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一、早期國(guó)際人權(quán)保護(hù)中的少數(shù)民族優(yōu)惠政策

以戰(zhàn)后1948年的《世界人權(quán)宣言》作為國(guó)際人權(quán)運(yùn)動(dòng)興起的標(biāo)志，國(guó)際社會(huì)對(duì)少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)明顯可以分為前后兩個(gè)階段。第一個(gè)階段受自由主義價(jià)值觀影響，人權(quán)哲學(xué)奉行人權(quán)是個(gè)人權(quán)利的主張，強(qiáng)調(diào)通過(guò)對(duì)公民個(gè)體身份保護(hù)來(lái)協(xié)調(diào)個(gè)人、社會(huì)、國(guó)家之間的關(guān)系。在國(guó)際人權(quán)立法上體現(xiàn)為強(qiáng)調(diào)法律面前，人人平等，反特權(quán)、反歧視，“少數(shù)人”身份被刻意淡化而作為與所有其他人無(wú)差別的公民或“人”的個(gè)體納入法律制度體系。因這一階段反歧視是少數(shù)人人權(quán)保護(hù)的基本手段，筆者稱之為少數(shù)人人權(quán)保護(hù)的“反歧視保護(hù)階段”。這一階段居于支配地位觀點(diǎn)認(rèn)為不宜通過(guò)賦予某類群體特殊的權(quán)利來(lái)直接進(jìn)行保護(hù)，這樣會(huì)導(dǎo)致“群體”的政治風(fēng)險(xiǎn)，而應(yīng)通過(guò)保障所有個(gè)體成員的基本公民權(quán)利來(lái)間接保護(hù)文化上的少數(shù)人，以至于他們究竟具體屬于哪些特定文化群體則不在考量范圍之內(nèi)。因?yàn)椋粐?guó)之內(nèi)憲法對(duì)公民的基本權(quán)利如言論自由、結(jié)社自由、思想自由、良心和信仰自由等的確認(rèn)和保護(hù)，實(shí)際已經(jīng)賦予了公民個(gè)人通過(guò)行使這些權(quán)利和自由而走向他自己所認(rèn)同或愿意加入的“群體”之路。換言之，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，只要作為公民個(gè)體成員的權(quán)利和自由得到了充分保障，就無(wú)需賦予少數(shù)人群體的權(quán)利。少數(shù)人保持文化特征的群體訴求應(yīng)當(dāng)被否定，從而為公民個(gè)人權(quán)利所取代。在這種理論魔影之下，《聯(lián)合國(guó)憲章》起草時(shí)因拉丁美洲國(guó)家和美國(guó)的反對(duì)，一戰(zhàn)就已經(jīng)出現(xiàn)的“少數(shù)者保護(hù)”概念被“防止歧視”取代，沒(méi)有出現(xiàn)“少數(shù)者”，而強(qiáng)調(diào)的是“基本人權(quán)，人格尊嚴(yán)與價(jià)值，平等權(quán)利”;1948年12月10日聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的第217A(III)號(hào)決議雖然表達(dá)了對(duì)少數(shù)者保護(hù)的關(guān)注，但《世界人權(quán)宣言》最終也沒(méi)有出現(xiàn)有關(guān)“少數(shù)人”的直接規(guī)定，而僅僅通過(guò)禁止基于“種族、膚色、性別、語(yǔ)言、宗教等”區(qū)別對(duì)待來(lái)強(qiáng)調(diào)“尊嚴(yán)和權(quán)利上一律平等”的價(jià)值。

為了克服這種公民個(gè)體碎片化的權(quán)利失衡，國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法共同構(gòu)建了一個(gè)公民身份的開(kāi)放系統(tǒng)，所有的人都被不加區(qū)別地納入公民身份的平等管理，而所有的公民權(quán)利，都不分種族、民族、宗教、語(yǔ)言、出身等因素地被平等賦予。實(shí)際上，二戰(zhàn)后的聯(lián)合國(guó)的世界人權(quán)體制取代了之前的國(guó)際聯(lián)盟的“少數(shù)民族方案”，少數(shù)民族的集體權(quán)利被否定。但顯然，這種僅僅強(qiáng)調(diào)法律面前，人人平等的權(quán)利保護(hù)模式不能有效解決社會(huì)中的少數(shù)者、殘疾者等社會(huì)弱勢(shì)群體及少數(shù)民族為代表的少數(shù)群體的權(quán)利平等問(wèn)題，為了防止強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)濫用優(yōu)勢(shì)，國(guó)際社會(huì)同時(shí)訴之于另一項(xiàng)制度———反歧視制度———的構(gòu)建。雖然平等權(quán)保護(hù)與禁止歧視的法律原理互通，實(shí)踐中也常被看成平等原則的兩面，但從制度發(fā)展的歷史考察，筆者認(rèn)為兩者的功能上還是有著較大的區(qū)別的。平等權(quán)保護(hù)著重于靜態(tài)上的權(quán)利宣告，而反歧視則著重于動(dòng)態(tài)的權(quán)利救濟(jì)。所以，這一時(shí)期少數(shù)者權(quán)利保護(hù)主題之下，平等權(quán)保護(hù)與禁止歧視是其展翅騰飛的兩翼。當(dāng)然，因反歧視晚于“法律面前，人人平等”的緣故，使其成為的國(guó)際人權(quán)立法中的顯著“增長(zhǎng)極”。這一階段由《世界人權(quán)宣言》拉開(kāi)帷幕后，接連通過(guò)或制定了12個(gè)防止歧視的聯(lián)合國(guó)通過(guò)的國(guó)際宣言、公約、議定書(shū)，即，《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》《聯(lián)合國(guó)消除一切形式種族歧視宣言》《歧視就業(yè)及職業(yè)公約》《禁止并懲治種族隔離罪行國(guó)際公約》《反對(duì)體育領(lǐng)域種族隔離國(guó)際公約》《取締教育歧視公約》《設(shè)立一個(gè)和解及斡旋委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)取締教育歧視公約各締約國(guó)間可能發(fā)生的任何爭(zhēng)端尋求解決辦法的議定書(shū)》《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》《同酬公約》《消除對(duì)婦女歧視宣言》《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧視宣言》《關(guān)于新聞工具為加強(qiáng)和平與國(guó)際了解、促進(jìn)人權(quán)、反對(duì)種族主義、種族隔離及戰(zhàn)爭(zhēng)煽動(dòng)作出貢獻(xiàn)的基本原則宣言》《種族與種族偏見(jiàn)問(wèn)題宣言》。在這些法律文件中，因前文分析的原因，前期法律文件幾乎沒(méi)有出現(xiàn)有關(guān)少數(shù)人的專項(xiàng)規(guī)定，而是僅有相關(guān)的歧視禁止條款，比如《世界人權(quán)宣言》的第1、7條、《聯(lián)合國(guó)憲章》的55條、《消除就業(yè)和職業(yè)歧視公約》第1條等。直到60年代以后，有關(guān)民族、種族團(tuán)體概念才開(kāi)始進(jìn)入法律文本，針對(duì)少數(shù)人特別措施(包括優(yōu)惠政策)，也只有到這個(gè)時(shí)期，才不再被視為有違平等原則而獲得了法律上合法性。所以，少數(shù)民族優(yōu)惠政策大致肇始于上世紀(jì)中葉，其直接的法律淵源體現(xiàn)在1958年國(guó)際勞工組織通過(guò)的《消除(就業(yè)與職業(yè))歧視公約》(第111號(hào)公約)關(guān)于“歧視”及歧視例外的相關(guān)系列規(guī)定。該公約第1條將“歧視”將解釋為，基于種族、膚色、性別、宗教、政治見(jiàn)解、民族血統(tǒng)或社會(huì)出身等原因而實(shí)施的“區(qū)別(dis-tinction)”“排斥(exclusion)”“限制(restriction)”“優(yōu)惠(preference)”四種基本行為。1965年12月21日聯(lián)合國(guó)大會(huì)第2106A［XX］號(hào)決議通過(guò)《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》1條第1款也將“種族歧視”定義為:“基于種族、膚色、世系或民族或人種的任何區(qū)別、排斥、限制或優(yōu)惠，其目的或效果為取消或損害政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化或公共生活任何其他方面人權(quán)及基本自由在平等地位上的承認(rèn)、享受或行使”。但該公約第1條第4款對(duì)少數(shù)民族優(yōu)惠作了例外處理:“專為使若干須予必要保護(hù)的種族或民族團(tuán)體或個(gè)人獲得充分進(jìn)展而采取的特別措施以期確保此等團(tuán)體或個(gè)人同等享受或行使人權(quán)及基本自由者，不得視為種族歧視，但此等措施的后果須不致在不同種族團(tuán)體間保持各別行使的權(quán)利，且此等措施不得于所定目的達(dá)成后繼續(xù)實(shí)行”。接著，該公約第2條第2款中進(jìn)一步明確指出，“締約國(guó)應(yīng)于情況需要時(shí)在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化及其他方面，采取特別具體的措施確保該國(guó)少數(shù)人群體獲得充分發(fā)展與保護(hù)”。這一規(guī)定，是少數(shù)民族優(yōu)惠政策國(guó)際法域排除歧視性質(zhì)而取得合法性的最直接淵源。1987年聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)《關(guān)于執(zhí)行＜經(jīng)社文權(quán)利國(guó)際公約＞的林堡原則》指出，“采取特殊措施(包括優(yōu)惠政策)，其目的僅僅是為了使某些需要保護(hù)的群體或個(gè)人取得適當(dāng)?shù)倪M(jìn)步以便確保這些群體或個(gè)人平等地享受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利，這不應(yīng)該被認(rèn)為是歧視。”但這一階段整體來(lái)看，國(guó)際社會(huì)對(duì)少數(shù)民族優(yōu)惠政策的態(tài)度是消極的，表現(xiàn)為并未對(duì)該政策的實(shí)施做出任何強(qiáng)行要求或積極鼓勵(lì)，其合法性確認(rèn)也主要是從保障少數(shù)人政治、法律、經(jīng)濟(jì)的平等發(fā)展視角進(jìn)行，并未將其上升到少數(shù)人特殊文化訴求層面。

二、少數(shù)人權(quán)利特殊保護(hù)階段的優(yōu)惠政策

第二階段是少數(shù)民族人權(quán)的特殊保護(hù)階段，其標(biāo)志是少數(shù)人“差別權(quán)利”的提出及特殊保護(hù)措施的確立。無(wú)可否認(rèn)，二戰(zhàn)后自由主義的人權(quán)觀念確實(shí)有效推動(dòng)了反特權(quán)、反歧視的發(fā)展，保障了人人“受到平等對(duì)待的權(quán)利”。然而，這種注重形式平等的“法律面前，人人平等”的權(quán)利模式，其成效局限在有限的政治(僅限于個(gè)體政治，不包括群體政治)、法律領(lǐng)域，對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域的權(quán)利平等的要求和少數(shù)人群體文化上特殊訴求，要么表現(xiàn)為無(wú)能為力，要么表現(xiàn)為在某種程度上加劇了既有的不公正。少數(shù)人人權(quán)保護(hù)的現(xiàn)實(shí)困境，促使國(guó)際社會(huì)不斷地反思與求索，越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到僅僅強(qiáng)調(diào)人的形式平等是不夠的，對(duì)特定的少數(shù)人群的尊重和承認(rèn)，不歧視、不同化之外，承認(rèn)文化多樣性并存，也應(yīng)是平等對(duì)待道德原則的內(nèi)容。當(dāng)這種道德義務(wù)因國(guó)際社會(huì)的共識(shí)和倡導(dǎo)而轉(zhuǎn)化為成文的法律時(shí)，弱勢(shì)群體實(shí)現(xiàn)了作為人類的共同需求，平等原則被賦予了新的內(nèi)涵，即對(duì)少數(shù)者、弱勢(shì)者的特別關(guān)照。世界上許多國(guó)家對(duì)少數(shù)民族權(quán)利的特殊保護(hù)便基于這樣的理念和方式而產(chǎn)生。在這種國(guó)際共識(shí)之下，少數(shù)人所被賦予一種非政治性的特別人權(quán)———差別權(quán)利。“這種權(quán)利有別于人人已經(jīng)能夠根據(jù)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》所享有的其他一切權(quán)利，“是對(duì)普遍的、個(gè)人人權(quán)的補(bǔ)充。”學(xué)界不同時(shí)期對(duì)其有著不同的稱呼，如“少數(shù)人群體權(quán)利”(minoritygroup一rights)、少數(shù)人權(quán)利(minorityrights)、“特定權(quán)利”或“特別權(quán)利”(specificrights)。其直接的國(guó)際法淵源是《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第27條的規(guī)定，即:“在那些存在著人種的、宗教的或語(yǔ)言的少數(shù)人的國(guó)家中，不得否認(rèn)這種少數(shù)人同他們的集團(tuán)中的其他成員共同享有自己的文化、信奉和實(shí)行自己的宗教或使用自己的語(yǔ)言的權(quán)利”。該條以特別規(guī)定的形式，確認(rèn)了少數(shù)人享有的“不得否認(rèn)”的保持文化特征的權(quán)利，奠定了國(guó)際社會(huì)對(duì)少數(shù)人權(quán)利實(shí)施特殊保護(hù)的法律基礎(chǔ)。然而，該條款中“不得否認(rèn)”的消極姿態(tài)和并未規(guī)定國(guó)家采取“積極措施”的義務(wù)的立法事實(shí)，造成了一些國(guó)家的誤解。后來(lái)，聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)做出了關(guān)于第27條的一般性評(píng)論:“盡管27條是用消極語(yǔ)言來(lái)陳述的;然而該27條款確實(shí)承認(rèn)存在一項(xiàng)‘權(quán)利’并要求不得否認(rèn)它。因此國(guó)家一方有義務(wù)防止對(duì)此項(xiàng)權(quán)利的否認(rèn)和違反，確保此項(xiàng)權(quán)利的存在和行使。積極保護(hù)措施不僅要求國(guó)家一方無(wú)論是立法、司法還是行政當(dāng)局，不得從事對(duì)此項(xiàng)權(quán)利的違反行為，而且要禁止國(guó)家內(nèi)的其他成員對(duì)此權(quán)利的侵犯行為”。因此，這項(xiàng)新解釋，充分確認(rèn)了對(duì)少數(shù)者采取積極措施的必要性，而且把國(guó)家責(zé)任擴(kuò)大到國(guó)家管轄范圍內(nèi)的非國(guó)家當(dāng)局的行為，代表著聯(lián)合國(guó)對(duì)少數(shù)者權(quán)利保護(hù)的重大姿態(tài)轉(zhuǎn)變。此后，1992年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《少數(shù)群體權(quán)利宣言》將少數(shù)人權(quán)利內(nèi)涵進(jìn)行了擴(kuò)展:該宣言第1條“各國(guó)應(yīng)在各自領(lǐng)土內(nèi)保護(hù)少數(shù)群體的存在及其民族或種族、語(yǔ)言或文化上的特征”確定了國(guó)家對(duì)“少數(shù)群體(Minori-ty)”的積極保護(hù)義務(wù)，保護(hù)對(duì)象也從《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》的“群體成員(Personsbelongto)”擴(kuò)大到了“少數(shù)群體”;在義務(wù)方式規(guī)定上，采用了直接、肯定的規(guī)定，如2.1條規(guī)定:在民族或族裔、宗教和語(yǔ)言上屬于少數(shù)群體的人有權(quán)私下和公開(kāi)、自由而不受干擾或任何形式歧視地享受其文化、信奉其宗教并舉行其儀式以及使用其語(yǔ)言。第4.2條還包含了一項(xiàng)國(guó)家的積極義務(wù):“各國(guó)均須采取措施，創(chuàng)造良好條件，以使少數(shù)者能夠表現(xiàn)其特征，發(fā)展其文化、語(yǔ)言、宗教、傳統(tǒng)和習(xí)俗。”宣言第4.5條進(jìn)一步規(guī)定:“各國(guó)應(yīng)當(dāng)考慮實(shí)行適當(dāng)?shù)拇胧保允股贁?shù)人個(gè)體“全面參與其國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和發(fā)展”。這些規(guī)定，完全不同于《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第27條“不得否認(rèn)”這樣的表述，使少數(shù)人權(quán)利特別保護(hù)具有清晰的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，也使少數(shù)民族優(yōu)惠政策幾乎成為法律的直接規(guī)定，其法律正當(dāng)性變得沒(méi)有任何異議。所以，少數(shù)人特別保護(hù)原則在國(guó)際人權(quán)文件確立后，“在實(shí)踐中許多國(guó)家都有對(duì)少數(shù)人和其他弱勢(shì)群體的優(yōu)惠政策和特別措施，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家從法律上禁止所有這些基于民族或性別之上的特別保護(hù)。”

三、優(yōu)惠政策在不同階段的實(shí)施特點(diǎn)及法律效力

需要補(bǔ)充解釋的是，上文有關(guān)的歷史回顧并非證明優(yōu)惠政策產(chǎn)生于國(guó)際少數(shù)人人權(quán)保護(hù)的第二階段，而是說(shuō)，在第二階段獲得了廣泛的認(rèn)同性和合法性，形成了道德與法律上的無(wú)可置疑。但就少數(shù)民族優(yōu)惠政策制度本身而言，筆者的初步觀察是，在世界范圍內(nèi)其制度推廣和實(shí)施高潮時(shí)期主要集中在上個(gè)世紀(jì)的60－80年代，而到了“特殊保護(hù)”階段后，反而呈現(xiàn)式微之勢(shì)。筆者認(rèn)為這種現(xiàn)象或許與兩個(gè)不同階段的少數(shù)人人權(quán)訴求核心差異有關(guān)。第一階段人權(quán)訴求核心是“平等權(quán)”，強(qiáng)調(diào)的是權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等，共同領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)公平成為關(guān)注重點(diǎn)，“平等”價(jià)值的高度關(guān)注，以及對(duì)二戰(zhàn)種族迫害的反思及實(shí)施這種無(wú)線狀“平等保護(hù)”導(dǎo)致的現(xiàn)實(shí)反差和社會(huì)矛盾，促使各國(guó)進(jìn)行積極的制度探索，如當(dāng)年的美國(guó)，紛紛承認(rèn)或?qū)嶋H開(kāi)始了對(duì)少數(shù)人等弱勢(shì)群體的糾偏行動(dòng)，國(guó)際國(guó)內(nèi)的合力之下，少數(shù)民族優(yōu)惠政策迎來(lái)一個(gè)高潮。而第二階段少數(shù)人人權(quán)訴求的核心是“差別權(quán)利”，強(qiáng)調(diào)的文化承認(rèn)、文化尊重與文化存續(xù)，關(guān)注重點(diǎn)是少數(shù)人的文化保護(hù)與文化促進(jìn)，而這方面主要表現(xiàn)為分立領(lǐng)域，再加上第一階段優(yōu)惠政策的廣泛實(shí)施已大多客觀改善了少數(shù)人共同領(lǐng)域的不利競(jìng)爭(zhēng)局面，所以，少數(shù)民族優(yōu)惠政策在特殊保護(hù)階段反而呈現(xiàn)式微之勢(shì)。其次，在少數(shù)民族優(yōu)惠政策的國(guó)際法效力問(wèn)題上學(xué)界一直存有誤解，認(rèn)為少數(shù)民族優(yōu)惠政策不具有國(guó)際法的約束效力，有關(guān)該政策機(jī)制的落實(shí)，主要取決于所在國(guó)的“政治覺(jué)悟”。其理由是:其一，在第一階段的反歧視保護(hù)范式中，少數(shù)民族優(yōu)惠政策是作為一種解決平等問(wèn)題的糾偏措施，其國(guó)際法立法規(guī)范是倡導(dǎo)性質(zhì)的;其二，該政策在人權(quán)特殊保護(hù)階段據(jù)以確立法律文件———《少數(shù)群體權(quán)利宣言》———本身是否屬于國(guó)際習(xí)慣法及其法律效力學(xué)界尚有爭(zhēng)議。對(duì)此有關(guān)國(guó)際人權(quán)保護(hù)實(shí)踐予以了否定，條約監(jiān)督機(jī)構(gòu)確立了該政策的約束力，甚至提出“特別措施”可以是強(qiáng)制的，這體現(xiàn)在2001年對(duì)美國(guó)公約履行報(bào)告的建議中。當(dāng)時(shí)美國(guó)提出:公約條款只是允許締約國(guó)為了保護(hù)某些種族、民族、群體而采取肯定行動(dòng)，而不是必須采用肯定性行動(dòng)。委員會(huì)對(duì)此予以了糾正:“應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，如存在的連續(xù)的差別待遇，締約國(guó)必須采取特別措施。它是公約第二條第二款規(guī)定的義務(wù)”。此外，也還可以從國(guó)際人權(quán)機(jī)構(gòu)對(duì)挪威在公共領(lǐng)域的公司董事會(huì)、國(guó)有公司成員組中實(shí)行婦女不低于40%配額的贊賞，側(cè)面表明對(duì)“積極行動(dòng)”的支持。在這方面，區(qū)際人權(quán)保護(hù)也發(fā)揮了重要作用，如歐盟設(shè)置了違規(guī)訴訟程序(infringementproceed-ings)，對(duì)不實(shí)施“積極行動(dòng)”的成員國(guó)有權(quán)進(jìn)行督促，甚至起訴。

四、結(jié)語(yǔ)

小結(jié):以國(guó)際少數(shù)民族人權(quán)保護(hù)為視角，少數(shù)民族優(yōu)惠政策可以分為兩個(gè)階段，反歧視保護(hù)階段與差別權(quán)利保護(hù)階段。在第一階段，少數(shù)民族優(yōu)惠政策的合法性取得來(lái)源對(duì)少數(shù)民族現(xiàn)實(shí)不利處境，其主要的價(jià)值理念體現(xiàn)為對(duì)“實(shí)質(zhì)平等”的追求，其制度原理是“同等情況同等對(duì)待，差別情況差別要求”，但這一階段，因未能將少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)提升到一個(gè)“差別價(jià)值”高度，導(dǎo)致少數(shù)民族優(yōu)惠政策的道德合法性未獲得廣泛認(rèn)同，從而導(dǎo)致了政策實(shí)施的爭(zhēng)議和困境;在第二階段，因少數(shù)民族差別價(jià)值和差別權(quán)利已被論證成并廣為接受，少數(shù)民族優(yōu)惠政策作為“平權(quán)措施”價(jià)值提升為少數(shù)民族“差別價(jià)值”的保障，其制度原理體現(xiàn)為在“共同領(lǐng)域的平等促進(jìn)以保障其民族差別特征的維護(hù)和延續(xù)”，其道德的合法性因差別價(jià)值、差別權(quán)利的提出而無(wú)可爭(zhēng)議，同時(shí)，作為一種少數(shù)民族人權(quán)保護(hù)的措施，其國(guó)家實(shí)施的義務(wù)性出現(xiàn)了強(qiáng)化特征，當(dāng)然，因?qū)嶋H社會(huì)中少數(shù)民族權(quán)利訴求變化的原因，有關(guān)少數(shù)民族優(yōu)惠政策實(shí)際實(shí)施處于式微之勢(shì)。

作者：杜社會(huì)單位：貴州民族大學(xué)