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本文主要采取文本分析的研究方法，通過梳理國內輿論監督研究領域代表性學者的相關論述以及有關法律法規、黨政文件，從中概括、提煉出描述輿論監督含義的主要命題并予以分析。而根據國內憲法學界的通說，中國憲法語境可分為人民主義和立憲主義兩種，③筆者就分別從這兩種不同的憲法語境入手，探討、分析輿論監督概念在其中產生的含義和相關問題。

一、作為人民主權的輿論監督

在憲法學中，側重于強調人民主權的思路被稱之為人民主義。人民主義主要貫穿于憲法的組織規范或授權規范之中，重在探尋憲法所體現的國家權力運作規則和實踐。④由于現實中人民不可能直接行使權力，因此人民主權在中國的實現有兩個基本機制，即人民代表大會制和共產黨的代表制。⑤而無論從歷史還是現實來看，輿論監督都和黨的領導密切相關。輿論監督的前身是中共報刊批評實踐。從1942年運動開始，中共就經常運用報刊開展“批評和自我批評”，進行黨組織的自我清理;新中國建政后，報刊批評屢屢在“反對官僚主義”等國家政治生活中出場;改革開放以來，媒體的批評性報道又成為中央反腐和打擊地方保護主義等工作的重要手段。在上述歷史背景下，中共十三大第一次提出了“輿論監督”的說法，并且一直沿用至今。但是，由于中國新聞媒體一直被定位為黨的喉舌和思想宣傳陣地，因此輿論監督實際上并非媒體的自主行為，而是如陳力丹教授所言，是“作為黨和政府領導、管理職能的一種延伸和補充而發揮作用的”。⑥這正是中國輿論監督和西方國家“媒體監督”(watchdog)的最大區別。

筆者基本上同意陳力丹等學者關于輿論監督是權力行為的看法，但是認為還可以從憲法學角度進一步地說明。國內憲法學界的通說認為，輿論監督的法理基礎是人民主權。而如前面所述，人民主權和黨的領導是統一的。這是因為黨對國家的領導地位建基于其政治代表理論之上:中國共產黨作為無產階級先鋒隊，集中體現了社會發展規律和政治上的先進性，代表了最廣大人民的根本利益。⑦因此黨的領導和人民主權具有同一性、一致性。這樣從憲法學的角度看，作為執政黨權力行為的輿論監督便可看作是人民主權的具體體現。也就是說，不同于西方媒體監督，輿論監督并非游離于體制外的“第四權”(theforthestate)，而是在國家政體內運行的正當性權力，它本身就是中國“黨—國體制”(Party－State)的一個重要組成部分。具體地來說，基于前面所述的人民主權的雙重代表制，中國具有黨政雙重權威并存的制度結構，在國家治理上也有常規和非常規兩種機制。一般情況下，國家治理的常規機制主要通過建立在官僚體制(bureaucracy)上的政府機關而實現;但是擁有“卡里斯瑪權威”的執政黨經常針對官僚體制的組織過程及其失靈，發起各種非常規化的治理活動。⑧輿論監督便是其中的一種重要表現。事實上，在大多數輿論監督個案中，黨紀問責都要先于行政追究或司法介入而進行，已經成為后兩者的一個前置程序。在中共的非常規化治理活動中，新聞媒體是一個非常重要的工具。孫五三教授指出，中國媒體并不計入政府部門，而是直接接受黨的宣傳系統領導。這不僅為其開展批評性報道提供了權力支持，更重要的是可以實現超程序化運作，從而大大簡化了監督程序和降低了監督成本。⑨

因此在黨看來，媒體是一個“最尖銳的武器”，可以很好地糾正常規官僚體制的組織失靈。為此，新中國建政以來，中央不僅在《中國共產黨黨內監督條例(試行)》(2004)等重要文件中對媒體的輿論監督作出了明確規定;而且通過穩定的組織基礎(黨的宣傳系統)、象征資源(喉舌論)和其他各種政策安排，建構了一系列可見或者不可見的輿論監督制度，使媒體成為了輿論監督不可或缺的一個組成部分。例如中共十八大提出，“加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督，讓人民監督權力”。十八大報告把輿論監督和其他三種法定監督方式并列在一起，共同視為人民監督權力的工具，正是體現了人民主義“以權力控制權力”的基本邏輯。但是，必須說明的是，基于人民主權原則和中共先進性代表理論，媒體的輿論監督行為并不完全取決于黨組織的專斷，而是必得重視和聽取人民意見，反映人民意志。例如《黨內監督條例》明確規定，“黨的各級組織和黨員領導干部應當重視輿論監督，聽取意見，推動和改進工作”。因此，作為自上而下的非常規權力的輿論監督，用憲法學的語言來說就是人民主權意志的具體體現。它在現實中的權力主體是各級黨組織;但在憲法上的主體是“黨領導下的中國人民”。據此，筆者將這種人民主義語境下的輿論監督含義歸納為如下命題。

命題(一):輿論監督是通過媒體報道而運作的國家權力行為，其正當性來自于人民主權。它在現實中的主體是各級黨組織，在憲法上的主體是中國人民。

二、作為公民權利的輿論監督:公民VS新聞媒體

與人民主義不同，立憲主義注重從人權規范中把握憲法之核心價值，它的根本邏輯是“以(公民)權利制約(公共)權力”。⑩因此若置于立憲主義語境之中，輿論監督的基本含義和價值取向便是:公眾(public)通過相互交流和理性辯論，形成“公共輿論”(publicopinion)，以制約公權力和保障公民權利。根據哈貝馬斯考證，現代西方國家的公眾概念起源于國家與市民社會開始分立的歐洲啟蒙運動時期。在哈貝馬斯看來，公眾不是一群情緒狂熱的烏合之眾(crowd)，也不是高度同質化的大眾(mass)，而是由具有批判精神、獨立自主的個體公民構成;后者在平等、開放的公共領域(publicsphere)中針對國家和社會公共事務進行理性辯論、達成共識，從而產生了公共輿論。這樣看來，哈貝馬斯所說的“公共輿論”與立憲主義是高度相通的，主要體現在兩個方面:一是公共輿論的主體是理性、自主的個體公民，而立憲主義強調的權利主體同樣是有自覺意志的理性個人(in-dividual);二是公共輿論具有強烈的面向公權力的批判性，這無疑也與立憲主義精神是一致的。筆者將在下面說明，隨著立憲主義在當下中國的興起，“基于公共輿論的輿論監督”正日益成為現實。

中文“輿論”一詞原來指轎夫等“輿人”的看法，引申義為底層民眾的意見。但是自改革開放以來，伴隨著中國社會轉型，它的語義已發生巨大變遷，已經不斷接近哈貝馬斯所說的公共輿論。特別是2004年中國憲法第四次修訂后，“國家尊重和保障人權”寫入了憲法文本，公民權利保障有了明顯提高;21世紀以降，市場化媒體的涌現和微博等新媒體不斷問世，也一定程度上為公共討論提供了空間。這些都為公共輿論的發生提供了可能。在此背景下，無論是學界還是官方近年來都不同程度地接受了立憲主義語境下的輿論監督含義。在憲法學界和新聞學界，絕大多數學者認為，中國《憲法》第41條規定的公民對于國家機關及其工作人員提出批評和建議的權利，也即“監督權”是輿論監督的直接法律根據;此外，《憲法》第35條規定的言論自由通常也被認為是輿論監督的法律根據;在執政者方面，繼中共十七大提出“保障人民的知情權、參與權、表達權和監督權”后，十八大報告再次強調了這四種權利，并且把它們和“輿論監督”安排在同一個自然段中，從而實現了二者的意義對接。魏永征教授指出，這樣的表述實際上就是肯定了輿論監督的主體乃是人民(公民)，輿論監督就是人民行使“四權”的效果。此種看法正好體現了立憲主義“以權利制約權力”的基本邏輯。但在立憲主義語境中，學界對于輿論監督的憲法權利主體仍然聚訟不已。迄今為止有兩種觀點，詳述如下:

第一種觀點認為，輿論監督的憲法權利主體是公民。持此論者認為，我國憲法規定，凡自然人具有中國國籍即為中國公民。而憲法第41條文本明確規定了監督權的享有主體是“中國公民”，而非媒體;并且從語義邏輯上看，輿論監督的主體是多數公民組成的公眾。但公眾是一個集合性概念，不可能成為憲法權利的主體，所以輿論監督的權利主體只能還原為個體公民。童兵、郭鎮之、魏永征等學者都是支持這一觀點的代表性學者。例如魏永征教授提出，人民群眾通過行使批評和建議的權利形成輿論，對國家和社會公共事務所發揮的影響和作用，就成為了“輿論監督”。筆者將這種觀點所體現的輿論監督含義歸納為下面的命題。

命題(二):輿論監督是公民通過行使批評和建議的權利，監督公共權力的行為。所以公民是輿論監督的現實主體，也是法律上的權利主體。

第二種觀點認為，輿論監督的憲法權利主體是新聞媒體。這是因為公共輿論建立在公民知情的基礎上，而媒體在傳播信息上具有特別重要的作用，這一點即使是在今天的網絡時代也未根本改變。國內學界對此也形成了廣泛共識。例如展江教授指出，“輿論監督的意思大概是說媒體一定程度代表公眾、代表老百姓、代表人民對權力機關運作的一種監督”。孫旭培教授則更明確地提出，“從法律上說，輿論監督的行為主體是新聞媒介”。值得注意的是，西方國家也有類似看法。如美國聯邦最高法院大法官斯圖亞特(PotterStewart)就曾在1974年的一次演講中提出，新聞媒體是被明確賦予憲法保護的唯一的組織機構。根據第二種觀點，筆者歸納出下面的命題。

命題(三):輿論監督是中國公民行使監督權的體現。但是公民監督離不開媒體報道，因此新聞媒體是輿論監督的現實主體，因而也是法律上的權利主體。

三、憲法語境中的輿論監督:人民主權、公民權利還是媒體權利?

綜上所述，對于輿論監督在中國憲法語境中的含義，學界實際上建構了三個不同命題。我們可以對這三個命題的核心觀念進行一下對照。(參見表1)比較這三個命題，我們不難發現，它們都有合理之處，但是也都存在著一定的局限性。概而言之，命題(一)從輿論監督概念的歷史淵源和現實效果出發，將其視為一種國家權力行為，表明了輿論監督與執政黨的領導有著密不可分的關系。這既是輿論監督的現實寫照，也是其取得實質性成果的根本保證。我們很難想象，如果沒有黨領導下的國家權力在場，輿論監督還能付諸現實。但是命題(一)最大的不足是:公眾和新聞媒體在其中是缺席的，或者說，公眾和媒體僅僅是象征性地在場。這一隱含的論斷不但從規范上違背了人民主權原則，也不符合處于網絡時代的當下中國輿論監督的真實情況。命題(二)提出，輿論監督的實質是公眾通過公共輿論來監督公權力，保障公民權利。這一看法和當前中國社會轉型息息相關。當下中國的公民權利保障不斷增強，公共討論空間不斷擴大，這些都為命題(二)的成立提供了有力支撐。但是命題(二)的不足也很明顯，它預設了公共輿論的先驗存在，實際上將其化約為公民個體意見的集結(aggregation)。而如前面所述，公共輿論并非多數個體意見的簡單累加，而是必得經由一定的中介公開辯論、對話才能形成。因此命題(二)完全忽略了作為公共討論平臺的新聞媒體的作用，當然不符合輿論監督的實際情況。與命題(二)相比，命題(三)突出強調了新聞媒體在輿論監督實踐中的重要性。從現實來看，盡管中國媒體不具有西方媒體的獨立地位，但是仍然在傳播信息和組織公共輿論上發揮了主要作用。換言之，媒體作為新聞生產的制度性機構，可以為公共輿論的發生提供一個建制化平臺，這一點即使是在網絡時代也沒有根本變化。然而命題(三)始終難以回答的一個問題是:立憲主義的核心是保障公民權利，媒體作為一種組織機構，如何能夠成為公民權利的享有主體?并且，命題(一)和命題(二)都忽略了上級部門的權力作用，似乎認為只要主張公民權利或者媒體權利，輿論監督就可以自動生成。這一想象的圖景其實源自西方媒體“第四權”功能的神話(myth)，很顯然悖離了中國輿論監督的實際情況。

由此來看，三個命題的共同不足在于，都只是強調了輿論監督實踐的一個側面。現實中，輿論監督實踐是國家權力出場、媒體報道和公眾討論三個方面的有機統一。三個方面密切關聯、不可分離。它們之間的互動、協商關系型塑了輿論監督的實然面相。換言之，只有把上述三個命題統一起來，才可能全面、完整地描述和解釋輿論監督實踐。然而，無論在人民主義語境中，還是在立憲主義語境中，這三個命題都不可能同時成立，甚至還包含著潛在的沖突。例如，輿論監督在憲法上的定性要么是人民主權，要么是公民權利，二者只能取其一;輿論監督的法律主體只能有一個(人民?公民?媒體?)，不可能同時出現三個主體，等等。也就是說，只要置于憲法語境之中，輿論監督話語就會陷入難以消解的正當性困境中。2005年至2006年期間《新聞大學》雜志刊登過兩篇關于輿論監督的爭論文章，爭議焦點便是輿論監督的法律主體究竟是公民還是媒體。事實上，這次爭論不過是冰山一角，還有更多關于輿論監督的話語悖論藏于憲法語境深處，只不過少有人將其發掘出來罷了。那么，這三個命題為何總是互相對立，難以統一起來?從憲法學的角度看，根本原因在于它們的正當性來源———人民主權和人權(公民權利)之間存在著內在的沖突。具體而言，自啟蒙運動以降，人本主義(humanism)成為近代憲法誕生的思想淵源。憲法上的“人”有兩個化身:一是人民，一是個人(也即公民)。人民作為主權者是一個抽象的政治共同體概念，也是集體共同意志的體現;公民作為權利的享有者，具有可以辨析的基本特征，并且同樣具有自覺的意志能力。按照哈貝馬斯的看法，它們的核心觀念都是“自主性”(autonomy)，或曰主體性。前者強調公共自主和共同意志，形成了人民主權概念;后者則強調私人自主和個體意志，形成了人權概念。但是，由于二者都把自主能力歸諸于一個主體(人民或者個人)，它們之間必然存在一種“潛在的競爭關系”。因此從根本上來說，命題(一)和其他兩個命題必然是對立的;同樣的道理，公民和媒體不可能同時成為同一個權利的主體，因此命題(二)與命題(三)也必定是對立的。這樣一來，無論我們選擇哪一個命題，都意味著拒斥另外兩個命題———除非我們主張輿論監督與憲法語境無關。

四、重構輿論監督的規范性含義和運作機制

從此看來，上述三個命題之所以難以統一，歸根結底在于它們的正當性基礎———人民主權與公民權利之間存在著內在的張力。這也正是輿論監督的規范性含義難以確立的根本原因。因此，建構輿論監督規范性含義的關鍵，在于找到一個具體的理論工具，通過它一方面消解人民主權與人權之間“潛在的競爭關系”;另一方面保留它們的核心觀念———自主性，從而讓人民主權與人權獲得辯證統一，重構輿論監督的正當性基礎。只有在此基礎上，我們才能成功在中國憲法語境中建構輿論監督的規范性含義，并進而提出其在現實中能夠成立的運作機制。為此，我們需要訴諸哈貝馬斯的話語商談理論(discoursetheory)，詳述如下。

(一)輿論監督的正當性基礎轉向:從主體性到主體間性

在哈貝馬斯看來，自主性是人民主權和人權的核心，也是它們之間存在競爭關系的根源。因此他主張，應當從主體間性(intersubjectivity)的視角出發，以話語商談的程序化重構它們的實質性內涵，這樣才能從根本上消解兩者之間的張力。具言之，就是放棄對人民主權和人權內涵的實質性解釋，代之以交往性意見形成的程序化，讓人民主權和人權不再是一次性的主體意志決斷(即自主性);而是在平等、理性的商談中，讓它們成為一種動態的話語建構過程和運作過程。這樣才能既消解人民主權與人權之間的張力，又使它們“自主性”的核心觀念得以保留，從而真正打通二者之間的內在聯接關系。因此，若要建構輿論監督的規范性含義，我們就必須讓其正當性基礎發生轉向:從主體性轉向主體間性。也即，輿論監督的正當性應當建基于人民與國家之間的平等交往和理性商談，而不應當只是訴諸于人民主權或者人權的獨斷意志。事實上，輿論監督的主體間性基礎不僅存在于上述邏輯推論中，也可以得到中國憲法文本的印證。中國憲法第41條規定，中國公民對于任何國家機關及其工作人員有提出批評和建議的權利;而憲法第27條第2款則規定，國家機關應當“傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督”。從語言邏輯和價值關聯上看，這兩個條款正好組成了一個具有完整意義的規范互動結構，它潛在地說明了:人民作為主權者是在公民與國家的商談過程中所建構的。而從現實來看，改革開放以來中國的許多重大制度變革都源自公眾與國家的“對話”。例如2003年“孫志剛事件”就直接導致了收容遣送制度的廢除。而正是在這些通過商談“激活憲法”、推動國家制度改革的輿論監督行動中，人民的主權意志獲得了彰顯。從這個意義上來說，人民主權的意志和力量是在輿論監督的界面上往復運用、循環茁生。當輿論監督的正當性構筑于主體間性之上時，人民主權就不再是直接訴諸抽象的共同意志的決斷，而是依賴于個體公民的政治參與。于是重構后的“人民”也就不再是一個高度抽象的同質化概念，而是內在地包含了黨組織、公民和媒體三個行動者(actress)，成為了一個“去主體化”的主體。這就為上述三個命題的統一提供了可能。下面，筆者就在結合三個命題的基礎上，提出輿論監督的規范性含義，參見命題(四)。

命題(四):輿論監督是人民主權的體現(命題一)。它是在公民權利基礎上(命題二)，通過媒體報道與國家進行對話、商談而實現(命題三)。輿論監督的法律主體是作為行動者的人民，它內在地包含了黨組織、新聞媒體和公民三個互相關聯的主體。或者說，監督權是公民的，輿論監督是人民的。

(二)重構輿論監督的運作機制:走向協商民主

當輿論監督的正當性基礎轉向主體間性，它的運作機制自然也會相應地發生變化。在前三個命題中，輿論監督的運作機制或者是“以權力控制權力”;或者是“以權利制約權力”。而我們不難發現，在命題(四)中，輿論監督的運作機制就是強調公眾與國家對話、溝通的“協商民主”(de-liberatedemocracy)。在“以協商民主為運作機制”的輿論監督中，監督權力歸于上級黨組織，但這種權力的行駛不是獨斷的，而是必得與公眾充分商談;商談過程應當向公眾充分敞開，不被任何權力或利益遮蔽;而新聞媒體就是公眾與國家商談的建制化平臺。需要說明的是，媒體在其中的主要作用并不在于開放了共享的對話空間，而是提高了公共事件的“可見性”(visibility)，使得個體公民不必直接觀察(不在現場)就可以通過媒體的報道自行組織、參與公共討論。在媒體中介下，公眾意見得以相互交鋒、澄清、凝聚放大后得到再表達，從而引起上級黨組織的回應和支持。因此，這種以協商民主為運作機制的輿論監督包含了三個方面的基本要求:其一，各級黨組織應當按照《黨內監督條例》和其他相關黨內法規的要求，認真聽取公眾的訴求，尊重公眾意見，建立良性的溝通渠道和制度;其二，公民的言論自由應當獲得保障，特別要是要保障公民對于國家機關及其工作人員的批評權、建議權;其三、媒體報道國家和社會公共事務的權利應當得到保障，以促成媒體建構商談的能動性，保證媒體真正成為面向公眾開放、暢通的商談平臺。根據這些基本要求和命題(四)的內容，筆者制作了圖1，用以說明“作為協商民主的輿論監督”的規范性含義和運作機制。參見圖1:

五、結語

本文探討了輿論監督概念在中國憲法語境中的含義、局限和解決方案。本文認為，引入哈貝馬斯的話語商談理論，將輿論監督的正當性構筑于主體間性之上，將其看作是公眾與國家的商談過程，可以從根本上走出局限，成功地建構其在憲法語境中的規范性含義。在此基礎上，本文提出了“作為協商民主”的輿論監督的規范性含義和運作機制。當然，本文只是一個初步討論。按照哈貝馬斯的看法，話語商談預設了“理想言說情境”(idealspeechsituation)和“對話倫理”(discourseethics)等必要條件，這些條件只有通過商談程序的法律建制化才能獲得。顯然，對于這種“作為協商民主”的輿論監督，我們還需要在學理上闡明更多的運作條件和規則，在實踐中為其鋪設更多的制度性管道，才能真正讓它在現實中充滿生命力。（本文作者：李洋單位：西北大學新聞傳播學院）