小，少年人口所占比例也不高。但是當遷入城鎮并基本定居下來以后，則被統計為城鎮常住人口，稀釋了城鎮特別是城市的老齡化，拉開了同農村的距離。按照人口自然增長計算，2011年6月28日全國城鎮常住人口首次超過農村，開城鄉人口結構歷史轉變之先河。預測21世紀20年代城鎮人口達到60%以后，農村人口向城鎮轉移的速度將減慢下來，規模將有所縮小，為縣、市、鎮人口老齡化差距縮小創造條件，此后城鎮特別是大城市的人口老齡化速度將會加快。其二，老齡化地域之間的差異。上述人口流動和遷移，不僅左右著市、鎮、縣之間老齡化程度的差異，而且對地域之間的年齡結構老齡化和老齡化向縱深發展產生不容忽視的影響。一個鮮明的標志是，老年人口占比自高至低由原來東、中、西部“三大板塊”分布，逐步轉向中西部合二而一，總體上呈“兩大板塊”分布格局。這種改變始于2005年，當年全國65歲以上老年人口占比為9.07%，高于這一水平有13個省、直轄市，其中東部沿海有7個省、直轄市，占53.8%；中部有3個省，占23.1%；西部有3個省、自治區、直轄市，也占23.1%。中西部合計已有6個省、自治區、直轄市，占46.2%。低于全國水平有18個省、自治區，其中東部沿海有4個省，占22.2%；中部有5個省，占27.7%；西部有9個省、自治區，占50.0%。中西部合計占77.8%，為老齡化程度較低地區。2010年第六次人口普查的情況進一步變化：全國65歲以上老年人口占比提高到9.4%，中西部老年人口占比進一步提高。雖然東部與中部、西部的差距仍較明顯，但是中西部的差距卻縮小了，老齡化東部與中西部合二而一“兩大板塊”態勢，更為明朗起來。

二、養老保險體制創新

人口年齡結構步入老齡化并呈加速推進態勢，最值得關注的是兩大問題：一是面對日益增多的老年人口，如何實現全方位的養老社會保障；二是人口老齡化給社會經濟發展帶來怎樣的影響，如何興利卻弊地做出有效應對。二者相比，前者具有基礎性質，它牽涉幾億老年人口能否平安度過老齡化“汛期”嚴重階段，因而更需要治本的方略。當前這個治本的方略集中到一點，就是養老保障體系創新，重點是養老社會保險體制創新。

（一）歷史的回顧

在半殖民地半封建的舊中國，廣大民眾生活在水深火熱之中，衣不蔽體、食不果腹，根本無社會養老保障可言。不過在中央蘇區，則給予某種關注。如1925年第二次全國勞動大會通過的《經濟斗爭方案》中，就提出“應實行社會保險制度，使工人于工作傷亡時，能夠得到賠償，疾病失業老年時能夠得到救濟”。1927年第四次全國勞動大會通過的《經濟斗爭決議案》，提出“為了保障工人的生活條件，對不可避免的疾病、死亡、失業、衰老等，實行社會勞動保險”。其后，在中央蘇區曾頒布過《勞動法》，規定雇主每月拿出工資總額10%~15%，作為雇工生老病死傷殘補助。1948年在哈爾濱召開的第六次全國勞動大會通過決議，規定按照工齡長短每月發給相當于本人工資30%~60%的養老金。這個被稱為《東北條例》的實施，曾使東北地區420個工廠79.6萬名職工受益。然而這些養老保險僅局限在解放區范圍，全國社會保險事業的起步和發展，則是1949年中華人民共和國成立以后的事情。作為新中國成立后的第一部法典《共同綱領》，第23條規定“逐步實行勞動保險制度”。1951年《中華人民共和國勞動保險條例》由政務院公布實施，按此條例規定100人以上的國營工業企業職工，享有工傷、疾病、養老等勞動保險待遇，開共和國養老保險之先河。到1956年，享受該條例待遇的職工人數達到1600萬，占當年國營、公私合營和私營企業職工總數94%，保險費用全部由企業負擔。

1958年國務院《關于工人、職員退休處理的暫行規定》，將企業退休從《勞動保險條例》中分離出來，與機關工作人員退休合并，形成包括企業、機關、事業單位范圍更為廣泛的養老保險。“”開始后，50年代的養老保險制度被沖垮，1969年起原由各級工會負責管理的勞動保險基金不再籌集。1978年經第五屆全國人民代表大會第二次會議通過、由國務院頒布《關于工人退休、退職的暫行辦法》和《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》，分別按照參加工作時間和工作年限，發給相當于月工資60%~90%的退休金，并且規定不得低于25元/月的最低標準。這兩個“辦法”，則開工人和干部兩種退休制度分開先河，實行兩種不同的體制和機制。1991年國務院《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，將覆蓋面擴大到集體經濟，改養老保險金由國家、企業、個人共同負擔，建立基本養老保險、企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的養老保險體制機制。1995年《國務院關于深化企業職工養老保險改革的通知》提出：“基本養老保險費用由企業和個人共同負擔，實行社會統籌與個人賬戶相結合”，并在《附件》中，規定了《企業職工基本養老保險社會統籌與個人賬戶相結合實施辦法》。

1995年《國務院辦公廳轉發民政部關于進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知》中，要求從實際出發，在具備條件的地區要積極發展農村社會養老保障事業，引導農民參加社會養老保險。1996年《中華人民共和國老年人權益保障法》公布，明確“國家建立養老保障制度，保障老年人的基本生活”，老年人享有養老金，以及關于養老金足額發放、養老金監管、老年福利、老年救助等的明文規定。2000年《中共中央、國務院關于加強老齡工作的決定》發出，要求城鎮“要建立起以基本養老保險、基本醫療保險、商業保險、社會救濟、社會福利和社會互助為主要內容的比較完善的養老保障體系”“；逐步建立國家、社會、家庭和個人相結合的養老保障機制”。2005年《國務院關于完善企業職工養老保險制度的決定》，重申要確保基本養老金按時足額發放、擴大養老保險覆蓋范圍、逐步做實個人賬戶、加強基本養老保險金征繳與監管、加快提高統籌層次等規定。［9］至此，現階段養老保障體系、養老保險體制機制基本格局，有了一個大致的輪廓。

（二）體制機制創新

1.頂層設計

在許多研究養老論著中，存在概念不清、界定不明、信手拈來、隨意使用和發揮現象。結果作者本人未講清楚，別人更是一頭霧水。所以在提出頂層設計之前，有必要將養老保障、保險、體系、體制、機制等概念，做出簡要地闡釋和界定。參照《現代漢語詞典》等的解釋，筆者的界定是：養老保障指保護老有所養不受侵犯的制度和實施規范，涉及所有養老組織和方面；養老保險是將各方面的養老資金匯集起來，交由專門的保險機構運作，按時向投保以及其他符合條件的老年人發放養老金。在英語中，保障（security）與保險（insur⁃ance）是有明顯區別的，漢語則容易混淆。養老體系指同老有所養相關的組織，按照一定的架構集合成一個有約束力的整體；養老體制指由國家、企業、單位、個人等組成，遵循規范化的養老制度；養老機制則指構成養老體制的組織、個人，相互作用的過程和方式。英語中體系和體制都可以用system一詞，區分不是很明顯。做了上述概念界定以后，便可以討論養老保障頂層設計了。從上面對養老社會保障體系和養老社會保險體制機制變動的簡要回顧中，可以看出，破除現行養老保險體制“雙二元結構”是當務之急。所謂“雙二元結構”，一是指長期以來實行的是城鎮與農村相分割的養老保險體制；二是指自1978年以來城鎮實行的是干部與職工兩種不同的養老保險體制。這一體制的致命缺陷是城鄉分割、條塊分割、地區分割，造成養老保險多頭、多渠道、分散化、碎片化。養老社會保險改革和體制創新，就要在明確界定養老保障、養老保險內涵基礎上，從我國實際出發并博采國際社會之所長，推出養老社會保障體系、養老社會保險體制及其機制框架、結構。筆者以為，其基本“金字塔”結構，如圖4所示。圖4顯示，完整養老社會保障體系“金字塔”，自上而下可分為三個層次：第一層次，養老社會保障體系主要由養老社會保險、養老社會褔利、養老社會救助三大體制支撐（醫療保險、商業保險處于養老輔助地位，未列入主體結構中）。三者之間是“主體兩翼”的關系：養老社會保險是主體，具有中心、主導、輻射性質；養老社會褔利和養老社會救助是補充，不過這種補充對于高齡、病、殘等更困難的老年群體說來，則是不可或缺的。第二層次，養老社會保險體制運行的家庭、聚居（公共）和流動機制及其相應的養老類型，以保障國家、企業（單位）、家庭、老年本人不同功能和作用的發揮，主體為家庭戶養老。第三層次，支撐家庭戶、聚居（公共）、流動三種養老機制的具體形式，主體為支撐家庭戶養老的老年戶型、父母子女戶型、老年復合戶型。從發展角度觀察，聚居類養老的老年公寓型、老年醫護型，以及流動類養老的托老所型等，有增長的趨勢。

2.養老保險體制創新

在“金字塔”養老社會保障體系中，養老社會保險體制是核心，是支撐體系存在和發展的頂梁柱。雖然養老社會福利、養老社會救助體制也要改革，使之更加完備，以更好地發揮其對養老社會保險不可替代的輔助功能和作用；然而，一是它們服務的對象為老年人口中更為弱勢的特殊群體，所占比例較低；二是保障的實際內容也比較特殊，不具有普遍性質。因此，改革和創新的重點，只能落在養老社會保險的體制機制上。主要是：一要準確定位養老社會保險的體制，明確改革和創新的方向和思路；二要在完善監管體制機制基礎上，確保養老金保值、增值和可持續推進。其一，準確定位養老社會保險體制，明確改革和創新的思路。盡管國內外對社會養老保險體制分析和概括有所不同，不過筆者以為，基本上可以歸納為五種體制類型。一為收入保險關聯型，亦稱傳統型。主要特征是養老金給付同收入繳費掛勾，由雇主和雇員共同負擔繳費，不追求高覆蓋率，養老金替代率適中，養老金融業比較發達，一般征繳和給付都較有保障，以美、德、法等發達市場經濟體國家為代表。二為社會福利型。強調“普惠制”原則，基本養老保險覆蓋全體國民，養老金來源主要為政府稅收。養老金水平不高，需要其他保險補充，以英、澳、加、日等發達國家為代表。三為儲金型。貫徹自我保障原則，實行完全積累的基金模式，形成不同類型的個人養老保險賬戶或公積金賬戶，按賬戶基金儲金多少給付養老金，以新加坡、智利等新興市場經濟體國家為代表。四為混合型。原來社會福利型養老保險的某些國家，由于經濟不景氣、資金來源困難，遂進行改革，借鑒雇主雇員共同繳費的某些做法，演變為傳統收入關聯型與福利型相結合的混合型養老保險，以英國、加拿大為代表。五為原計劃經濟國家統包養老保險型。即在全民和集體所有制工作職工，不需要個人繳費，國家按照工作年限和工資級別，退休后定期給付一定的養老金。由于政局變動，此類養老社會保險已不復存在。

我國屬于何種體制、哪種類型？似乎與上述五種體制類型都有相近之處，又都不同于其中任何一種。一般將中國養老保險體制概括為“社會統籌+個人賬戶”型，無疑有一定的道理；然而這是對養老金征繳還是給付的概括，抑或是對運行機制的概括？很難說清楚，似乎兼而有之，而且僅僅是對城鎮職工而言的。養老社會保險體制定位必須清楚，只有定位清楚才能進行改革和體制創新。好比百里行程必須清楚當前所處的位置，才能知道距離目的地有多遠、需要如何走才能到達一樣。我們認為，目前中國的養老社會保險體制，可用混合過渡型概括。所謂“混合”指個人繳費與工資收入掛鉤，按工資收入一定比例繳納養老金（一般為8%），同前面收入關聯型、儲金型頗為相似；企業、單位按參保對象工資收入比例繳納一定數額的基本養老保險金（一般占工資20%），強調養老保險全覆蓋，實行社會統籌，國家財政對養老金虧空進行一定的補貼，則有明顯福利型養老保險體制色彩。所謂“過渡”指新中國成立60多年來，養老保險經歷從無到有、從小到大、從窄到寬不斷改革經歷，充滿過渡性質。如前所述，最初的養老保險被囊括在勞動保險條例之中（1951）；1958年將企業退休從勞動保險條例中分離出來，與機關退休合并成范圍較廣的養老保險；1978年實行干部與工人分開的兩種退休和養老保險制度；1991年覆蓋面擴大到集體經濟，提出建立基本養老保險、企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的體制；1995年提出基本養老保險費用由企業和個人共同負擔，實行社會統籌與個人賬戶相結合的體制機制；1995年首次提出在具備條件的農村發展社會養老保障事業，引導農民參加社會養老保險；2009年開展新型農村社會養老保險試點，到2012年上半年新農保參保達4.05億人，其中領取養老待遇達4000多萬人，目前已基本上實現全覆蓋。新中國成立60多年來，養老社會保險在“雙二元體制”下推進，混合中有改革，改革后又組成新的混合體制，因而用混合過渡型養老社會保險體制概括，是比較準確和可以接受的。2012年中國人均GDP達到38353.5元，按當年人民幣∶美元=6.179∶100計算，折合6207.1美元，已進入世界銀行標準中高收入門檻①。亦即具備了實行全國統一養老社會保險體制的經濟基礎。而“雙二元結構”體制的種種弊端也越來越清楚地暴露出來，到了非改革不可的時候。城鄉分割、城鎮干部與職工分割的養老保險“雙二元體制”，雖然改革開放以來發生某些變化，主要是以養老金為代表的社會供養增長比較明顯，老年本人勞動自養顯著減弱，子女供養城鎮有所減弱、農村有所增強；但是基本的格局未變，城鎮以社會供養為主，農村以家庭子女供養為主，老年勞動自養和新農保作補表1表明，迄今為止，城鄉“雙二元結構”養老社會保險體制基本格局未變，構成對養老社會保險制度公平的嚴峻挑戰。城鎮養老保險由基本養老保險、企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險三部分組成，使得不同企業之間養老金征繳和給付水平差距日益擴大；干部特別是離休干部離退休金上漲過快，近年來財政補貼也一漲再漲，使離休干部-退休干部-普通職工之間退休金差距越拉越大，形成新的分配不公。不管怎樣，城市養老保險在不斷改革，總的趨勢是養老金不斷提高，給付的養老金額不斷增加；農村則一直推給家庭子女，如果家庭子女不履行贍養義務便視為違法，這在城鄉收入差距持續拉大形勢下，城鄉養老社會保險水平難免落入越拉越大境地。2009年開始實行新型農村養老社會保險試點，目前已經基本上實現全覆蓋；無奈新農保水平過低，現階段對縮小城鄉養老社會保險差距作用有限，這就形成“全覆蓋”下城鄉養老社會保險差距之大，遠遠超出人們想象的新情況。

2011年城鎮職工基本養老保險基金支出12764.9億元，離退休人數8626.2萬人，人均給付養老金14797.8元；新農保試點基金支出587.7億元，達到領取待遇年齡參保人數8921.8萬人，人均領取658.7元，僅相當于城鎮職工的4.5%。如果加上城鎮離退休人員各種補貼收入，差距還要增大許多，嚴重挑戰養老社會保險的公平性性質。應對挑戰和實現公平，消除城鄉之間、城鎮內部“雙二元結構”，建立全國統一的養老保險創新體制是根本。創新體制的建立既不能置原來的體制于不顧，也不能僅是原來體制的小修小補，而是要從實際出發，積極改革，穩步推進。依據這樣的原則，提出積累補充型養老保險創新體制。要點和改革的重點是：第一，個人積累為主。這與現行的城鎮“社會統籌+個人賬戶”體制，既有聯系、又有區別。聯系——將個人賬戶升級為個人積累賬戶；區別——現實的個人賬戶是虛的，養老金給付并不按照個人賬戶余額，而是依據工資多少、參加工作時間和年限按規定比例支付；個人繳費年限，一般為15年。積累補充型養老保險新體制，實行個人繳費積累制和積累賬戶部分實體化。即從參加工作時開始，累積繳費至退休時止，退休后主要按照養老保險金積累余額給付。農村也可在新農保基礎上，分階段實現向個人積累為主轉變。如此，將逐步完成養老社會保險體制由社會統籌為主向個人積累為主的轉變。第二，企業（單位）積累為輔。現行城鎮“社會統籌+個人賬戶”體制，企業（單位）一般按職工工資20%比例繳納，效益差的企業感到負擔過重，效益居中的企業也是一項不容忽視的負擔，只有效益好的企業可以承受。當前勞動力價格（工資）上漲助推生產成本上升，影響企業的利潤和發展，企業（單位）繳納占工資20%的養老金，似乎高了一些。可以考慮，與職工個人繳費率同等或略高；但是繳費時間，同樣要繼續到該職工退休時為止。這種“放長線釣大魚”的改革，一是可以減輕企業（單位）的養老金負擔，有利于企業的持續發展；二是可以提高企業（單位）的養老金繳費率，減少和杜絕企（單位）拖欠現象，從而有利于積累補充型養老體制的建立和運轉。第三，政府與市場兩種體制相結合。實行積累補充型養老體制，無疑要充分發揮政府的主導功能和作用。主要是制定新養老社會保險體制實施規則，相關的法律法規，自上而下的監管體制機制，以及制定城鄉推行新養老保險體制實施辦法等。此外，還要注意到城鄉老年人口中高齡、傷、病、殘、孤、寡等更為弱勢群體的養老保險，完善養老社會福利和社會救助制度，提高支持的力度，縮小這部分老年弱勢群體同總體養老保險水平之間的差距。逐步提高低保水平，滿足老年貧困群體的基本生活需求。在改革和體制創新過程中，既要發揮政府的主導作用，也要引進相應的市場機制，鼓勵企業、社會組織、個人進行養老保險投資，發揮各方面的積極性。其二，完善監管體制機制，確保養老金保值增值和可持續運行。一個時期以來，養老金空賬和半數省份城鎮職工基本養老保險金收不抵支，被炒得沸沸揚揚。相關部門出來“辟謠”：不存在養老金入不敷出問題，近10年來我國養老金累計結余1.9萬億元。與此同時，又傳出相關部門準備推遲養老金支付年齡信息，有人認為是迫于養老金支付壓力所致；該部門負責同志同樣做出帶有“辟謠”性質的闡釋：推遲養老金支付年齡不等于推遲退休年齡，與養老金壓力無關，主要是出于適應老齡化特別是預期壽命延長考慮。實際怎樣呢？養老金空賬客觀存在，那是投保人個人賬戶賬面上的空賬；養老金節余也是客觀存在，那是按現收現付制計算下來的累計結余。統計資料顯示：1990~2011年，城鎮職工基本養老保險基金收入由178.8億元增加到16894.7億元，支出由149.3億元增加到12764.9億元，收入減去支出21年累計結余19496.6億元。

即就現收現付轉移支付而論，目前全國不存在養老金收不抵支問題；但是隨著人口老齡化加速推進和退休人口累進增長，加上部分企業拖欠養老金繳費有增無減，以此外推，不出20年將出現帶有全局性的收不抵支局面，風險在逐步積累。另一方面，在勞動年齡人口占比越過劉易斯拐點，勞動力無限供給宣告結束；數量擴張型為主經濟經過30多年的快速發展，自然資源自給率大幅度下降，對外依存度越來越大；總體上國民經濟處在傳統工業化后期、現代化前期，勞動力、能源、其他原材料要素成本上升帶動物價指數上漲，邊際投資效益下降，則是必然的趨勢，養老金保值增值壓力逐漸增大。出路在于改革，改革養老金監管體制機制。除了建立健全從法治上確保養老金按時足額征繳體制外，需要著重考慮以下三個方面的改革和體制創新：一是完善監管體制機制。一個時期以來，養老金被侵占、挪用屢有發生，說明養老金管理體制有問題。在法規、制度和管理機制上存在漏洞，不能做到專款專用。養老金監督體制不健全，未能形成從上到下層次分明、獨立運行的體制機制。要借鑒國際社會的成功經驗，按照法治化要求，建立完整的一套養老金管理和監督的體制機制。二要適度填補養老金個人賬戶空賬。如前所述，不能因為存在著養老金個人賬戶空賬，就得出入不敷出的結論；同樣也不能因為近一二十年養老金累計大量結余，就可以高枕無憂，否定養老基金潛在的風險。從長期發展趨勢觀察，適當做實養老金個人賬戶是方向。為此，就要建立相應的體制機制，制定一定期間做實部分個人賬戶的規劃，規定個人賬戶做實的比例、額度、資金來源、監管規則，提高養老基金抗風險能力。三要引進市場體制機制。養老社會保險體制機制創新，離不開政府推動和依法運行；然而僅有強制的行政手段是不夠的，效率也是不高的。實現養老金保值增值，創新應包括引進和建立必需的市場體制機制。1981~2011年亞洲金融風暴、美國次貸危機、歐債危機等不斷，發達經濟體經濟陷入低谷，但是養老金卻保持著長期穩定的保值增值。上述期間美國、德國、英國、加拿大、荷蘭、瑞士6國養老資金年平均投資收益率達到6.25%，與經濟不景氣形成鮮明的對照。主要的經驗是：引入私人機構參加養老金管理，積極擴大養老金投資渠道，加強養老金投資監管以規避金融風險等，達到養老基金持續增值的目的。我國養老金金融市場剛剛開啟，推進金融市場體制機制改革和創新，借鑒國際社會成功的經驗，是必要的和必需的。

作者：田雪原單位：中國社會科學院

第二篇

一、黑龍江省城鎮職工養老保險制度存在問題分析

（一）養老金替代率較低養老金替代率，是指退休人員所領取的退休金與職工工資總額的比例。養老金替代率可以衡量一定時期的社會保障水平，它的確定不僅受到工資和價格的影響，投資回報率在一定程度上也對其產生影響。國際勞工組織規定，退休金的最低支付水平為退休前工資的40%-50%。表1是我國與黑龍江省養老金替代率水平對比圖，可知就全國而言，雖然受老齡化的影響，養老保險基金支出呈逐年增加趨勢、領取養老金的人數只增不減，但全國養老金替代率的水平呈波動上升的趨勢。與此相比黑龍江省的養老金替代率水平呈逐年波動下降趨勢，2004年養老金替代率為56.7%。到2011年下降至50.8%。如果養老金替代率持續降低，將不能為退休者提供充分的生活保障，這有違社會保障人們最低生活水平的初衷。

（二）養老保險統籌層次低養老保險統籌賬戶實行全國統籌是進一步推進養老保險制度發展的要求。就全國而言，城鎮職工養老保險尚未實現全國統籌；就地區而言，只有少數地區實現了養老保險省級統籌。黑龍江省養老保險制度雖然實現了省級統籌，但省內養老金調劑力度不大，基金的統籌和調劑主要集中在省一級,各市縣的積極性調動不夠，于是形成了企業依賴政府，下級依賴上級，相互推脫責任的現象。統籌層次低，使得基本養老金分散管理，資金不能在地區間、不同年齡結構間流轉，必然破壞養老保險自身的平衡，影響了基礎養老保險功能的發揮。首先，在黑龍江省不同人群享受的保險待遇是不同的。養老保障水平最高的是機關事業單位養老保險，其次是城鎮職工養老保險、城鎮居民養老保險，保障水平最低的是新型農村社會養老保險制度，這部分退休人員每人每月只能領55元養老金。這些養老保險項目之間缺乏統一的制度協調機制，待遇水平難以銜接，引發許多不必要的社會矛盾。其次，不同縣市的城鎮職工養老保險水平不同。一般市級區會比縣級區保障水平高一些，這與當地的經濟發展水平有關。最后，勞動力流動后的養老保險關系接續問題復雜。勞動者工作調換后，其個人賬戶和統籌賬戶相應部分的資金都要隨之流轉，各相關地區社會保險經辦機構需要為之付出管理成本，這是效率的流失。養老保險統籌層次低不僅影響了養老保障制度的整體效應，阻礙了勞動適齡人口地區間流動，而且破壞了“以人為本、人人平等”的原則，使各類人員的保險待遇水平參差不齊，不利于全國養老保障事業的建設和發展。

二、完善黑龍江省城鎮職工養老保險制度的對策建議

（一）提高養老保險金替代率養老保險替代率是衡量養老保險水平的一個重要指標，依賴于社會經濟的發展水平等不同因素。適度的養老保險金替代率水平不僅反映了養老保險制度安排的正確性，也是養老保險制度成熟度和改革效果的標志。合理的養老保險金替代率水平應在保證老年人基本生活需要的前提下，能維持與支撐養老金的平衡運營，并幫助企事業職工分析選擇當期消費和儲蓄行為。養老保險金替代率的確定應考慮養老金的積累、消費與生產的經濟關系，關鍵點在于當期經濟發展產出水平的確定，在兼顧公平和效率的前提下提出一個合適的替代率。黑龍江省養老保險金替代率近幾年都徘徊在50%左右，替代率水平不高影響了老年生活水平的提高。為此，應提高黑龍江省的養老保險金替代率，可從以下幾點做起：一是黑龍江省現行的養老保險制度模式是“統賬結合”的籌資模式，與此模式相對應的養老保險金替代率應穩定在56%左右。二是養老金替代率水平過低也會影響老年人安度晚年。所以這個“度”應結合二者的關系后綜合考慮。三是提升養老保障水平要通過提高個人賬戶替代率來實現。基礎替代率相對穩定，主要由繳費年限決定；個人賬戶替代率可以有比較大的波動，主要由工資增長和記賬利率決定。當記賬利率小于或等于工資增長率時，個人賬戶替代率不是很大；當記賬利率大于工資增長率時，能夠帶來比較大的個人賬戶替代率。若要滿足記賬利率大于工資增長率的條件，養老基金必須通過非儲蓄型方式增值。

（二）提高養老保險統籌層級1.加快進度，推進省級統籌。將各地市的養老保險政策與黑龍江省的養老保險政策統一起來。統籌的過程中，會涉及到各方利益的博弈，這時應主抓效率、兼顧公平。對于經濟發展較好的地區，政策上要適當傾斜，以減少改革的阻力。對于經濟發展較差的地區，要提高其養老保障水平，實現真正的省級統籌。2.夯實繳費基數，統一繳費率。黑龍江省的城鎮職工養老保險省級統籌方案規定了省級統籌的繳費方案，但具體實行時卻實現真正的統一，各市自行制定養老保險繳費方案。因此，為實現養老保險省級統籌，應制定統一的繳費方案并確保各市縣嚴格按照該方案執行。3.設定期限并建立分段繳費機制，實現平穩過渡。建立分段繳費機制是根據收入情況的不同設置不同的繳費額度，這樣既能保證低收入者的養老權力，又能增加養老金收入，有利于養老保險省級統籌的健康發展。為了實現養老保險省級統籌的平穩過渡，可以設立一個期限，在這個期限內費率可以分年逐步提高。而且養老保險企業繳費在稅前列支，增加的負擔并不全由企業承擔。

作者：李秉坤呂瑩錢欣單位：哈爾濱商業大學