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隨著行政法的不斷發展和變化，人們逐漸認識到行政法律關系主體不僅包括直接相對人，還存在他方主體，即突破了傳統的雙邊行政法律關系主體:行使行政權力的行政主體和行政行為所指向的對象又稱行政相對人(通常包括公民、法人或其他組織)，這些他方主體可以統稱為行政第三人。我國現行立法和司法實踐對行政第三人的保護還很薄弱，許多對行政相對人的保護措施還沒有惠及行政第三人，相關的法律救濟迫切需要建立和完善。

一、行政第三人概念及特征

(一)行政第三人的概念

在實踐中經常會出現各種多角行政法律關系，如在有些情況下公民、法人或其他組織以民事關系、行政關系或其他法律關系為中介，與已做出的行政行為產生間接的利害關系。［1］這其中關系主體不僅局限于行政主體和行政相對人，而且由包括他們在內的多個相互沖突的利益主體組成。為了使這種多角行政法律關系達到平衡，不少學者認為有必要在行政主體和行政相對人之外確立第三類行政法律關系主體即行政法律關系第三人，以下簡稱行政第三人。我國目前對行政第三人研究的學者越來越多，但對行政第三人還沒有一個確切的定義，在借鑒國外的界定以及國內訴訟法學界關于第三人概念界定的基礎上，筆者認為可以對行政第三人的概念作如下界定:行政主體在作出具體行政行為時，并沒有以其作為自己行為的對象，但間接地對其產生作用或約束，從而與具體行政行為形成法律上的利害關系的公民、法人或其他社會組織。

(二)行政第三人的特征屬性

行政第三人作為一個獨立概念的提出，有其獨有的特性:1．行政第三人是除行政主體和行政相對人以外的第三方，但不能獨立于行政主體和行政相對人。行政第三人是行政行為的間接指向人，是行政相對人之外的公民、法人或其他組織。各種法律關系都可以用權利義務關系來解釋，結合行政第三人的獨立特性，我們也可以這樣來詮釋行政第三人，即只要與做出行政行為的行政主體存在權利義務關系的，除行政相對人之外的公民、法人或其他組織，都是行政第三人。2．行政第三人與行政行為具有間接的利害關系。這里的與行政行為有利害關系主要是指與行政行為的結果有利害關系，而不是行政行為本身。因為行政主體在作出行政行為時并不直接指向行政第三人，但是結果卻對其產生作用或約束，只有在這種情況下才能提出行政第三人。3．行政第三人受行政主體行使權力的間接作用或約束。這個特性一方面表現了行政第三人在行政行為中的被動性，是行政主體在行使權力時間接產生作用或約束而涉及其權益;另一方面也使其與作出行政行為的行政主體區分開來。

二、行政第三人權益保護存在的問題

(一)行政第三人缺乏獨立的法律主體地位

對行政第三人的權利保障源于20世紀60年代的德國。德國建筑法規定，行政機關發給土地所有權人等建筑許可時，鄰地所有人或其他人可對行政機關提出撤銷建筑許可之訴訟。德國對行政許可第三人權利保障的依據是應予斟酌或顧及原則之訴訟理論，該理論認為未對第三人權利予以斟酌或顧及時，第三人就可以以此為由提起訴訟，大大擴展了原告資格范圍;并且，在實踐中德國亦存在大量保護行政許可第三人權利的案例。［2］例如《聯邦德國行政程序法》第13條第2款規定:“程序結果對第三人有影響的，應其請求亦通知其為參與人”。第13條還規定:“如果程序之開始將對第三人發生法律效力的，該第三人依申請應被命為程序當事人;官署如知悉該第三人者，應將程序的開始通知第三人”。德國的這種保護方法就是把將因程序的開始，導致法律上利益受影響的第三人，官署應依職權或根據申請讓其參加行政程序，成為當事人。［3］日本以及我國臺灣地區也都有類似規定。①由此可以肯定德國和日本以及我國臺灣地區都將行政許可第三人納入當事人范疇，并賦予其獨立的法律主體地位。而只有賦予行政許可第三人獨立的法律主體地位，行政許可第三人才能在自己合法權益受到損害時，尋求救濟。目前我國法律對行政許可第三人的權益保障予以肯定，但并沒有確認其完全獨立的法律地位。在具體法律規定中一直使用公民、法人或其他組織來涵蓋行政許可第三人。例如我國《行政訴訟法》第27條規定:“同提起訴訟的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟?！薄缎姓幜P法》第6條規定:“公民、法人或者其他組織對行政機關所給予的行政處罰，享有陳述權、申辯權;對行政處罰不服的，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟。公民、法人或者其他組織因行政機關違法給予行政處罰受到損害的，有權依法提出賠償要求。”《行政復議法》第2條規定:“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政復議申請，行政機關受理行政復議申請、作出行政復議決定，適用本法?！北环Q為我國行政第三人權利保障書的《行政許可法》對行政第三人用利害關系人來表述。該法第36條規定:“行政機關對行政許可申請進行審查時，發現行政許可事項直接關系他人重大利益的，應當告知該利害關系人。申請人、利害關系人有權進行陳述和申辯。行政機關應當聽取申請人、利害關系人的意見?！绷硗獾?7條、48條也都有相應規定?！缎姓S可法》把行政許可第三人從公民、法人或其他組織范疇中獨立出來，但這里的獨立只是概念上的，還沒有賦予其完全獨立的法律主體地位，例如《行政復議法》第10條規定:“同申請行政復議的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復議。”可見行政第三人只能以復議第三人的身份參加，而沒有單獨提出行政復議的權利。

(二)行政第三人的合法權益容易受到行政主體的侵害

因為行政第三人受行政主體作出的行政行為的作用或約束，其合法權益當然也受行政行為的影響，在現實中存在著行政主體在作出行政行為時侵害第三人合法權益的情形。

1．行政主體違法作出行政行為侵害了第三人的合法權益。例如一有權機關對自然人、法人及其他組織發放許可，公眾基于政府的公信力有絕對理由相信被許可人有資質去從事許可行為，結果發現被許可人不符合許可條件且給不特定的第三人造成損失，此時我們該如何保護第三人的權益?許可機關是否應對第三人承擔賠償責任?

2．行政主體遲延履行或不履行職責，侵害第三人的合法權益。行政主體作為社會的最主要的管理者，其積極履行職責是社會安定有序發展的必要前提，也是利害關系人的合法利益得到保障的重要手段。可是在現實中，行政主體不履行職責而導致第三人合法權益受損的情況屢見不鮮。

3．因變更、撤銷或者廢止已經生效的行政行為而侵害第三人的合法權益。行政第三人受到已經做出的行政行為的作用或約束，這就決定了如果變更、撤銷或者廢止已經生效的行政行為，勢必影響到第三人的合法權益。例如2002年1月24日《南方周末》上曾發表的一篇題為《武漢外灘花園:一個怪胎的生與死》的報道，①案件中投資商受到損失的同時，購買外灘花園的所有業主同樣因為違法的行政審批的撤銷而承受損失。我國《行政許可法》第36條規定:“行政機關對行政許可申請進行審查時，發現行政許可事項直接關系他人重大利益的，應當告知該利害關系人。申請人、利害關系人有權進行陳述和申辯。行政機關應當聽取申請人、利害關系人的意見”，但對于上述案例在具體行政行為作出之前該如何去認定利害關系人，由此引發我們是否對利害關系人作擴大解釋的思考。

(三)行政第三人權利救濟制度不完善

目前我國法律已經將行政第三人權利救濟納入到保護范圍，對此《行政復議法》、《行政訴訟法》都做了相關規定。但是筆者認為對行政第三人的權利保障仍存在以下不足:行政第三人的賠償主體和標準不明確。對于行政第三人的賠償，《行政許可法》有相關規定，但存在瑕疵?！缎姓S可法》第7條規定:“公民、法人或其他組織對行政機關實施行政許可享有陳述權、申辯權;有權依法申請行政復議或提起行政訴權;其合法利益因行政機關違法實施行政許可受到損害的，有權依法要求賠償?！庇纱丝芍谌艘婪ㄒ筚r償的前提是行政機關違法實施行政行為。若行政機關遵照法律規定依法實施行政許可，并積極履行后續的監管督促工作，第三人的利益又該如何實現?《行政許可法》第8條規定:“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。”據此我們可以肯定的是第三人的權益在形式上是得到了保障的，但該怎么去補償或賠償以及范圍沒有相應規定。我國現行的《國家賠償法》也沒有提及將行政許可對第三人造成的損害明確納入國家賠償受案范圍，在實踐中存在大量的行政賠償問題無法可依。

三、行政第三人權利保護措施

(一)明確行政第三人的當事人地位

行政程序的內容主要包括行政主體作出行政行為所遵循的方式、步驟、時間等等，如果明確了行政第三人在行政程序中的當事人地位，這樣就使其從法律事實主體轉換為法律關系主體，有利于其監督行政主體，減少行政機關損害其權益。

1．通過行政程序對行政第三人權利進行保護。遲至行政訴訟程序才開始關注行政第三人權利的保護問題，未免失之過晚。［2］因此在保護行政第三人權益時應當依照一定的程序:(1)通知制度。行政第三人一般無法得知行政程序何時開始，而作為行政行為的影響對象，有必要參加行政程序維護其合法權益。因此行政主體有義務通知行政第三人參與到行政程序中。(2)聽證制度。行政主體對于作出涉及行政第三人和申請人重大利益或者社會重大利益的行政行為時，必須要舉行聽證，給予申請人以外即行政第三人充分表達意見的機會，平衡各方利益。

2．明確行政第三人獨立的法律主體地位。行政第三人作為行政法律關系的第三方主體，就應當享有同行政相對人一樣的權利，這里的權利主要指具有獨立的訴訟請求權和申請復議權。

(二)加強事前監督以及事后補救

1．對作出涉及行政第三人和申請人之間重大利益關系或者社會重大利益的行政許可時，應該舉行聽證，對并不涉及隱私信息和機密信息外其他信息應當向社會公開，主動接受社會的監督。行政主體在作出行政許可時實際上是在行使國家權力(pow-er)，相對于行政相對人和行政第三人的權利(right)具有支配性、不平等性，這就不可避免地會發生行政主體侵害到行政相對人和行政第三人的權利的情形，因此我們必須從源頭上斷絕這種可能性，這就需要行政主體在行使權力時公開化、透明化。

2．對不可避免的侵害要進行事后的補救。在實際中存在行政主體合法的行政許可卻損害了行政第三人的權益的情形，對此要積極地予以補救?！斑t到的正義非正義”，行政主體無論是對行政行為的實施還是對行政相對人和行政第三人權利的救濟，法律都要求其在公正的基礎上具備一定的效率性。［4］針對現實中存在行政主體遲延履行和不履行職責給行政第三人權益造成損害的情形，應該加大處罰力度;對造成嚴重后果涉嫌犯罪的，應當移送司法機關基于刑法相關規定定罪量刑。不論何種原因行政主體的行政行為影響到行政第三人權益的，行政主體應當基于信賴保護原則對行政第三人的合理期待利益和既得利益的受損承擔合理的賠償。此外，筆者認為行政主體在作出變更、撤銷或者廢止已經做出的行政行為決定之前，應當提前告知行政相對人和行政第三人，若決定對他們的權利產生不利影響的應當在決定書中說明理由。這樣一方面可以保證行政行為的質量，同時也體現了對行政相對人和行政第三人權利的尊重。

(三)完善法律救濟制度

1．明確行政賠償主體。行政許可是一種受益行為，受益人自然應該是申請人，又由于行政許可是行政行為，體現的是國家性，因此，行政許可第三人的賠償應該由國家和申請人共同承擔連帶責任。［5］這里的申請人主要是指行政相對人。目前我國《行政許可法》已經明確將行政主體納入到賠償主體范圍內，但對于受益的行政相對人是否對權益受損的行政第三人承擔賠償沒有相應規定，筆者認為應將受益的行政相對人納入到賠償主體范圍內，但直接賠償主體應該是行政主體，受益的行政相對人承擔連帶責任，以便更好地保護行政第三人的合法權益。

2．制定完善的賠償標準。明確責任主體的目的是為了對行政第三人受損的合法權益進行賠償，我國《行政許可法》、《行政訴訟法》規定了行政賠償主體，可對于具體的行政賠償標準卻沒有規定，《國家賠償法》專設第二章規定行政賠償，可也沒有將行政主體作出行政許可對行政第三人造成損害納入到賠償范圍內。因此盡快制定行政第三人權益損害的賠償標準，以行政第三人實際損失為賠償原則，只有這樣行政第三人的合法權益才能得到實質上保護。