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社會管理創(chuàng)新的問題首先是中共中央提出來的，2004年《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》第一次提出：“加強社會建設(shè)和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新。”“深入研究社會管理規(guī)律，完善社會管理體系和政策法規(guī)，整合社會管理資源，建立健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局?！?007年黨的十七報告再次強調(diào)：“要健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制?！?006年3月14日，第十屆全國人民代表大會第四次會議批準的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》專門設(shè)立了“完善社會管理體制”一章（第42章），明確規(guī)定：“健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，推進社會管理體制創(chuàng)新?！庇纱耍鐣芾韯?chuàng)新不僅是黨的要求，而且已經(jīng)成為政府的重要任務(wù)和工作重點。雖有學者認為，社會管理的主體包括政府和社會組織[1]，但從多數(shù)學者的觀點來看，社會管理主要是政府對社會的管理，是指政府對除政治、經(jīng)濟以外的各項社會事務(wù)（例如勞動就業(yè)、社會保障、食品安全、居民住房、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、教育、衛(wèi)生、體育、民政、人口計生、城鄉(xiāng)建設(shè)等）的管理。[2]隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展以及和諧社會的建設(shè)，過去計劃經(jīng)濟時代那種以“單位”和“準單位”為基礎(chǔ)構(gòu)建的“大一統(tǒng)、指令型”[3]的社會管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)時展的要求了，需要改革，需要創(chuàng)新。“推進社會管理創(chuàng)新，關(guān)鍵是要切實轉(zhuǎn)變政府職能”，“要重點解決政府社會管理職能‘缺位’、‘越位’、‘錯位’的問題”。[4]筆者以為，社會管理的創(chuàng)新，主要包括：（1）社會管理范圍的創(chuàng)新，原來由政府直接管理而實際上社會可以自我管理的事務(wù)交由城鄉(xiāng)基層自治組織、社團、行業(yè)組織、社會中介組織以及民間組織等社會組織去做，發(fā)揮社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用；（2）社會管理方式的創(chuàng)新，即使仍由政府管理的事務(wù)，也讓社會協(xié)同合作，讓公眾參與；（3）社會管理機構(gòu)的創(chuàng)新，例如“大部制”改革、行政服務(wù)中心的創(chuàng)建等；（4）社會管理央地關(guān)系的創(chuàng)新，即合理劃分中央政府與地方政府在社會管理方面的權(quán)責。社會管理的創(chuàng)新，離不開法律的支持和配合，當然也離不開憲法的指導，社會管理的創(chuàng)新不能忽視憲法的保障作用。在此，本文主要擬對社會管理央地關(guān)系的創(chuàng)新及其憲法保障問題作一點粗淺的探討，以期拋磚引玉。

一、目前社會管理央地關(guān)系的一大問題是地方挑戰(zhàn)中央

近些年來，我國礦難事故不斷、環(huán)境污染事件頻繁、暴力拆遷事件時有發(fā)生、房價飛漲、社保基金被挪用大案頻發(fā)……?？傊婕吧鐣芾淼膯栴}突出，正如總書記在黨的十七報告中所指出的：“勞動就業(yè)、社會保障、收入分配、教育衛(wèi)生、居民住房、安全生產(chǎn)、司法和社會治安等方面關(guān)系群眾切身利益的問題仍然較多”[5]。

造成上述社會管理問題的原因是多方面的，然而其中有一個重要原因卻往往被人們忽視，那就是地方政府不嚴格執(zhí)行國家有關(guān)法律和政策，中央政府沒有足夠的權(quán)威來保證其制定的有關(guān)法律、法規(guī)和政策在地方得到落實。正如2006年年7月時任國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局局長李毅中在成都舉行的安全生產(chǎn)形勢報告會上所指出的：“國務(wù)院……在安全生產(chǎn)工作上的一系列政策措施，不少仍然停留在口頭上、文件中和會議上，并沒有真正貫徹落實到縣、鄉(xiāng)和企業(yè)?！薄耙恍┑胤降呢撠熑?，只看到整頓關(guān)閉對地方發(fā)展可能帶來的某些問題，看不到這些小礦害人死人、禍國殃民的現(xiàn)狀，政策的執(zhí)行力就這樣逐級遞減?！盵6]又如，2007年9月20日時任國家環(huán)?？偩指本珠L潘岳在接受記者時披露：“有一個資源大省的環(huán)保局長，他一邊被省長罵為什么擺不平環(huán)保總局，一邊被我罵為什么不能嚴格執(zhí)法?！薄案鼮榛氖?，很多地方局長要通報當?shù)氐奈廴?，居然只能給國家環(huán)保總局寫匿名信。”[7]兩位局長道出了目前一些地方政府不嚴格國家法律和政策從而導致中央的法律和政策無法在地方得到貫徹落實的困境。

再以前幾年的農(nóng)民負擔問題為例，中央減輕農(nóng)民負擔的態(tài)度向來非常堅決，下發(fā)的紅頭文件一個接一個，卻解決不了各地普遍存在的農(nóng)民負擔問題，不但屢禁不止，反而愈演愈烈。早在1985年，中共中央、國務(wù)院就下達了《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費的通知》；1990年2月，國務(wù)院再次發(fā)出《關(guān)于切實減輕農(nóng)民負擔的通知》，同年9月中共中央和國務(wù)院又聯(lián)合作出《關(guān)于堅決制止亂收費亂罰款和各種攤派的決定》。然而，有令不止，農(nóng)民負擔的問題仍然扶搖直上。有資料顯示：到了1991年，全國農(nóng)民人均純收入只比上年增長百分之九點五，而同期農(nóng)民人均的“村提留”和“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”卻增長了百分之十六點七，農(nóng)村勞動力承擔的義務(wù)工和勞動積累工強制以資代勞就比上年增長了百分之三十三點七！1991年12月，國務(wù)院頒布了具有法律效力的《農(nóng)民負擔費用和勞務(wù)管理條例》，但仍然收效甚微。到了1996年，中共中央、國務(wù)院又了一個著名的“十三號文件”，即《關(guān)于切實做好減輕農(nóng)民負擔工作的決定》。然而，當年中國農(nóng)民的負擔卻比歷史上的任何一年都重。1997年5月，在短短的十六天時間里，中央接連發(fā)出了四個有關(guān)解決“三農(nóng)”問題的通知，可是1997年各地農(nóng)民承受的負擔卻是空前的。據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村合作經(jīng)濟統(tǒng)計資料顯示：1994年至1997年，四年的農(nóng)民收入只是1993年的一點九一倍，而農(nóng)民直接上繳國家有關(guān)部門的負擔卻是前一個四年年均的九倍，而且這幾年農(nóng)民直接承擔的行政事業(yè)性的各項社會性負擔，也是1993年的兩倍以上，其中的集資攤派就達到了三點三八倍。[8]顯然，中央為減輕農(nóng)民負擔而頒布的法規(guī)和政策，在地方得不到有效執(zhí)行。

“上有政策，下有對策”，中央缺乏權(quán)威，中央權(quán)威受到地方政府的嚴重挑戰(zhàn)，這已經(jīng)成為活生生的現(xiàn)實。在2007年“兩會”期間，全國政協(xié)委員楊志福向總理轉(zhuǎn)述了一個順口溜：“村騙鄉(xiāng)，鄉(xiāng)騙縣，一直騙到國務(wù)院。國務(wù)院下文件，一層一層往下念，念完文件進飯店，文件根本不兌現(xiàn)?！盵9]這個順口溜把一些官員欺上瞞下的行徑和中央政令不通的現(xiàn)狀夸張而形象地呈現(xiàn)了出來。正如香港大學亞洲研究中心研究員甘陽先生所指出的：“事實上，中國今日社會整合的機制和能力已相當脆弱，其集中表現(xiàn)就是日益突出的所謂‘中央與地方’這一基本張力。這一張力的實質(zhì)無非是，由于中國社會分殊化的高度發(fā)展，已使‘中央’日感缺乏足夠的權(quán)力基礎(chǔ)來整合不同社會利益的矛盾和沖突?！盵10]也許正因為如此，總理在今年“兩會”上特別強調(diào)：“各地區(qū)、各部門對中央的決策部署要執(zhí)行有力，絕不允許各自為政。”[11]

二、社會管理央地關(guān)系的創(chuàng)新重點在于中央與地方社會管理權(quán)責劃分的法治化

面對地方挑戰(zhàn)中央的問題，顯然我國目前社會管理的央地關(guān)系必須予以創(chuàng)新，當然首先我們要查找原因，然后對癥下藥。

為什么中央有關(guān)社會管理的政令在一些地方不暢通，一些地方政府不執(zhí)行中央有關(guān)社會管理的法律和政策呢？原因也是多方面的，其中一個根源在于中央與地方的社會管理職責權(quán)限劃分不明，中央管什么與地方管什么在法律上不清晰，也就是說，中央與地方在社會管理權(quán)責劃分方面的法治化程度低。

雖然我國憲法第110條第2款規(guī)定了“地方各級人民政府對上一級國家行政機關(guān)負責并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導下的國家行政機關(guān)，都服從國務(wù)院”，但目前我國憲法和法律對中央政府與地方政府各自的權(quán)限幾乎沒有作任何劃分，其法治化程度很低。我國憲法第89條在規(guī)定國務(wù)院的職權(quán)時規(guī)定國務(wù)院有權(quán)“領(lǐng)導和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設(shè)”、“領(lǐng)導和管理教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育和計劃生育工作”、“領(lǐng)導和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”、“領(lǐng)導和管理民族事務(wù)”。同時，在第107條規(guī)定地方政府的職權(quán)時規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作”。而我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條規(guī)定縣級以上的地方各級人民政府有權(quán)“管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作”。我們不難看出，現(xiàn)行憲法和法律對中央政府與地方政府的職權(quán)規(guī)定幾乎一樣，根本沒有在法律上劃分中央政府與地方政府包括社會管理在內(nèi)的各項職權(quán)。正如國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長馬凱所指出的：“長期以來，我國政府管理中存在著中央與地方各級政府‘職責同構(gòu)’的問題，中央政府與地方政府的事權(quán)劃分規(guī)定不明確或規(guī)定得比較籠統(tǒng)，上下級行政機關(guān)之間的事權(quán)不清，導致中央與地方關(guān)系規(guī)范性、穩(wěn)定性不夠，權(quán)限不明，職能交叉，既影響了行政效率，也影響了政府職能的發(fā)揮。”[12]

中央與地方的權(quán)責不分，導致的結(jié)果是在表面上中央什么都管，但是在實際上并沒有相應(yīng)的保障，“縣官不如現(xiàn)管”。在事實上，地方掌握著很大的權(quán)力，地方幾乎什么都管，正如《人民論壇》上的一篇文章所指出的：就拿縣委書記來說，“除了外交、軍事、國防這些內(nèi)容沒有，他們擁有的權(quán)力幾乎跟中央沒有區(qū)別?！盵13]這樣一來，在現(xiàn)實生活中，我國中央的法律和政策主要是依靠地方政府來執(zhí)行，中央的權(quán)威也就主要靠地方維持。例如，我國憲法規(guī)定礦藏、水流、城市的土地等屬于國家所有，但在事實上它們并不是由中央自己直接而全面地管理，而主要是歸所在的地方政府負責管理，并主要由地方政府來負責執(zhí)行《礦山安全法》、《水法》、《土地管理法》等相關(guān)法律。然而，一些地方政府往往基于其自身利益的考慮而陽奉陰違地“變通”執(zhí)行、“打折扣”執(zhí)行甚至根本就不執(zhí)行中央的法律和政策，從而也就產(chǎn)生了當今中國的諸多重大問題。[14]

就以前幾年農(nóng)村的義務(wù)教育為例，中央與地方的職責權(quán)限是不清晰、不明確的，在教育經(jīng)費保障方面尤為突出，2005年12月24日國務(wù)院的國發(fā)〔2005〕43號《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》就提及到了這一問題：“我國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制方面，仍然存在各級政府投入責任不明確、經(jīng)費供需矛盾比較突出、教育資源配置不盡合理、農(nóng)民教育負擔較重等突出問題”。這也是導致農(nóng)民子女受教育權(quán)得不到保障的一個重要原因。1986年制定的《義務(wù)教育法》只是分清了國務(wù)院教育主管部門確定教學制度、教學內(nèi)容、課程設(shè)置和審訂教科書的職責與地方各級政府合理設(shè)置小學、初級中等學校的職責，只規(guī)定“國家對接受義務(wù)教育的學生免收學費”以及“實施義務(wù)教育所需事業(yè)費和基本建設(shè)投資，由國務(wù)院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證”，而并沒有明確中央與地方在教育投資的各自職責。但在實際上，中央?yún)s將義務(wù)教育的投資責任推給了地方。同年，國家教委的《關(guān)于實施<義務(wù)教育法>若干問題的意見》明確規(guī)定“農(nóng)村中小學校舍建設(shè)投資，以鄉(xiāng)、村自籌為主。地方人民政府對經(jīng)濟有困難的地方，酌情予以補助?！?992年經(jīng)國務(wù)院批準而由國家教委的《義務(wù)教育法實施細則》仍規(guī)定“實施義務(wù)教育的學?？墒杖‰s費”、“地方各級人民政府設(shè)置的實施義務(wù)教育學校的事業(yè)費和基本建設(shè)投資，由地方各級人民政府負責籌措?！边@種體制的結(jié)果是，農(nóng)村義務(wù)教育資金主要來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)民自己。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，自實施義務(wù)教育以來，在農(nóng)村義務(wù)教育資金的投資比例中，中央政府負擔的部分僅為2%，省和地區(qū)（包括地級市）的負擔部分合計起來也只有11%，縣和縣級市的負擔為9%，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則負擔了全部的78%。[15]由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入在許多地方一半以上是來自農(nóng)民交納的農(nóng)業(yè)稅，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費又竟然有一半左右出自農(nóng)民自己。然而，這些資金甚至不足維持支付教師的工資，在農(nóng)村拖欠教師工資是普遍存在的現(xiàn)象。由此，學校只有通過大量增加學雜費等辦法彌補教育經(jīng)費的不足，但這進一步增加了農(nóng)民負擔，進而造成不少農(nóng)村孩子因交不起學雜費而中途輟學，有的地方農(nóng)村學齡兒童入學率甚至不到50%，小學畢業(yè)升學率不到30%，而其中女童失學的比例更高。同時由于教育經(jīng)費不足，不少農(nóng)村中小學不僅缺乏必要的教學儀器設(shè)備，而且存在許多危房，有的危房率為5%，有的達到10%以上。[16]2003年9月，聯(lián)合國主管教育權(quán)利事務(wù)的一位特別調(diào)查員到中國考察兩周后，批評我國政府在保證教育權(quán)利方面連非洲窮國烏干達都不如，“政府僅提供學校經(jīng)費的53%，其余由學生家長承擔，這一比例比所有實行義務(wù)教育政策的國家都低?！盵17]我國中央政府與地方政府在義務(wù)教育問題上的職責不清，特別是中央政府對義務(wù)教育的低投入，已經(jīng)造成嚴重的后果。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，自1986年《義務(wù)教育法》頒布后至2000年的15年間，未入學學齡兒童的總數(shù)接近3200萬人；小學階段的失學人數(shù)累計達到3791.5萬人；小學畢業(yè)后未能升學的人數(shù)高達5074.7萬人；初中階段的失學人數(shù)達到3067.6萬人（這還不包括1986年的初中失學人數(shù)）。這四種情況合計起來，即小學階段未入學和中途輟學的人數(shù)以及初中階段未升學和中途輟學的人數(shù)，達到15132.6萬人。他們都是《義務(wù)教育法》頒布之后完全沒有或沒有完全享受“九年制義務(wù)教育”的群體，而且這些人基本上都是農(nóng)村的少年兒童。[18]這些人員目前正是我國農(nóng)村乃至城市工廠的主要勞動力，他們文盲半文盲的勞動力素質(zhì)自然會影響他們自身的生存和發(fā)展，并制約著我國農(nóng)村乃至整個國家的發(fā)展。

鑒于目前我國中央與地方在社會管理的職責職權(quán)方面劃分不清晰的狀況，顯然社會管理央地關(guān)系創(chuàng)新的重點應(yīng)當是在法律上明確劃分中央與地方的職責和職權(quán)。2004年2月21日，國務(wù)院總理在省部級主要領(lǐng)導干部“樹立和落實科學發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上的講話時曾經(jīng)明確指出：“過去我們在經(jīng)濟調(diào)節(jié)方面積累了許多經(jīng)驗，近些年來市場監(jiān)管方面也在逐步加強，今后還必須適應(yīng)新形勢，進一步改進經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的方式方法，切實把政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。同時，更加注重履行社會管理和公共服務(wù)職能，把更多的力量放在發(fā)展社會事業(yè)和解決人民生活問題上。要繼續(xù)推進政府職能轉(zhuǎn)變，加快政企分開，政府該管的事一定要管好，不該由政府管的事要堅決交給企業(yè)、社會組織和中介機構(gòu)，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。同時，要合理劃分中央和地方經(jīng)濟社會事務(wù)的管理責權(quán)，逐步理順中央和地方在財稅、投資、市場監(jiān)管和社會管理、公共服務(wù)等領(lǐng)域的分工與職責?！盵19]

值得高興的是，國家首先在農(nóng)村義務(wù)教育這一社會管理領(lǐng)域已經(jīng)開始明確劃分中央與地方的職責職權(quán)，著手社會管理央地關(guān)系的創(chuàng)新。2005年12月24日國務(wù)院的國發(fā)〔2005〕43號《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》明確提出，要按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，同時具體規(guī)定了全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學生學雜費，免學雜費資金由中央和地方按比例分擔，西部地區(qū)為8:2，中部地區(qū)為6:4，東部地區(qū)除直轄市外，按照財力狀況分省確定；對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費，免費提供教科書資金，中西部地區(qū)由中央全額承擔，東部地區(qū)由地方自行承擔，補助寄宿生生活費資金由地方承擔，補助對象、標準及方式由地方人民政府確定；在免除學雜費的同時，落實并適時提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學公用經(jīng)費基本標準，所需資金由中央和地方按照免學雜費資金的分擔比例共同承擔；建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學校舍維修改造長效機制，校舍維修改造所需資金，中西部地區(qū)由中央和地方按照5:5比例共同承擔，東部地區(qū)主要由地方承擔，中央適當給予獎勵性支持等改革內(nèi)容。[20]2006年6月29日全國人大常委會修訂的《義務(wù)教育法》將這一創(chuàng)新成果以法律的形式鞏固下來了，該法明確規(guī)定了“實施義務(wù)教育，不收學費、雜費。國家建立義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，保證義務(wù)教育制度實施”（第2條）、“義務(wù)教育經(jīng)費投入實行國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)職責共同負擔，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責統(tǒng)籌落實的體制。農(nóng)村義務(wù)教育所需經(jīng)費，由各級人民政府根據(jù)國務(wù)院的規(guī)定分項目、按比例分擔。各級人民政府對家庭經(jīng)濟困難的適齡兒童、少年免費提供教科書并補助寄宿生生活費。義務(wù)教育經(jīng)費保障的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”（第44條）等內(nèi)容。

當然，新的《義務(wù)教育法》對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障這一社會管理領(lǐng)域?qū)χ醒肱c地方職權(quán)劃分的規(guī)定得還不夠詳細，后來國務(wù)院也沒有根據(jù)《義務(wù)教育法》的規(guī)定制定行政法規(guī)性質(zhì)的具體辦法，還是2005年的那個通知，法治化程度仍不高。而且，在2007年即使是為了完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，也不再是國務(wù)院發(fā)文，而是由財政部、教育部聯(lián)合發(fā)出通知。[21]暫且不說，上述中央與地方社會管理關(guān)系的創(chuàng)新剛剛開始，還局限在農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障這一小方面，沒有擴大到整個義務(wù)教育和教育領(lǐng)域[22]。其他社會管理領(lǐng)域，如勞動就業(yè)、社會保障、食品安全、居民住房、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、衛(wèi)生、體育、民政、人口計生、城鄉(xiāng)建設(shè)等，中央與地方在這些領(lǐng)域的職責權(quán)限都同樣存在劃分得不夠清晰、不夠具體的問題，都需要進行央地關(guān)系的創(chuàng)新。顯然，社會管理央地關(guān)系的創(chuàng)新，中央與地方社會管理的權(quán)責劃分及其法治化任重而道遠。

三、社會管理央地關(guān)系的創(chuàng)新應(yīng)當注意充分發(fā)揮憲法的保障作用

正如前面所述，目前我國社會管理的央地關(guān)系需要創(chuàng)新，而且創(chuàng)新重點應(yīng)當在于中央與地方社會管理權(quán)責劃分的法治化。必須注意的是，在通過法治化的方式，合理劃分中央與地方社會管理的職責權(quán)限，推進社會管理央地關(guān)系創(chuàng)新的過程中，我們不能忽視憲法的指導和保障，而應(yīng)當充分發(fā)揮憲法的保障作用。

（一）要充分發(fā)揮憲法在社會管理央地關(guān)系創(chuàng)新中的立法指導作用

社會管理央地關(guān)系的創(chuàng)新，推進中央與地方社會管理權(quán)責劃分的法治化，首先需要立法。在進行中央與地方社會管理權(quán)責劃分方面的立法時，我們不應(yīng)忽視憲法的指導作用，這是因為憲法是國家的根本大法，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”（憲法第5條第3款），憲法是普通法律的立法基礎(chǔ)和依據(jù)。而且，對中央與地方管理權(quán)限劃分的立法，憲法已有明確的原則要求（盡管憲法在規(guī)定國務(wù)院和地方政府的職權(quán)時未對二者的權(quán)限作明確的劃分）。我國憲法第3條第4款明確規(guī)定：“中央與地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！?/p>

根據(jù)憲法的要求，在立法劃分中央與地方政府的社會管理權(quán)責時至少要注意兩點：

第一，要貫徹確保中央的統(tǒng)一領(lǐng)導和中央權(quán)威的憲法精神。確保和加強中央權(quán)威，是解決目前一些地方挑戰(zhàn)中央的問題的現(xiàn)實需要，也是維護國家統(tǒng)一的客觀需要?！拔覀冋J識到一個弱勢政府不能保證秩序和法治，而太過于強調(diào)地方分權(quán)的國家易于導致分裂?！盵23]而且，加強中央權(quán)威也是保障公民基本權(quán)利的需要。對此，中外學者都有很好的論述：“一個憲法不能組織有效的、公共支持的、能夠征稅和開支的政府，它必然不能在實際中保護權(quán)利?！盵24]“已經(jīng)有許多經(jīng)驗或研究都表明，一個弱政府不但不可能為社會提供必要的公共物品，例如國防和治安、社會福利，甚至很難保障人民的基本權(quán)利，人們將不得不更多依賴地方宗法家族勢力或地方群體（小社會）。換言之，就總體來說，沒有一個良好的強有力的全國政府，公民就不可能享有作為公民的權(quán)利?！盵25]所以，我國在進行中央與地方社會管理職權(quán)劃分的立法時務(wù)必遵循憲法明確規(guī)定的“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導”的憲法原則。

那么，加強中央權(quán)威，是不是像目前一些學者所建議的收回放給地方的大多數(shù)權(quán)力呢？筆者以為，我們不能簡單地“收權(quán)”，否則極有可能重復“一統(tǒng)就死，一放就亂，一亂就收”的怪圈。而且，如果“一些明顯應(yīng)由中央承擔的職能如失業(yè)保險、社會保險以及社會安全等都由地方政府承擔。地方自主程度直接取決于地方政府的財政能力，富庶地區(qū)有更多自由發(fā)展的空間，而貧困地區(qū)只能唯上級政府馬首是瞻。”[26]所以，我們應(yīng)當從制度上、體制上思考問題和解決問題，建議借鑒聯(lián)邦制的有益經(jīng)驗，通過法治途徑在中央與地方之間進行明確的縱向分權(quán)，明確劃分中央與地方政府在社會管理方面的職權(quán)，包括確立中央政府在一些重大事項（例如環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等）上的專屬管轄權(quán)，由中央專管的事項由中央直屬機構(gòu)直接管理，地方政府不能插手，以真正確保中央的權(quán)威。

第二，要貫徹充分發(fā)揮地方的主動性和積極性的憲法精神。確保中央的權(quán)威和中央的統(tǒng)一領(lǐng)導，但不能全部歸由中央直管，地方政府沒有一點自主權(quán)。在進行社會管理的立法時，應(yīng)當規(guī)定一些由地方政府自主管理的事項，即使在中央與地方政府共同管理的事項上也應(yīng)規(guī)定地方政府的一定自主權(quán)。建議“抓大放小”，也就是說，在縱向分權(quán)方面中央只負責重大的、全局性的管理，而地方性、無關(guān)全局的事項則應(yīng)放手由地方去管理、去自治，充分發(fā)揮地方的自主性、積極性和創(chuàng)造性。

第三，按照功能最適當原則明確央地之間的權(quán)限劃分。所謂“功能最適當”原則最初是用來解釋和適用三權(quán)分立原則的。此即“功能的權(quán)力分立”，它是指就國家權(quán)力的行使在功能與組織上劃分的依據(jù)是以各該事務(wù)于自身的組成結(jié)構(gòu)及決定程序等各層面均具最佳條件者作為判斷的標準；據(jù)此，各政府部門在以功能的權(quán)力分立作為劃分標準下所享有的職權(quán)，均有其核心功能，而這些核心功能不應(yīng)受到來自其他政府部門的干擾、逾越及侵犯。其采用的是功能主義的解釋方法，即它不是從機關(guān)著眼，認為某種權(quán)力屬于某一部門而不能由其他部門行使，而是從權(quán)力的作用著眼，在每個具體問題上觀察權(quán)力行使的效果。[27]功能最適當原則也是劃分中央和地方權(quán)力的重要原則。我們應(yīng)該深入研究哪些事項必須由中央來做，除此之外，都交由地方或中央與地方共同來完成。在中央和地方共同承擔責任時，按照功能最適當原則，確定哪一個主體最適當履行此項職責。

總之，在通過立法對社會管理的央地關(guān)系進行創(chuàng)新時，務(wù)必遵守憲法第3條第4款關(guān)于“中央與地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”的規(guī)定，明確中央在一些重大事項的專屬管轄權(quán)和職責以及地方的自主權(quán)，改變當前中央與地方之間的社會管理關(guān)系在法律上不明確、不完善的狀況，實現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化，既確保中央權(quán)威，又維護地方應(yīng)有的權(quán)力和利益，真正發(fā)揮“中央和地方兩個積極性”[28]。我們甚至可以考慮制定一部專門的《中央與地方關(guān)系法》。[29]

（二）要充分發(fā)揮憲法在社會管理央地關(guān)系創(chuàng)新中的審查監(jiān)督作用

沒有監(jiān)督，就沒有真正的保障。有關(guān)社會管理特別中央與地方在社會管理方面職權(quán)劃分的立法，既可以大力推進社會管理央地關(guān)系的創(chuàng)新，也可能違背憲法，從而使社會管理央地關(guān)系的創(chuàng)新偏離正確的方向。我國憲法規(guī)定，全國人大及其委員會監(jiān)督憲法的實施，全國人大有權(quán)改變或者撤銷全國人大常委會不適當?shù)臎Q定，全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。這就是我國的違憲審查制度。違憲審查制度是監(jiān)督立法機關(guān)有關(guān)社會管理央地關(guān)系創(chuàng)新的立法是否違背憲法第3條第4款關(guān)于“中央與地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”規(guī)定的有效保障，我們應(yīng)當充分運用。

固然，目前我國的違憲審查制度還存在機構(gòu)不獨立、程序不完善、范圍過于狹窄等弊端以及“自己監(jiān)督自己”的缺陷，我們應(yīng)當完善現(xiàn)行違憲審查制度。然而，當務(wù)之急是全國人大特別是全國人大常委會盡快啟動現(xiàn)行違憲審查制度，將我國的違憲審查工作真正開展起來。在全國積極推進社會管理創(chuàng)新的過程中，全國人大常委會至少應(yīng)當隨時關(guān)注并審查監(jiān)督國務(wù)院所制定的有關(guān)社會管理的行政法規(guī)和地方人大及其常委會所制定的有關(guān)社會管理的地方性法規(guī)是否同憲法和法律相抵觸，違憲必糾，以保障社會管理央地關(guān)系的創(chuàng)新及整個社會管理的創(chuàng)新不違背憲法的規(guī)定及其精神，不偏離正確的改革方向。

（三）要充分發(fā)揮憲法在社會管理央地關(guān)系創(chuàng)新中的執(zhí)法解釋作用

憲法還有一個重要的特別價值和作用——它是法律適用的解釋依據(jù)。在社會管理的創(chuàng)新（包括央地關(guān)系的創(chuàng)新）中，憲法上有關(guān)社會管理的規(guī)定（包括央地關(guān)系的規(guī)定）乃至公民基本權(quán)利和國家機構(gòu)的原則性規(guī)定是行政機關(guān)和司法機關(guān)在開展社會管理創(chuàng)新（包括社會管理央地關(guān)系的創(chuàng)新）的活動而執(zhí)行有關(guān)社會管理的法律（當然包括社會管理央地關(guān)系創(chuàng)新方面的法律）的解釋依據(jù)。這一點目前在我國往往被忽視。法律依據(jù)憲法而制定，至少在立法時考慮了不能與憲法相抵觸，但我們在執(zhí)行法律中理解、解釋和適用法律時卻往往忘記了憲法，不去考慮我們對法律的理解和解釋是否符合憲法的基本精神、是否與憲法相抵觸，顯然這是不妥當?shù)?，這一點務(wù)必引起我們注意和改正。

法律解釋是法律適用的前提和基本環(huán)節(jié)。正如一位學者所言：“法律在適用的時候，通常都需要解釋。所謂解釋，就是闡明法律的意義，作為適用于具體事件的一個步驟。法律何以需要解釋？主要原因不外有二：（1）因為法律是抽象的規(guī)定，雖然以規(guī)律社會實際生活為目的，可是當某一具體事件發(fā)生時，該事件究竟與何種法律規(guī)定相當，而應(yīng)受其適用，并非當然都是明顯的，適用法律的機關(guān)首先要探求法律的義蘊，剖析各種法律原則相互間之關(guān)系，藉以了解其適用之范圍，然后才能作一正確的判斷?；艘饬x，則解釋法律實在就是適用法律的一個邏輯推理的過程，審判機關(guān)或執(zhí)行法律機關(guān)欲確定某一抽象法律，應(yīng)適用某一事件，自然非經(jīng)過這一過程不可。（2）因為法律是一般的原則，其內(nèi)容常屬固定，在成文法，更須賴正式的文書而為表現(xiàn)，為求明白易曉，所用文字，亦力求簡潔，所以很難將各種復雜情況賅括無遺，而社會生活事實，又是變化萬千，無從逆料，欲以固定的法則，和有限的法文，來適應(yīng)變異無窮的事實，當然不免掛漏萬，我們適用法律或研究法律，惟有善用推理的方法，才能闡明法律的涵義，因此解釋無論在實務(wù)及學理上均居于重要地位?！盵30]顯然，執(zhí)法者（包括司法者）在執(zhí)行和適用法律時，離不開解釋法律。近些年來，我國最高人民法院也開始認識到法院解釋法律的重要性，明確指出：“在裁判案件中解釋法律規(guī)范，是人民法院適用法律的重要組成部分?！盵31]在很大程度上，我們可以說，執(zhí)法者（包括司法者）適用法律的過程就是解釋法律的過程。[32]

既然執(zhí)法者在適用法律時必須解釋法律，那么執(zhí)法者應(yīng)當如何解釋法律？法學界一般認為，法律解釋的方法主要有六種：文義解釋、體系解釋、法意解釋（歷史解釋）、比較解釋、目的解釋、合憲解釋，此外還有偏重于社會效果的預(yù)測和社會目的的考量的社會學解釋。[33]其中，“合憲解釋”（又稱“合憲性解釋”，筆者稱之為“依憲解釋”[34]），是法律解釋的基本方法，是指依憲法來解釋階位較低的法律規(guī)范的一種法律解釋方法。[35]既然適用法律必須首先解釋法律，而依憲解釋是解釋法律的基本方法，那么執(zhí)法者在適用法律時對法律進行依憲解釋，就成為適用法律的應(yīng)有之義。同時，執(zhí)法者（包括司法者）在適用法律中應(yīng)有憲法思維，積極開展依憲解釋，依照憲法來解釋和適用法律，這也是我國憲法的明確要求。我國現(xiàn)行憲法明確規(guī)定，憲法是“是國家的根本法，具有最高法律效力”（序言）、“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”（第5條第4款），“都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”（序言）。顯然，作為國家機關(guān)的行政機關(guān)和司法機關(guān)在適用法律時也必須以憲法為根本的活動準則，理應(yīng)進行依憲解釋，依據(jù)憲法的基本精神來理解、解釋和適用法律。這是行政機關(guān)和司法機關(guān)必須履行的憲法義務(wù)。

總之，執(zhí)法者在執(zhí)行和適用普通法律上的有關(guān)規(guī)定時必須依據(jù)憲法上的相關(guān)規(guī)定來理解和解釋。顯而易見，在推進社會管理央地關(guān)系的創(chuàng)新中，行政機關(guān)在開展相關(guān)社會管理活動以及司法機關(guān)在審理有關(guān)案件而執(zhí)行和適用有關(guān)社會管理的法律規(guī)定時，必須依據(jù)憲法上的有關(guān)規(guī)定及其精神來理解、解釋，開展依憲解釋，至少要考慮自己對所適用法律的理解和解釋是否與憲法相抵觸，以保證社會管理央地關(guān)系的創(chuàng)新及至整個社會管理的創(chuàng)新符合憲法精神。注釋:

[1]參見丁元竹：《社會管理若干問題探討》，載《中國社會保障》2007年第9期。

[2]2004年2月21日，國務(wù)院總理在省部級主要領(lǐng)導干部“樹立和落實科學發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上的講話時指出：“在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府的主要職能是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四個方面?！薄吧鐣芾怼＞褪峭ㄟ^制定社會政策和法規(guī)，依法管理和規(guī)范社會組織、社會事務(wù)，化解社會矛盾，調(diào)節(jié)收入分配，維護社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定。加強社會治安綜合治理，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。保護和治理生態(tài)環(huán)境。加強社會管理，必須加快建立健全各種突發(fā)事件應(yīng)急機制，提高政府應(yīng)對公共危機的能力。”參見：《提高認識統(tǒng)一思想牢固樹立和認真落實科學發(fā)展觀——在省部級主要領(lǐng)導干部“樹立和落實科學發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上的講話》，載《國務(wù)院公報》2004年第12號。

[3]參見唐鈞：《市場經(jīng)濟條件下的社會建設(shè)和管理》，載《前線》2005年第10期。

[4]陳福今：《轉(zhuǎn)變政府職能推進社會管理創(chuàng)新——在首屆福建·政府管理高層論壇上的致辭》，載《福建行政學院福建經(jīng)濟管理干部學院學報》2005年第3期。

[5]：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的講話（2007年10月15日）》，人民出版社2007年版，第5頁。

[6]《人民日報》記者彭嘉陵報道：《李毅中：警惕安全監(jiān)管“嚴格不起來，落實不下去”》，載《人民日報》2006年7月12日第10版。

[7]郄建榮：《地方環(huán)保局長匿名向上級通報污染情況實屬無奈，環(huán)境執(zhí)法亟須垂直管理》，載《法制日報》2007年9月21日第1版。

[8]參見陳桂棣、春桃：《中國農(nóng)民調(diào)查》，人民文學出版社2004年版，第125-130頁。

[9]王石川：《“兩會”上引起關(guān)注的順口溜》，轉(zhuǎn)引自《報刊文摘》2007年4月23日第2版。

[10]甘陽：《走向“政治民族”》，載《讀書》2003年第4期。

[11]參見總理2010年3月5日在第十一屆全國人民代表大會第三次會議上所作的《政府工作報告》。

[12]馬凱：《以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，深化行政管理體制改革》，載《國家行政學院學報》2008年第5期。

[13]陶建群：《權(quán)利異化下的“問題書記”》，載《人民論壇》2006年第20期。

[14]上官丕亮：《論中央與地方關(guān)系法治化的實踐和理論誤區(qū)》，載《江蘇行政學院學報》2007年第5期。

[15]參見《中國教育報》2000年10月27日的相關(guān)報道，轉(zhuǎn)引自張玉林：《中國城鄉(xiāng)教育差距》，載《戰(zhàn)略與管理》2002年第6期，第58頁。

[16]華巖：《義務(wù)教育首先要解決經(jīng)費投入體制》，載《檢察日報》2005年9月12日第5版。

[17]轉(zhuǎn)引自張玉林：《目前中國農(nóng)村的教育危機》，載《戰(zhàn)略與管理》2004年第4期。

[18]參見張玉林：《中國城鄉(xiāng)教育差距》，載《戰(zhàn)略與管理》2002年第6期。

[19]：《提高認識統(tǒng)一思想牢固樹立和認真落實科學發(fā)展觀——在省部級主要領(lǐng)導干部“樹立和落實科學發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上的講話》，載《國務(wù)院公報》2004年第12號。

[20]詳見《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》，載《國務(wù)院公報》2006年第5號。

[21]詳見2007年11月26日《財政部、教育部關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革有關(guān)政策的通知》（財教[2007]337號）。

[22]值得關(guān)注的是，2010年7月29日中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》在第15章“管理體制改革”中明確規(guī)定：“健全統(tǒng)籌有力、權(quán)責明確的教育管理體制。以轉(zhuǎn)變政府職能和簡政放權(quán)為重點，深化教育管理體制改革，提高公共教育服務(wù)水平。明確各級政府責任，規(guī)范學校辦學行為，促進管辦評分離，形成政事分開、權(quán)責明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制。中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導和管理國家教育事業(yè)，制定發(fā)展規(guī)劃、方針政策和基本標準，優(yōu)化學科專業(yè)、類型、層次結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局。整體部署教育改革試驗，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。地方政府負責落實國家方針政策，開展教育改革試驗，根據(jù)職責分工負責區(qū)域內(nèi)教育改革、發(fā)展和穩(wěn)定。”

[23][瑞士]F.莫薩達、托馬斯·弗萊納：《發(fā)展中國家支持地方分權(quán)的教訓》，載[瑞士]J.布萊澤編：《地方分權(quán)——比較的視角》，肖艷輝、袁朝暉譯，中國方正出版社2009年版，第70頁。

[24][美]史蒂芬·霍爾姆斯等著：《權(quán)利的成本——為什么自由依賴于稅》，畢競悅譯，北京大學出版社2004年版，第37頁。

[25]蘇力著：《道路通向城市：轉(zhuǎn)型中國的法治》，法律出版社2004年版，第73-74頁。

[26][美]沙安文、沙薩娜：《地方治理新視角和地方政府角色轉(zhuǎn)化》，劉亞平譯，載《公共行政評論》2009年第3期，第101頁。

[27]參見朱應(yīng)平：《追求行政權(quán)能配置最優(yōu)化的三十年》，載《華東政法大學學報》2008年第5期。

[28]：《論十大關(guān)系》，載《著作選讀》（下冊），人民出版社1986年版，第729頁。

[29]上官丕亮：《中央與地方關(guān)系的法治化值得期待》，載《人大研究》2008年第2期。

[30]韓忠謨著：《法學緒論》，中國政法大學出版社2002年版，第93頁。

[31]參見2004年5月18日最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》，載《最高人民法院公報》2004年第6期。

[32]上官丕亮：《當下中國憲法司法化的路徑與方法》，載《現(xiàn)代法學》2008年第2期。

[33]參見楊仁壽著：《法學方法論》，中國政法大學出版社1999年版，第132頁。

[34]由于有許多學者把違憲審查中的那種如果沒有確切依據(jù)認定法律違憲則應(yīng)盡可能推定該法律合憲的“合憲推定”（或“合憲性推定”）原則，也稱之為“合憲解釋”（或“合憲性解釋”）。為了與它們相區(qū)別，筆者主張將法律解釋中的“合憲解釋”（或“合憲性解釋”）這一解釋方法稱為“依憲解釋”，以更準確地表達其含義。

[35]梁慧星著：《民法解釋學》，中國政法大學1995年版，第230-231頁。