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摘要:

區(qū)域性的人權個人申訴機制的總體水平和實施效果較高，是對個人國際訴權機制的發(fā)展與完善，通過外部“強迫”來促使國家接受區(qū)域機構的人權監(jiān)督是不可取的。聯(lián)合國人權保護框架下的全球性申訴機制構成最低實踐，具有任擇性與非拘束性，其制度設計來自各國公認的一些程序原則和法律理念，反映了國際社會對個人申訴機制的共同認識。聯(lián)合國人權機構的改革就應當圍繞聯(lián)合國人權保護機制平臺作用的發(fā)揮，注重國家間協(xié)商與合作的形式，促進國家保護人權能力的提高。

關鍵詞:

國際人權;個人申訴機制;聯(lián)合國人權機構

一、區(qū)域性與全球性個人申訴機制的并存

一般來講，人權為所有人所普遍享有，并不存在著地域之分。國家與國際社會有義務保證人權得到普遍尊重和保護。全球性的、區(qū)域性的人權保護以及國家內的人權保護都是人權得到普遍保護的方式。在人權的普遍性保護方面，在聯(lián)合國的主導下國際社會制定了諸多的人權條約，形成了比較完備的人權條約和人權保護實施機制體系，但由于各國在政治、經濟、文化等方面的差異性，高效的人權保護實施機制有待進一步發(fā)展。《歐洲人權公約》是第一個在區(qū)域層面施行《世界人權宣言》的國際法律文件，它率先在歐洲建立了使個人享有宣言所載權利和自由得以實現的區(qū)域保護法律制度。〔1〕其后，美洲、非洲都制定了具有自己區(qū)域特點的區(qū)域性人權公約，建立了系統(tǒng)的區(qū)域性人權實施機制。在這些人權實施機制中，人權保護的個人申訴機制是指通過賦予個人國際申訴權，使個人有權在其認為自己的權利受到國家侵犯時，依照人權條約關于訴權行使的規(guī)定，向條約設立的個人申訴機構主張國家構成對條約中人權保護義務的違反，請求予以保護。個人申訴機制的發(fā)展經歷了從區(qū)域保護到國際保護，再到區(qū)域化的一個過程。《歐洲人權公約》所規(guī)定的個人國際申訴機制是國際人權法中個人申訴的最早實踐。《歐洲人權公約》第34條規(guī)定了個人直接向歐洲人權法院起訴的權利。該項訴權的實現能夠引起法院對國家是否遵守公約義務的司法審查，所作出的裁決對國家具有法律約束力。而后以聯(lián)合國人權條約體系為代表的普遍性的個人申訴機制和區(qū)域性的個人申訴機制相繼建立起來。在一個國家同時屬于兩個或兩個以上人權公約的締約國，并且接受了個人申訴機制的情況下，其管轄下的個人便可以選擇向哪一個條約機構提起申訴。個人申訴機制在區(qū)域與全球層面的設立體現了其作為條約監(jiān)督實施機制的重要作用和國家對個人國際訴權認可的普遍性。但個人申訴機制并不是在各個條約下發(fā)揮了同樣的實際效果。除了條約所設計的個人申訴制度的性質不同導致的效果不同外，個人申訴機制在區(qū)域層面和全球層面的實施效果也具有差別。

二、區(qū)域性與全球性個人申訴機制的比較

(一)聯(lián)合國人權條約下的個人申訴機制構成最低實踐聯(lián)合國人權條約下的個人申訴機制是個人申訴機制發(fā)展的初步階段。國家對于聯(lián)合國人權條約下的申訴機制的接受是任意性的，條約機構的決定對當事國而言是不具有法律拘束力的。聯(lián)合國人權條約下的個人申訴機制能否有效運行完全取決于當事國的配合。聯(lián)合國人權條約下的個人申訴機制確實為個人在國際上開辟了一條指控和監(jiān)督國家的通道，確認了個人在國際人權法上的主體地位和程序能力。聯(lián)合國人權條約下的個人申訴機制的實踐在諸多案例中都成功地達成了個人訴權補救與監(jiān)督國家的目的。聯(lián)合國人權條約下的個人申訴機制的制度設計來自各國公認的一些程序原則和法律理念，反映了國際社會對個人申訴機制的共同認識，因而構成個人申訴機制實踐的最低標準。

(二)區(qū)域性個人申訴機制的總體水平較高目前，已經制定區(qū)域性人權條約的歐洲、非洲和美洲都在其人權條約下建立了個人國際申訴制度。人權的保障制度能夠在區(qū)域范圍內得到有效建立，應當說是跟區(qū)域內國家之間的合作密不可分。由于地域范圍內，這些國家之間相比全球范圍的國家之間，更容易達到主體的利益或觀點的相對一致，從而確保更有效或更公平地執(zhí)行相關規(guī)范，相似的文化底蘊能夠更好地確保各種規(guī)章的合法性，并確保它們能夠得到一致理解和實施。〔2〕區(qū)域間存在著的較高可能性的政治、經濟、文化、歷史、宗教、傳統(tǒng)方面的共性和基礎，促進了國家之間在政治上的合作意愿和接受其他國家監(jiān)督的意愿，因而在區(qū)域規(guī)則的制定上更具有民主性。在這種區(qū)域背景下，區(qū)域內的國家能夠更好地表達自己的立場，達成一致的理解，因此依據區(qū)域人權條約產生的區(qū)域性人權保護制度就更容易為區(qū)域內的國家所接受。通過考察歐洲、非洲和美洲三個區(qū)域的個人保障制度的發(fā)展，我們可以看到其之所以在人權的保障上能夠先行一步，與區(qū)域內的國家之間在經濟、政治和文化等方面的共性密切相關。當沒有這些能夠增進互信和理解的因素，僅僅是屬于同一區(qū)域的國家這一事實，并不會當然地產生規(guī)則制定與遵守的親密合作。歐洲、非洲和美洲三個區(qū)域在其區(qū)域人權條約下都建立了超越初步階段的個人申訴機制。《歐洲人權公約》下的個人申訴由歐洲人權法院處理，法院對公約的締約國具有自動的管轄權，其所作出的裁決對當事國具有法律拘束力，并且裁決的執(zhí)行受到部長委員會的政治監(jiān)督。《歐洲人權公約》下的個人申訴制度因其具有強制管轄權、裁決的法律拘束力和對裁決執(zhí)行的監(jiān)督，構成目前國際社會在個人國際訴權保障上的榜樣。非洲新建立的人權與民族權法院是受理區(qū)域內個人申訴的機構，其因裁決的法律拘束力和對裁決執(zhí)行的監(jiān)督機制以及管轄權的任擇性，有效地在人權保護不斷司法化與尊重國家自主之間找到了一個平衡。《美洲人權公約》下的個人申訴機制雖然具有管轄權的強制性，但并不時刻具有裁決的法律拘束力，但其因美洲國家間人權法院的建立，為美洲國家間人權委員會代表個人向法院提起針對國家的指控提供了機會。三個區(qū)域的人權條約下的個人申訴機制與聯(lián)合國條約下的個人申訴機制相比，前者的機制對個人權利更具有補救性，更高水平地實現了個人的國際訴權。各區(qū)域人權條約下的個人申訴機制并不是一成不變的，在人權的保護進程中，區(qū)域之間也要注重吸取其他區(qū)域實踐的經驗和避免它在相應發(fā)展階段中出現的問題，以不斷提高區(qū)域的人權保障水平。區(qū)域性的個人申訴機制參與了國際個人申訴機制的逐漸發(fā)展，為逐步提高和確立個人國際申訴的相關標準發(fā)揮了重要作用。區(qū)域性的個人申訴機制為其他尚未建立個人申訴機制的地區(qū)發(fā)揮了示范性的作用，是可資借鑒的重要參考。隨著歐洲法律制度中的人權景象逐漸進入到美洲實踐，隨著非洲人權法院也準備開始運作，我們相信區(qū)域人權法院下的超國家訴訟和人權促進模式將會在世界其他地方出現。〔3〕

(三)個人申訴機制的區(qū)域化與共同標準1．個人申訴機制的區(qū)域化發(fā)展地區(qū)的特殊性因素在促進個人申訴制度的發(fā)展中發(fā)揮了各自的作用。區(qū)域內政治經濟的一體化為人權的區(qū)域集體保護提供了現實的客觀條件。區(qū)域經濟的一體化促進了區(qū)域內各種要素，尤其是人的流動，人的活動范圍和能力得到提高和擴大，個人的行為更經常地超出國家的邊界。對人的權利的保護就難以依靠單個國家的措施來實現，需要國家合作保護區(qū)域內的人，而不再僅僅是一國國內之人。區(qū)域經濟的一體化同時也要求國家之間合作應對共同發(fā)展問題，促進了國家之間更廣泛的接觸和互利關系的建立及發(fā)展。這種效果最終會體現在國家之間對共同行為規(guī)則的認可與遵守。國家之間的政治關系是一種直接影響國家合作的因素。無論是區(qū)域層面還是國際層面，國家之間的政治互信是國家合作促進共同福祉的基礎。人權的保護并不首先是區(qū)域內國家合作應對的問題，政治性的、經濟性的議題才是區(qū)域合作首先關注的問題，共同遵守的人權實施機制是區(qū)域內政治經濟一體化達到一定程度的產物。通過對歐洲、非洲和美洲三個區(qū)域人權條約下的個人申訴機制的考察，以及同聯(lián)合國人權條約個人申訴機制的比較，我們可以看到區(qū)域的制度要有效得多。因為，作為一個法律政策問題，采取區(qū)域做法常常可提高工作效率。〔4〕歐洲、非洲和美洲的個人申訴制度都具有本地區(qū)特色，是一定程度本土化了的人權保護制度，具有區(qū)域特點。同時，我們也看到區(qū)域的個人申訴機制之間仍然具有水平的高低，反映了區(qū)域司法制度的不平衡，更深一層的是反映了不同區(qū)域內國家之間經濟政治一體化與國家法治狀況的不均衡。雖然，人權保護的實施機制由于區(qū)域內的特殊性因素而促進了人權保護機制的區(qū)域化，但國家是否以及愿意在何種程度上將人權事宜置于區(qū)域性人權機構監(jiān)督之下，仍然應當是以有關國家的自由同意為前提。將人權政治化或者將人權與區(qū)域經濟的一體化相綁定，通過外部“強迫”來促使國家接受區(qū)域機構的人權監(jiān)督是不可取的。國家應當通過內部的人民自決來決定如何處理人權的區(qū)域化保護，因為內因是主要的，外部的條件是起次要作用的。2．區(qū)域性的個人申訴機制沒有偏離共同標準國際公法的首要一般原則是其具有普遍性。也即是說，所有國家都承認它有效和適用，無論這些國家擁有什么樣的文化、經濟、社會政治或宗教歷史和傳統(tǒng)。〔5〕所以，區(qū)域化的人權保護經常地被與全球的普遍標準相聯(lián)系，也就是涉及人權法中普世主義與區(qū)域主義對立的問題。對這個問題的回應就是不從普遍規(guī)范的例外方面來思考區(qū)域主義的挑戰(zhàn)，而是主要從執(zhí)行方面對它進行思考。〔6〕這意味著不是從例外方面理解區(qū)域多樣性，而是動態(tài)地、根據具體情況實施和運用共同標準。普遍性并不意味著一致性，但它的確意味著，無論有什么樣的差別，這樣的區(qū)域性國際法都是整個國際法體系的一部分，而不是一個單獨的體系，并且其有效性最終源于整個國際法體系。〔7〕國際人權法是一個整體，人權具有普適性，區(qū)域的人權保護實踐應當是全球標準的實施，而不是偏離。歐洲人權法院在受理的個人申訴案件中也經常表達此種態(tài)度。法庭必須時刻注意《公約》作為人權條約的特殊性質，必須考慮到國際法的有關規(guī)則，因為公約是國際法的一部分。①《歐洲人權公約》現在沒有、過去也未曾被視為自足制度。〔8〕相反，法院經常使用一般國際法，推定應按照該一般法律來解讀公約內的各項權利，而不是先驗假定公約各項權利優(yōu)先。②目前區(qū)域的個人申訴機制對個人國際訴權的保護水平是高于聯(lián)合國人權條約下的機制的保護的。區(qū)域的個人申訴實踐并不是要規(guī)避或者偏離全球性的個人申訴機制，而是對這種保護個人國際訴權的機制的發(fā)展與完善，是在更高的程度和水平上保護個人的國際訴權。

三、區(qū)域性與全球性個人申訴機制間的協(xié)調

區(qū)域性與全球性個人申訴機制目前在國際人權法上同時存在，雖然在對個人訴權的實現效果上來看，全球性的個人申訴機制由于其任擇性與非拘束性遜于區(qū)域性的機制，但這并不意味著區(qū)域性的個人申訴機制就要取代全球性的申訴機制。全球性的申訴機制目前的設計是聯(lián)合國人權保護框架下的結果，其很難像區(qū)域機制那樣在一個較小的并且區(qū)域政治經濟一體化程度較高的框架下達成各國之間的共識。在聯(lián)合國系統(tǒng)所建立的全球性人權保障機制仍難以發(fā)揮其應有作用的情形下，倡導建立區(qū)域性人權監(jiān)督機制并促進其發(fā)展是維護世界人權的內在要求。〔9〕加強區(qū)域性人權機構的建設并不斷完善區(qū)域性人權機構的結構和機制，有利于國際人權標準的落實，有利于國際人權法的漸進發(fā)展和人權的國際保護意識的增強及個人國際訴權的實現。〔10〕區(qū)域性與全球性個人申訴機制的并存就會產生二者之間的協(xié)調問題。二者都在各自層面上實施對個人申訴的審議，一般情況下不會發(fā)生相互干涉的問題。由于兩種機制下的締約國存在著很大的重合，所以，同一案件確實可能為區(qū)域性和全球性個人申訴機制所同時受理，或者被分別受理做出決定。如此，就會面臨著申訴資源的浪費以及裁決結果的矛盾。因此，應當研究如何進一步理順不同的人權機構之間的分工關系，有效發(fā)揮各自機制的優(yōu)勢。同時，各機制中的人權機構也應當明確自己的職責，保證人權司法或準司法職能的相對集中統(tǒng)一。

四、對聯(lián)合國全球性人權機構的改革建議

(一)存在的問題聯(lián)合國人權機構受理個人來文所作出的決定對于當事國是沒有法律拘束力的，當事國對人權機構的這種監(jiān)督有權自由決定是否遵從。這樣的一種不具有法律拘束力的個人來文機制設立的目的就是建議性的，所以國家愿意接受人權機構的審議。但是當人權機構試圖去采取措施促使國家接受其決定時，國家就會反感人權機構違反個人申訴機制設立初衷的一些行為。比如，人權條約機構在履行監(jiān)督職能的過程中不斷調整工作方法，對個人申訴增設后續(xù)跟蹤程序，要求國家在下一次履約報告中匯報執(zhí)行條約機構意見的情況以及接受并使用非政府組織的信息、給國家增加壓力等。〔11〕在聯(lián)合國條約體系下，最初僅有《公民權利與政治權利國際公約》與《消除一切形式種族歧視國際公約》的條約機構可以根據締約國的同意受理個人申訴。而現在這種個人申訴機制得到了大普及，已經共有9個人權條約規(guī)定了個人申訴程序。《公民權利與政治權利國際公約》和《經濟、社會與文化權利國際公約》中關于人權的規(guī)定非常全面，是一般性的人權公約。公約下的人權機構可以受理個人針對條約中權利受到侵害的個人來文。這兩個公約下的人權機構在范圍上可以受理所有已經為《世界人權宣言》所確認的權利的個人申訴。聯(lián)合國下其他人權條約與《公民權利與政治權利國際公約》和《經濟、社會與文化權利國際公約》相比，就是特殊人權公約，二者在權利的涵蓋上是一般與特殊的關系，顯然對特殊人權條約中權利的個人申訴就可以提交給兩個人權機構，一個是普遍的，另一個是特殊的。因而，聯(lián)合國的人權機構分散，且具有功能的大量重合性。由于條約機構通常都有各自解釋受理來文的標準，因而便有可能造成彼此間的不一致。或者對同一事項同時主張管轄，或者對同一事件作出彼此沖突甚至截然相反的解釋或提出相抵觸的意見結果，造成混亂。〔12〕不僅如此，個人申訴制度面臨著接受程度低，審理耗時，甚至條約機構的處置意見不當。〔13〕此外，除了聯(lián)合國人權條約下的個人申訴機制，還有人權理事會的申訴程序與特別程序。有些情況下，申訴人可同時使用多個程序，有浪費申訴資源之虞。所以，聯(lián)合國人權機構需要通過改革解決其所面臨的問題。

(二)聯(lián)合國人權機構的改革措施聯(lián)合國人權保護機制設立的目的就在于通過發(fā)揮機制的平臺作用，為會員國提供對話、交流的平臺，通過聯(lián)合國人權機構與締約國之間的互動，促進人權條約得到實施。其中，聯(lián)合國人權機構與會員國互動的方式之一便是履行條約的監(jiān)督機構職能。為有效發(fā)揮作用，需要注重以下改革:其一，聯(lián)合國人權保護的實踐要去政治化，增強政治互信。人權不是一個國家打壓另一個國家的工具。國家之間在聯(lián)合國這個平臺上能否相互合作而不是搞政治斗爭，能否友好對話而不是傲慢指責，關系到聯(lián)合國人權保護機制的有效運行，也關系到聯(lián)合國在其中應有的公信力和積極作用。因此，在聯(lián)合國層面的人權行動應建立在國家平等協(xié)商對話的基礎上，公正客觀地交流與合作。聯(lián)合國會員國之間的政治互信是國家合作促進人權的基礎。其二，聯(lián)合國條約機構的整合。聯(lián)合國下各人權機構的職能分工要明確，分別扮演好自己的角色。當前，各個條約機構根據其條約的規(guī)定分別行使自己的職能，而其中的很多職能是相似的，導致了冗余的程序設置，低效也給成員國造成了負擔。如果能將相關的機構結合到一起，形成一個人權條約監(jiān)督實施機構，就有可能減少冗余和負擔，提高效率。〔14〕建立一個常設條約機構代替現在分散設立條約機構的做法已經體現在聯(lián)合國秘書長提出的《關于高級專員設立統(tǒng)一常設條約機構建議的構想文件》。①設立一個常設條約機構是建立一個單一的具有司法職能的人權監(jiān)督機構的機構準備。其三，發(fā)揮國家與聯(lián)合國大會在聯(lián)合國機構改革中的主導作用。聯(lián)合國人權機構的有效運轉來自國家授予其的職能與權限。只有國家同意人權機構的權能，國家才會傾向于尊重它自己的同意，履行人權機構的裁決或建議。聯(lián)合國大會是所有會員國平等交流、對話與達成一致意見的平臺，是發(fā)揮聯(lián)合國民主性的平臺，是確保條約機構體系有效運轉的最佳平臺。國家不僅是保護人權的首要責任者，也是聯(lián)合國下規(guī)則的制定者，只有發(fā)揮國家行使其主權的積極性，發(fā)揮聯(lián)合國對規(guī)則制定的民主性，有效的人權保護規(guī)則才能形成。其四，增強聯(lián)合國人權機構監(jiān)督作用的靈活性。全球性的人權機構的監(jiān)督作用要得以發(fā)揮，就必須具有靈活性，在人權司法促進與尊重締約國自主性之間找到平衡。這就要求在人權機構職能的制度設計上注重國家配合作用的發(fā)揮。其五，促進國家保護人權能力的提高。國家保護人權的水平和能力最終決定了人權的實現程度。聯(lián)合國人權機構的目的也就在于通過監(jiān)督等方式最終達到促進國家的人權保護能力的建設。因此，聯(lián)合國應當發(fā)揮其在促進國家之間合作與援助來提高一國人權保證能力中的協(xié)調作用。

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作者：孫安洛 單位：石河子大學政法學院