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摘要：

根據當下的司法改革理論，司法權被定位為“判斷權”和“中央事權”，這成為指導一系列司法改革的理論根基。但這種理論既帶來了新的難題，也無法完全達到改革者所預期的改革效果。改革者沒有按照司法裁判權與司法行政管理權的分離原則，來重新設置司法裁判機制和司法行政管理機制，使得“讓審理者裁判”無法落到實處。同時，這種理論與我國建立在“人民主權”原則基礎上的“人大領導下的一府兩院制”發生了沖突，也帶來了“省級地方保護主義”的盛行，助長上級法院對下級法院的“垂直領導”。為保障司法改革的順利推行，實現維護司法正義的改革目標，有必要確立一種以法官獨立審判為核心的司法改革理論。

關鍵詞：

司法權；判斷權；中央事權；去行政化；去地方化；法官獨立

一、引言

自2013年以來，中國啟動了新一輪的司法體制改革運動。如果說以往的改革主要涉及的是訴訟程序、證據規則和法院內部管理方式等技術問題的話，那么，這一輪的司法體制改革所觸動的則是我國司法制度的一系列深層次問題。例如，法院、檢察院人、財、物交由省級統管，設立與行政區劃適度分離的法院、檢察院，法院、檢察院內部實行人員分類管理，法官、檢察官實行員額制，在法院、檢察院內部推行司法責任制……這些改革措施的推行，有望從根本上改變我國司法制度的面貌，解決司法實踐中愈演愈烈的司法地方化和司法行政化問題，維護司法的獨立性和公正性。但是，與司法改革的強力推進形成鮮明對比的是，改革者并沒有提出令人完全信服的司法理論。在很大程度上，這一輪改革存在著“理論準備不足”的問題。尤其是那些與法院有關的司法改革，更是存在著改革措施與改革理論嚴重脫節的問題。根據較為權威的分析，司法改革依托于“兩個理論基點”。所謂“兩個理論基點”，一是司法權作為中央事權和判斷權的司法性質論；二是“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”的司法價值論。［1］這種改革理論無疑帶有一定的意識形態意味。對于這一點，我們可以暫且不論。但就改革者對司法權性質的兩個論斷而言，這里其實包含著一些似是而非的判斷。例如，司法權帶有判斷權的性質，這其實并不是一個新的觀點，而早已是一個約定俗成的論斷。關鍵的問題不是司法權的“判斷權”定位，而是法官如何行使判斷權的問題。至少，根據司法權是判斷權這一論斷，我們無法得出司法權應當獨立運行的結論。又如，司法權屬于“中央事權”，這一論斷潛含著司法權應當擺脫地方控制，而完全回歸國家權力屬性這一重大改革戰略。但是，法院人財物收歸省級統管這一改革本身，就屬于對這一改革戰略的背離。

更何況，根據“人民主權”原則所構建的人民代表大會制度，決定了我國的憲法體制屬于“人大領導下的一府兩院制”，各級法院和法官由同級人大產生，向人大負責，向人大報告工作，并接受同級人大的監督。這種憲法體制不可避免地為司法權注入了地方化的成分。再如，“司法責任制”的推行，意在實現“讓審理者裁判，讓裁判者負責”。其中，法院的司法行政管理權與司法裁判權要逐步實現相互分離，也就是讓司法行政回歸行政權屬性，而司法裁判則回歸裁判權屬性。假如司法權僅僅被定為“判斷權”，那么，作為司法權重要組成部分的司法行政管理權，豈不應退出法院管理體制嗎？本文擬結合2013年以來推行的各種改革措施，對司法改革的理論根基做出一些反思性評論。筆者首先將對司法改革的理論邏輯進行剖析，然后分析那些產生對立和沖突的改革措施，并揭示現有改革理論在指導當下司法改革方面的局限性。在上述分析的基礎上，筆者還將結合司法改革的發展動向，提出一些完善司法改革理論的新思路。

二、作為“判斷權”的司法權

司法權是“判斷權”和“裁量權”，這一理論表述被視為司法改革的兩個理論基點之一。據此，司法活動的判斷主體應具有“高度的獨立性、中立性和專業性”，這是確立法院人員分類管理、建立法官員額制度、完善法官選任制度等項改革措施的理論基礎。不僅如此，作為判斷權的司法權，還必須體現“程序性”和“技術性”等司法規律，這是建立司法責任制、完善審判權運行機制、健全法官懲戒制度的理論前提。［2］20司法權是判斷權和裁量權，這本來并不是一種新的論斷。在過去的相關研究中，司法權又被視為一種有別于立法權和行政權的“裁判權”。但是，我國現行的司法制度并沒有否認司法權的裁判權屬性，無論是法官獨任審理案件，合議庭審判案件，還是審判委員會討論并決定案件，這都是在行使判斷權和裁量權。即便是法院院長、副院長審批案件，庭長、副庭長簽發裁判文書，也都是在行使裁判權。而問題的關鍵并不是有沒有行使判斷權和裁量權的問題，而是司法裁判權究竟應由誰來行使？司法裁判權究竟應如何行使？正因為如此，司法改革的決策者才提出了“去行政化”的改革思路，并將這一點視為諸多司法改革措施的最終目標。然而，僅僅將司法權定位為判斷權，能對這些司法改革措施提供令人信服的理論解釋嗎？在筆者看來，“司法權是判斷權和裁量權”這一論斷，存在著兩個方面的缺陷：一是司法活動同時包含著司法裁判活動和司法行政管理活動，司法改革的真正問題在于如何重新處理司法裁判權與司法行政管理權的關系，而這一問題在當下的理論表述中卻被大大忽略了；二是這一理論表述沒有回答究竟由誰行使司法裁判權的問題，尤其是沒有解決法院獨立審判與法官獨立審判的關系問題。

（一）司法裁判權與司法行政管理權的關系在任何國家的司法制度中，要保障司法裁判活動的順利進行，都必須構建一種高效便捷的司法行政管理機制。例如，任何一個法院要維持正常的工作運轉，都必須獲得一些最低限度的制度保障，如后勤保障、人員配備、法官遴選、案件分配、考核制度、獎勵機制、懲戒機制，等等。又如，法院的司法裁判活動要想順利進行，也必須具有最起碼的人、財、物等方面的保障，也都要與行政機關、立法機關發生多個層面的聯系，法院為此也要建立相應的組織機構，進行必要的調研、計劃、協調等管理活動。中國司法制度存在的根本問題是法院的司法行政管理權與司法裁判權沒有分離，使得法院的院長、庭長、審判委員會等司法行政管理者，同時享有高于普通法官、合議庭之上的司法裁判權。結果，這些司法行政管理者憑借其在行政管理方面的權威地位，卻可以直接干預法官、合議庭的裁判結果，代行了本來應當由法官、合議庭獨立行使的司法裁判權。例如，法院院長、副院長作為司法行政負責人，本來只應對法院內部的后勤保障、人事任免、人員獎懲等行政事務做出決策，卻可以通過聽取辦案法官匯報等方式，直接發表對各種案件的裁判意見，甚至直接改變法官、合議庭已經做出的裁判結論。又如，法院各業務庭的庭長、副庭長，本來只能對本審判庭的行政事務做出決定，竟然可以對本庭法官、合議庭所審理的案件進行審核，對裁判文書進行簽署，甚至直接改變法官、合議庭經過審理程序所做的裁判結論。再如，那種由院長、副院長、庭長以及少數資深法官組成的審判委員會，作為一種法院內部的行政會議組織，本來只應起到總結審判工作經驗、決定法院內部重大事項的作用，卻可以對那些“重大”、“復雜”、“疑難”的案件進行討論，并作出最終的權威決定，甚至直接改變合議庭的裁判結論。對于中國法院所存在的司法行政管理與司法裁判沒有分離的問題，這一輪司法改革也提供了一些解決方案。例如，按照中國法院通過的關于落實“司法責任制”的改革意見，進入法官員額的院長、副院長、審判委員會專職委員、庭長、副庭長，應當通過參加合議庭的方式辦理案件；對于重大、復雜、疑難的案件，可以直接由審判委員會委員組成超級合議庭進行審理；對于普通獨任法官、合議庭所辦理的案件，那些沒有參與審理的院長、副院長、庭長，不再進行審核，也不再進行簽署。但是，對于司法行政管理權與司法裁判權的分離問題，現有的司法改革理論卻沒有給予足夠的關注。所謂司法權是“判斷權”和“裁量權”的論斷，最多能解釋司法裁判活動的屬性，并為司法裁判制度的改革提供一些改革思路。諸如司法裁判的“獨立性”“專業性”“中立性”“程序性”等方面的判斷，也都是根據司法裁判活動本身的規律所做出的理論提煉。這對于獨任法官、合議庭未來的審理和裁判活動，無疑具有很大的理論指導價值。但是，對于法院內部的司法行政管理權的行使，這些論斷究竟有什么理論指導意義呢？難道法院在人事、經費、政務等行政管理事務方面，也要貫徹與司法裁判活動完全相同的原則嗎？其實，法院內部的司法行政管理活動與普通的行政機關的管理活動并沒有實質的區別，它們仍然要體現服務和保障的理念，在組織架構上則可以實行垂直領導、上行下效的原則。如果說法院的司法裁判活動主要以實體正義和程序正義為價值目標的話，那么，法院的司法行政管理則主要以高效快捷作為價值追求。由此可見，現有的司法改革理論僅僅關注司法裁判權的公正行使這一價值目標，而對司法行政管理權的運行方式并沒有給予認真的關注。如果以形象的方式作比喻的話，司法改革的真正理論根基應當是“讓司法裁判的回歸司法裁判，讓司法行政的回歸司法行政”。換言之，對法官、合議庭的司法裁判活動，要按照“判斷權”和“裁量權”的性質要求，貫徹獨立性、中立性、專業性、程序性等司法原則，追求最大限度的實體公正和程序公正。而對于法院的司法行政管理活動，則應按照“層級制”和“一體化”的理念，貫徹垂直領導、上令下從等行政原則，追求最大限度的高效快捷。只有確立了上述改革理論，才能對法院改革的去行政化措施給出令人信服的解釋。例如，法院院長、副院長、審判委員會專職委員、庭長、副庭長不再審核簽署合議庭的裁判文書，這就屬于司法行政管理者不再干預司法裁判者的裁判活動；他們通過參加合議庭方式審判案件，或者通過組成超級合議庭的方式審判重大案件，這也意味著他們在行使司法裁判權時不再以司法行政管理者自居，而遵守司法裁判的基本程序要求。與此同時，也只有確立了上述司法改革理論，我們才能對那些違背司法規律的改革舉措做出徹底的反思，并做出必要的矯正。例如，最高法院通過的關于貫徹司法責任制的改革意見，仍然保留了審判委員會討論決定案件的制度，并授權院長、副院長、庭長對于特定案件“要求獨任法官或者合議庭報告案件進展和評議結果”，并且在對審理過程或評議結果有異議時，“可以決定將案件提交專業法官會議、審判委員會進行討論”。這就意味著作為行政管理者的院長、副院長、庭長仍然保留了干預、改變獨任法官、合議庭裁判結論的權力。而這種干預和改變直接違背了司法裁判權與司法行政管理權相分離的原則，等于按照“上令下從”“垂直領導”的行政運作方式，來替代本應獨立運行的司法裁判活動。

（二）法院獨立與法官獨立的定位司法權是判斷權和裁量權的論斷，盡管提出了審判權獨立運行的命題，卻沒有回答獨立行使審判權的主體究竟是法院還是法官的問題。其實，我國憲法確立了人民法院獨立行使審判權的原則。而我國傳統的法學理論向來主張的是法院作為一個整體獨立行使審判權，并將這一點作為區分中國的審判獨立與西方國家“法官獨立”的關鍵因素。在近年來的司法改革中，有關保障法院獨立行使審判權的改革舉措可謂比比皆是。早在數年以前，我國就逐步將鐵路法院從鐵路行政管理系統中分離出來，將其收歸地方法院序列，不再直接聽命于鐵路運輸行政管理部門。這被視為保障法院整體獨立的主要改革舉措。而在這一輪司法改革中，為了實現司法“去地方化”的改革目標，改革者設立了最高人民法院巡回法庭，探索設立跨行政區劃的法院，改革行政案件管轄制度，推行了與行政區劃適當分離的司法管轄制度，推動省級以下法院人財物交由省級統一管理，等等。這些改革舉措對于克服地方各級政府、人大對同級法院司法裁判權的干預和控制，無疑具有積極的意義。但是，僅僅維護法院的整體獨立，而不尊重法官的獨立審判權，這仍然有著明顯的制度缺陷。從邏輯上看，審判獨立的實質應當是司法裁判權的獨立行使。具體而言，誰是司法裁判權的行使者，誰就應在審理案件時享有獨立自主的裁判權，除了服從法律以外，不受任何外部因素的制約。在我國，基本的審判組織只有獨任法官和合議庭兩種形式。無論是開庭前的準備活動、閱卷、程序爭議的解決，還是法庭上的證據調查、法庭辯論和法律適用，都要由獨任法官或合議庭來加以組織，并形成內心的確信。要實現司法公正，最穩妥的程序安排就是由那些親自經歷法庭審理活動的獨任法官或合議庭成員，通過當庭的聽審過程，來形成對案件事實認定和法律適用的裁判意見。否則，其他任何沒有經歷審理過程的人員，只要替代聽審者行使司法裁判權，就既可能造成司法誤判，無法維護實體正義，也違背了包括回避、辯護、直接審理、言詞審理等在內的諸多審判規范，造成程序上的非正義。［3］多年來，我國司法制度最為人詬病的問題除了有法院整體不獨立以外，還有法官沒有成為獨立行使審判權的裁判主體。前面討論過的院長、副院長、庭長、副庭長審核簽署裁判文書制度，就是法院內部干預法官獨立審判的制度，損害了法官的內部獨立；法院內部的審判委員會，通過聽取承辦法官匯報等方式討論決定案件的制度，更是以行政會議的方式剝奪了法官的獨立審判權；上級法院利用其司法行政管理方面的權威和優勢，動輒通過聽取匯報或者直接下批示等方式干預下級法院正在進行的案件審判活動，剝奪了下級法院的法官的獨立審判權，損害了法官的審級獨立……令人遺憾的是，由于沒有堅持法官獨立行使審判權的改革理念，這一輪司法改革根本沒有觸動上述頗受詬病的制度和實踐。例如，法院院長、副院長、庭長通過召集“專業法官會議”或者“提交審判委員會”的方式，仍然保留了對獨任法官、合議庭審判活動的干預權，對后者的裁判結論做出變更的可能性仍然很大。又如，法院的審判委員會討論決定案件的制度仍然得到保留，其討論案件的方式仍然是聽取承辦法官的口頭匯報，這些審判委員會委員既不參加法庭審理過程，也不通過閱卷等方式了解案情和爭議焦點，就通過從承辦法官那里獲取的有限信息，來做出權威的決定，并迫使獨任法官和合議庭接受這一決定。盡管審判委員會決定的事項被主要限定在法律適用問題上，但該組織可以直接改變合議庭的裁判結論。這構成了對法官獨立審判的直接干預。不僅如此，在最高法院通過的關于貫徹司法責任制的改革意見中，法官“故意違反法律法規”或者“因重大過失導致裁判錯誤并造成嚴重后果”的，還要承擔“違法審判責任”，并要接受所謂的“終身問責”。［4］

這種因為法官做出“錯誤裁判”而對其追究法律責任的制度，帶有“錯案責任”或者“結果責任”的性質，使得法官不得不與案件的結局發生了直接的利害關系。一個法官僅僅因為在事實認定或者法律適用上做出了某種裁斷，而被追究法律責任，并因此遭受法律懲罰，這必然損害法官獨立審判的積極性，造成法官人人自危，轉移承擔法律責任的風險。在這種責任追究方式下，法官只要發現有承擔違法審判責任的危險，就有可能更多地向院長、副院長、庭長請示匯報，申請召開審判委員會會議，或者直接向上一級法院進行匯報。而這又反過來削弱了改革者為解決司法行政化問題所做的改革努力。［5］沒有樹立法官獨立審判的理念，必然導致法院內部疊床架屋地設置行政層級和行政職位，使得法院內部無法實現真正的“讓審理者負責裁判”。迄今為止，除了極少數沿海開放地區做出了大膽探索以外，全國絕大多數地區的法院仍然保留了行政化的層級和機構。［6］例如，法院除了設置院長職位以外，還設置了多達數人的副院長職位；在審判庭內部除了設置庭長職位以外，還設置了副庭長若干人。又如，在行政層級上，法院上至院長、下至普通法官，都和公務員沒有任何實質區別，也就是按照副科級、科級、副處級、處級、副廳局級、廳局級、副省部級、省部級的行政序列向上升遷。結果，除了行政職務和行政層級以外，法官在法院內部沒有其他獨立的評價體系。而在“官大一級壓死人”的行政氛圍中，法官一方面不得不追求行政職位和行政層級和升遷，另一方面在司法裁判方面也不可能脫離行政隸屬，冒著得罪上司、影響升遷的危險，而去追求那種虛無縹緲的“獨立審判”。從經濟學的角度看，在現行司法體制下，法官獨立審判的成本過于高昂，甚至要冒著毀掉職業前途的風險，這顯然是得不•60•哲學社會科學版2016•1償失的，也是一種有違人性的選擇。由此可見，所謂司法權是判斷權和裁量權的論斷，并沒有回答獨立審判權的行使主體問題，在法官獨立審判問題上含混其詞，沒有真正建立保障法官獨立審判的制度機制。其實，現行司法改革方案中所提出的“讓審理者負責裁判”的要求，就已經蘊含著法官獨立行使審判權的理念了。只有在司法改革理論中引入法官獨立的理念，在保障法院整體獨立審判的基礎上，為法官獨立審判創造制度環境，這才能走出上述制度困境，步入司法改革的新境地。

三、作為“中央事權”的司法權

按照當下的權威論述，我國是單一制國家，司法權只能是中央事權，也就是司法權具有國家屬性，各地法院不是地方法院，而是國家設在各個地方并代表國家行使審判權的法院。作為國家判斷權的司法權當然應當具有終局性、確定性、穩定性和強制性等多種屬性，這正是最高法院設立巡回法庭、探索設立跨行政區劃人民法院、推動省級以下人民法院人財物統一管理、健全司法行政事務保障機制的重要理論依據。［7］有關“司法權是中央事權”的論斷，顯然有著解決司法地方保護主義問題的戰略考慮。［8］畢竟，在法院完全按照行政區劃進行設置的體制下，法院的人財物被控制在地方各級人大和政府手中，缺乏最基本的獨立性，無法維護司法裁判的公正性。［9］而要將地方法院的人財物從各個同級人大和政府手中剝離出來，最有說服力的理論就是司法權本來就不是地方事權，而屬于中央事權，各級法院都是中央設在地方并代表國家行使司法權的法院。［10］但是，這種貌似徹底的理論表述在邏輯上存在一些無法自圓其說的問題［11］，按照這一理論來指導司法改革，也會帶來一些新的問題。［12］

具體說來，這一理論存在著三個明顯的問題：一是我國的憲政體制是按照“人民主權”原則建立起來的，具有“人大領導下的一府兩院制”的特點，司法權的“中央事權”定位與各級法院由同級人民代表大會產生、向其負責并報告工作的體制格格不入；二是司法權的中央事權定位根本就是不可能實現的烏托邦論斷，現行改革方案確立的省級以下法院人財物歸由省級統一管理的體制，無疑否定了司法權屬于中央事權的判斷，變成了司法權屬于省級地方事權的現實，甚至會引發“司法省級司法保護主義”的問題；三是“司法權是中央事權”的論斷容易對法院上下級之間的關系作出扭曲性解讀，甚至不適當地強化上級法院對下級法院的垂直領導，并最終強調最高人民法院對各地方法院的垂直領導，徹底削弱憲法所確立的上下級法院的監督關系。

（一）“人民主權”原則與中央事權屬性按照公認的“人民主權”原則，我國實行人民當家作主的政治制度，我國的一切權力屬于人民；人民行使國家權力的主要方式是組成人民代表大會，其中的全國人民代表大會是國家最高權力機關，各級地方人民代表大會是各個地方的權力機關。我國盡管是單一制國家，并不實行中央與地方進行“主權分權”的聯邦制，但是，全國人民代表大會與地方各級人民代表大會并不屬于領導與被領導的關系，而具有一定的獨立性。具體說來，在管理國家事務方面，在全國和各級地方實行“人大領導下的一府兩院制”：最高人民法院的院長、副院長和審判員由全國人民代表大會及其常務委員會通過選舉或任命的方式產生，最高人民法院向其負責并定期報告工作，還要接受后者的監督；地方各級人民法院的院長、副院長和審判員由同級行政區劃的人民代表大會選舉或任命產生，向其負責并定期報告工作，還要接受后者的監督。表面來看，現行的“人大領導下的一府兩院制”創設了根據行政區劃設置法院的制度。但在這一制度的背后，其實有著更深層次的意義：各級人民代表大會代表當地全體人民行使當家做主、管理地方事務的權力，同級法院通過向人民代表大會負責、報告工作和接受監督的方式，來向當地人民負責。這一憲政體制是我國憲法和人民代表大會組織法所確立的基本制度結構。在這一輪司法改革已經全面啟動的今天，這一憲政體制并沒有發生任何實質性的變化。即便在那些已經展開司法改革試點的省份，地方法院的人財物已經歸由省級統一管理，但各級法院由各個同級人民代表大會產生、向其負責并報告工作的機制也沒有發生任何變化。根據“人民主權”原則所設立的法院要向當地人民代表大會負責和報告工作，這顯然意味著司法權帶有地方事權的性質。法院的人財物歸由省級統管，這只是解決了各級地方政府對同級法院的控制問題，但是各級人民代表大會對同級的領導和監督卻是由憲法確立的，這是司法權屬于“地方事權”的主要證據。除非憲法所確立的“人大領導下的一府兩院制”發生重大變化，也除非各級法院全都由全國人民代表大會產生，或者各級地方法院都成為最高人民法院的派出機構或者巡回法庭，否則，地方法院所行使的司法權帶有地方事權的屬性，這一點將是無法否認的。由此看來，所謂“司法權是中央事權”的論斷，顯然與現行的憲政體制存在著不兼容的問題。改革者為達到“司法去地方化”的改革目標，秉承實用主義的原則，未經慎重的論證，就拋出這種論斷，這種“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的改革思路，在理論上是幼稚的，造成改革理論與現行憲政原理的重大矛盾。迄今為止，除了四個直轄市所設立的中級人民法院屬于高級人民法院的派出機構，沒有相對應的人民代表大會以外，全國絕大多數地方法院仍然要接受同級人民代表大會及其常務委員會的領導和監督。這一基本現實意味著“司法權是中央事權”的論斷是不可能完全實現的。那么，司法權究竟是中央事權還是地方事權呢？在聯邦制國家，這一問題是有明確答案的：法院設置實行“雙軌制”，也就是聯邦設有行使聯邦司法權的聯邦法院，而各州則設有代表州一級行使司法權的州法院。而中國是單一制國家，似乎無法像聯邦制國家那樣，在聯邦與州之間實行司法權的分權機制。但是，作為一個擁有十數億人口、三十余個省級行政區的泱泱大國，將司法權全部收歸中央統一行使幾乎是不現實的。但是，考慮到司法權的特殊性，將司法權放置給各級地方人民代表大會和地方政府行使，也會滋生嚴重的地方保護主義問題，影響司法權的獨立行使。因此，可以采取一種折中的辦法，在中央與省級行政區之間實行一種適當的兩級分權機制：中央設置最高人民法院，省級設置高級人民法院，并在高級人民法院之下設置中級人民法院和基層人民法院，后兩種法院不再向同級人民代表大會負責，而要與高級人民法院一起，向本省級人民代表大會負責。

（二）走向省級地方保護主義？在這一輪司法改革中，基于“司法權是中央事權”的理念，省級以下法院的人財物被統一歸由省級統一管理。在人事任免方面，省級黨的政法委員會設立法官、檢察官遴選委員會以及法官、檢察官懲戒委員會，對法官、檢察官的任命和罷免做出權威的決定。而在財政撥款方面，除中央財政給各級法院撥付部分財政經費以外，基層法院和中級法院的其他經費則要由省級財政行政管理部門統一劃撥，這就意味著在一省范圍內，無論是基層法院、中級法院還是高級法院，都相當于省級財政撥款單位，統一接受省級財政管理部門的財政審核和劃撥。漢密爾頓曾言，誰控制了法院的生存，誰就掌握了法院的意志。中國司法改革的決策者們提出了“司法權是中央事權”的論斷，卻沒有辦法將各級法院的人財物全都歸由中央政府統一保障，而采取了交由省級統管的變通方案。而在這一變通方案中，省級人民代表大會及其常務委員會幾乎被邊緣化了，取而代之的則是省級黨的政法委員會和省級人民政府，對全省三級法院的人財物施加事實上的控制。可以說，在省級法官、檢察官遴選委員會以及法官、檢察官懲戒委員會設立的背后，存在著省級黨的政法委員會對法院人事任免大權的掌控；而在全省法院財政撥款歸由省級財政管理部門加以負責的制度安排背后，則是省級人民政府對全省三級法院辦公經費和后勤保障的強化控制。這不禁令人擔憂：這一輪司法改革的目標之一是走向司法的“去地方化”，而這種省級以下法院人財物歸由省級統一管理的改革方案，豈不將省級政府和省委置于直接決定全省法院人財物的地位了嗎？更何況，這種改革方案還把省級人民代表大會及其常委會棄之不顧了。這難道不容易滋生一種新的地方保護主義——“省級地方保護主義”嗎？其實，所謂的“司法權是中央事權”的論斷，根本就是一種調門雖高卻無法落到實處的抽象理念。比較現實的做法應當是將司法權設置為中央司法權和省級司法權這兩個層級，使得全國人大和省級人大分別對最高人民法院和高級人民法院行使領導權和監督權。在高級人民法院內部設置省級司法行政管理部門，統籌本省三級法院的財政撥款事項，提出適當的財政預算，以便由高級人民法院統一提交給本省人大及其常委會，后者則通過審議財政預算，指令省級財政管理部門對三級法院的財政實施統一撥付。由此，那種由省級財政管理部門直接實施行政控制的財政撥款體制正式終止，讓位于由省級人大常委會撥付司法經費的新制度。而在人事任免問題上，目前正在試點之中的“法官、檢察官遴選委員會”以及“法官、檢察官懲戒委員會”，則應被設置在省級人大常委會之下，成為一種專門審核和決定法官任命和懲戒的權威機構。經過這兩個委員會任命和免職的法官，最終被提交給省級人大常委會做出正•62•式的任免決定。由此，省級黨的政法委員會不再參與對法院、檢察院人事任免權力的行使，使得那種由省級人大常委會主持的人財物歸由省級統管機制真正得到激活。

（三）上級法院對下級法院的“垂直領導”？我國司法界對司法權走向中央事權化抱有較大的期待。有些司法界人士甚至主張為實現司法權的“國家化”，必須實行上級法院對下級法院的垂直領導，最高人民法院對下級法院的垂直領導。［13］為什么會得出這種結論呢？其實道理很簡單：既然司法權是中央事權，應當從地方各級政府收歸中央政府統一行使，那么，最理想的改革方案應當是全國各級法院的人財物都由中央政府來進行統一管理。但是，考慮到中國地域遼闊，地方三級法院不僅數量眾多，而且情況千差萬別，無論是全國人大常委會還是國務院下屬的中央財政管理部門，都無法對全國四級法院直接行使有效的管理權。現實可行的辦法無非是把地方三級法院的人財物交由最高人民法院，后者則對地方三級法院實施統一的管理，從而建立類似于垂直領導的管理體制，形成一種司法一體化的上級法院關系。應當說，這種略顯極端的觀點在當下司法界并不一定有太大的市場。當下推行的司法改革方案也沒有采納這種制度安排。但是，從邏輯上說，沿著“司法權是中央事權”的改革思路，我們完全可以推導出上級法院對下級法院實行垂直領導的結論。因為按照這一思路，司法權要實現國家化的改革目標，就只能由最高人民法院統一行使。換言之，最高人民法院是唯一代表國家行使司法權的法院，至于各高級人民法院，則無非是最高人民法院的派出機構，甚至屬于最高人民法院的巡回法庭，它們代表最高人民法院在本司法管轄區行使司法權。而各中級人民法院則屬于本省高級人民法院的派出機構，各基層法院也屬于本地區或本市中級法院的派出機構。［14］這種從司法權是中央事權的論斷所做的邏輯推演，帶來了極為荒謬的結論：上級法院對下級法院實行垂直領導，違背了憲法有關上級法院監督下級法院審判活動的基本準則，破壞了下級法院相對于上級法院的“審級獨立”。當然，這只是一種邏輯上的理論推演，還不一定能變成現實。但是，根據現行的司法改革方案，省級以下法院的人財物歸由省級統一管理，也就是歸由省級黨的政法委員會管理法官人事任免事項，由省級政府管理三級法院的財政撥款事項。這種制度安排容易造成高級人民法院對下面兩級法院控制力的大幅度增強，以至于帶來各級法院對下級法院的垂直領導，這卻是非常有可能出現的問題。［15］

根據目前一些試點省份推行的改革方案，無論是法官遴選委員會還是法官懲戒委員會，其辦公室都設置在高級人民法院；那些進入任免程序的法官名單，是由高級人民法院統一報送上述兩個委員會加以討論決定的。可想而知，在法官任免名單報送兩個委員會討論決定之前，下面兩級法院肯定會將法官任免名單提前報送高級人民法院，并會通過各種途徑說服高級人民法院接受本法院報送的人員名單。所有這些，都使得高級人民法院對下面兩級法院的人事任免擁有較大的控制力和影響力，高級人民法院肯定不滿足于對下級法院的“監督關系”，而有可能演變成一種事實上的領導關系。人事任免的情況下是如此，財政撥款方面也可能存在高級人民法院直接控制下級法院的情況。由于地方三級法院的財政撥款都歸由省級財政管理部門統一審核撥付，而后者顯然不熟悉全省三級法院的具體情況，也不可能對每一所中級法院和基層法院的財政預算申請做出詳盡的審核，而會建議高級人民法院提交下面兩級法院的統一財政預算清單。這樣，在中級法院和基層法院的財政預算申請被提交省級財政管理部門之前，高級人民法院就可能對它們的預算申請做出預先審核和調整。在很大程度上，高級人民法院對下級法院的預算所做的調整和分配可能對財政管理部門起到很大的決定作用。不僅如此，在高級人民法院對下面兩級法院的人財物施加直接控制之外，我國還存在兩個導致上級法院對下級法院進行垂直領導的制度。首先是上下級法院的法官存在著系統地自上而下的人員流動的人事管理制度，最高人民法院往各高級人民法院委派院長，高級人民法院往本轄區中級人民法院委派院長，中級人民法院則往本轄區基層法院委派院長，這就使得上下級法院之間的關系等同于黨政機關上下級之間的關系，具有明顯的上令下從、垂直領導的色彩。其次是上下級法院對具體案件的裁判所進行的請示報告制度，下級法院在審理程序結束后，通過口頭或者書面方式向上級法院進行請示，后者給予口頭或者書面的答復，以至于下級法院在未對案件做出一審裁判之前，就得到了上級法院對案件裁判的傾向性意見。無論如何，上級法院對下級法院的垂直領導關系，最高人民法院對下級法院的垂直領導關系，都勢必導致兩審終審制名存實亡，當事人的上訴毫無意義，上訴審程序流于形式，上下級法院的監督關系不復存在。假如我們僅僅將司法權定位為“中央事權”，并根據這一論斷來調整上下級法院的關系，那么，“審級獨立”將無從談起，司法公正也將成為一句空話。

四、我們需要什么樣的司法改革理論

這一輪司法改革以“司法的去行政化”和“司法的去地方化”作為基本制度框架，這無疑找到了我國司法制度的結構性問題。所謂“去行政化”，其實就是在法院內部實現司法行政管理權與司法裁判權的分離，確保獨任法官、合議庭在行使裁判權時不受那些司法行政管理者的干擾。而所謂“去地方化”，則是保障法院的人財物不再受到地方同級政府的干預和控制，實現省級一些法院人財物的統一管理。但是，僅僅強調“去行政化”和“去地方化”，而不將審判獨立確立為司法改革的理論根基，并建立一系列旨在保障裁判者獨立行使審判權的制度，這是一種讓人感到遺憾的改革思路。改革者對司法權所做的兩個基本定位，盡管分別被用來解決前述兩個問題，卻帶來了新的理論難題，也無法完全達到改革者所預期的改革效果。在“去行政化”方面，改革者強調司法權的“判斷權”和“裁量權”屬性，沒有按照司法裁判權與司法行政管理權的分離原則，來重新設置司法裁判機制和司法行政管理機制，使得司法裁判權仍然受制于司法行政管理系統的控制，而司法行政管理機制也沒有走向真正的專門化。結果，無論是獨立法官還是合議庭，行使審判權方面仍然會受到院長、副院長、庭長、審判委員會乃至上級法院的行政控制，后者會通過各種方式來干預獨任法官、合議庭的裁判活動，使得所謂的“讓審理者裁判”形同一句空話。而在“去地方化”方面，改革者強調司法權的“中央事權”屬性，從理論上否認司法權的“地方事權”性質，這一方面與我國建立“人民主權”原則基礎上的“人大領導下的一府兩院制”發生了沖突，另一方面也會帶來“省級地方保護主義”的盛行，使得各高級人民法院對下級法院人財物的實際控制，助長上級法院對下級法院的“垂直領導”，破壞憲法所確立的上級法院對下級法院的“監督”體制。由此可見，改革者在強調“去行政化”的過程中，沒有真正確立“法官獨立”的理念，仍然在“法院獨立”的傳統觀念上左右徘徊；改革者在推行“去地方化”的過程中，也沒有解決高級法院的“外部獨立”的問題，更沒有在上下級法院之間確立“審級獨立”的觀念。很顯然，當下的司法改革陷入了理論上的困境，無法為司法改革提供令人信服的理論支持。那么，我們究竟應接受一種什么樣的司法改革理論呢？從實現司法正義的角度來說，司法改革的理論根基應當是一種以法官獨立為核心的審判獨立理論。無論是獨任法官還是合議庭，作為司法裁判者，假如不能獨立自主地行使審判權，而不得不聽從來自法院內外的干預和影響，那么，法庭審理程序就將失去存在的意義，所謂的公正司法也將是一句空話。沒有獨立審判的保障機制，獨任法官和合議庭將變成一個任人擺布的司法傀儡，其所進行的法庭審理將淪為可有可無的司法儀式，而失去產生司法裁判的能力。正因為如此，維護裁判者的獨立審判權，實屬實現司法正義的必由之路，也應當成為這一輪司法改革的首要理論基點。

要建立以法官獨立審判為中心的司法體制，就必須確立一系列的制度保障機制。首先，法官獨立審判的核心是法官在司法裁判過程中擁有獨立的裁斷權。司法權不僅是一種判斷權，而且應當是由法官獨立行使的判斷權，這才是司法權的本質屬性。無論是獨任法官還是合議庭，一旦啟動了合法的法庭審理活動，就應擁有制作裁判結論的權力；一旦通過法庭審理形成了裁判結論，就等于法院作出了這一裁判結論，除非經過法定的上訴審程序，任何機構和個人都不得改變或者推翻這一裁判結論。其次，法官應當獲得為維護其獨立審判權所必需的身份保障。那些進入主審法官員額的人士，應當獲得高于普通公務員的薪金和報酬，獲得與主審法官身份相適應的福利待遇；為防止司法行政管理者可能干預法官的審判活動，應當盡量減少法院副院長的指數，最好只設置一名院長（即首席法官）和一名副院長（即本院的司法行政管理官員），逐漸取消法院審判庭庭長和副庭長的職務設置；實行中國式的“政治任命制”，地方三級法院的主審法官經由省級法官遴選委員會遴選產生后，應統一由省級人大常委會任命；實行與公務員不同的法官職務系列，激活法官法所設置的十二級法官制度，使法官的層級與其薪金福利直接掛鉤；對法官的獎懲和考核不應完全由本法院司法行政管理部門負責進行，而應交由省級法官遴選委員會和懲戒委員會統一決定。再次，法官獨立審判建立在上下級法院的“審級獨立”的基礎上。上下級法院要維持一種監督關系，就必須確立審級獨立的保障機制。無論是最高人民法院還是上級法院，都不能對下級法院正在審理的案件批示，或者給出傾向性裁判意見。高級人民法院應當組建專門的司法行政管理部門，對全省三級法院的財政預算和人員編制制訂方案，并報請省級人大常委會審批并作出決定。應當建立從下級法院逐級往上遴選法官的制度，改變那種從上級法院往下委派法院院長的做法。再其次，法官要實現獨立審判，還必須享有一些司法特權，以使其獨立審判獲得足夠的制度保障。所謂司法特權，主要是指法官在審判案件方面享有司法豁免權，也就是不應因裁判案件而被追究法律責任，包括紀律責任和民事責任。對法官追究法律責任，只在一種情況下是可行的，那就是法官從事了與其裁判者身份不相符的違背職業倫理的行為，或者實施了某種犯罪行為。而對于其審判過的任何案件，即便裁判被上級法院推翻，或者被證明屬于“錯案”，法官都不能僅僅因此而受到責任追究。最后，在尊重“人民主權”原則的前提下，強調全國人民代表大會及其常委會產生最高裁判系統，而省級人民代表大會及其常委會則產生高級人民法院、中級人民法院和基層人民法院。取消設區的市和縣兩級人民代表大會及其常委會直接產生司法系統的制度。由此形成中央和省兩級司法權設置的整體格局。對于最高人民法院的人財物，一律由全國人大及其常委會負責保障；對于高級人民法院、中級人民法院和基層人民法院的人財物，則一律由省級人大及其常委會予以保障。但為了防止出現高級人民法院直接控制下面兩級法院人財物的問題，可以考慮組建由地方三級法院院長組成的司法行政會議，統一就法院的人財物提出方案和計劃。最后由高級人民法院司法行政管理部門提交省級人大及其常委會。

參考文獻

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作者：陳瑞華 單位：北京大學 法學院