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一、我國憲法修改以及引發的爭議

在一些學者的眼里，我國憲法修改過于頻繁。在一些學者的作品中，提到我國憲法修改存在的問題時，通常首先會提到時間上頻繁的問題，如豆星星教授在其專著《修憲制度研究》中關于我國憲法修改過程中的不足，首先提到的就是“新中國成立以來我國確實存在修憲頻繁的問題。我國修憲頻繁主要體現為修憲的頻率高、間隔時間短”③，華僑大學法學院副教授張德瑞認為“憲法修正案的數量已經達到31條。這種頻繁的修改，在和平時期的世界憲法歷史上可謂罕見”④，王月明教授認為“我國憲法對修憲時間未有規定，就新中國成立后我國憲法修改的情況來看，顯然過于頻繁”⑤，這些觀點代表了國內憲法學界的主流觀點。學者借以論證我國憲法修改過于頻繁的主要依據有兩點，一是“永恒憲法”理念的存在;二是與其他成文憲法國家憲法修改狀況相比得出的結論。“永恒憲法”的依據是17、18世紀占統治地位的社會契約論，認為憲法一經制定，就不能進行修改。瑞士公法學者華特爾，將憲法看成是一個國家成立的契約，而這種契約是基于人民的相互承諾，其締約者是全體人民。雖然契約本身并不是不可變更的，憲法也不必然擁有不可變更性，但作為一種契約的憲法修改有取得全體人民同意的必要性，而人民的同意是一個不可能實現的條件，所以憲法修改沒有現實的可能性。鑒于憲法修改存在的這種困難，華特爾進而承認憲法可以由多數人決定修改，但對于不同意修改的少數人，應允許其脫離國家，以解決契約上的一切束縛，這實際上是難以付諸實施的一種方法⑥。對于“永恒憲法”理念的批判早已經成為主流，龐德認為“法律必須是穩定的，但不可能一成不變”⑦，在此不作贅述。在實踐中，一些號稱“永恒憲法”的憲法，也難以保證不被修改。例如阿拉伯也門共和國在1970年頒布了所謂的“永恒憲法”，而到了1978年又通過了國家元首為共和國總統的決議，實際上已經修改了憲法。我國憲法自然也不可能成為所謂的“永恒憲法”。

作為近現代成文憲法之開篇的美國憲法，其穩定性為學界所公認，自1787年問世以來，雖歷經200余年的社會變遷，但其文字和結構沒有變動，其基本原則和制度依然如故。對于我國憲法修改過于頻繁的批評通常是從與美國憲法的比較中得出的。美國憲法220多年來包括1789年以憲法修正案的形式增加的關于公民權利和自由的10條權利法案在內，至今只有27條憲法修正案，第22條修正案還是對第18條修正案的刪除，真正的憲法修正案數量還要少，以至有學者稱之為“超穩定性憲法”;而我國現行憲法在30年的歷史中，已經歷4次修改，產生31條憲法修正案。無論是修改的頻率還是憲法修正案產生的頻率，我國憲法修改較美國來說都異常頻繁。即使以不成文憲法的代表英國為比較對象，英國幾百年前產生的憲法性文件至今仍在運行，且幾乎未曾修改。當然，我國也并非修改憲法最為頻繁的國家，學者往往只注意美國等憲法極度穩定的國家而忽視與修改頻繁國家的比較。據統計，德國的《基本法》已修改34次，《瑞士憲法》修改過45次，《印度憲法》修改過45次。這些國家憲法修改的頻率明顯高于我國，但這些國家的發展并未顯著受到憲法頻繁修改的影響。在筆者看來，這些比較更多局限于對憲法文本進行比較，比較過程中簡單地用修改的頻率作為比較依據，忽視憲法的內容以及各個國家發展狀況的迥異，在此基礎上得出的結論很難具有較強的說服力。

二、憲法修改時間限制的相關理論與實踐

所謂的憲法修改的時間限制，是指憲法典中對修改的時間作出限制性規定。一般認為，憲法修改不能過于頻繁，否則會動搖憲法的穩定性，影響國家與社會的安定，行使修憲權時必須受到時間上的限制。憲法修改的時間限制又可分為顯性時間限制和隱性時間限制，顯性時間限制又可以分為修改間隔時間限制和一定時間內不得修改限制，由憲法具體條文明確規定;隱性時間限制是指不在憲法條文中明確規定對憲法修改時間的限制，在有權進行憲法修改機關的會議制度中暗含了憲法修改時間上的限制。針對憲法修改必須要有時間限制，必然會產生這樣的問題:我們無法具體把握社會的進步發展速度，不能準確預測到憲法應在間隔多久后作出修改，雖然我們知道憲法肯定會修改，但具體的時間卻是無法預測的;如果時間還未到能夠修憲的那一刻，而現實的狀況卻要求對憲法作出修改，應該怎么辦?此外，憲法修改如果作出某段時間內不得修改，這一時間依據從何而來?這些都是憲法修改時間限制理論難以回答的問題。從各國憲法看，憲法修改在時間上的顯性限制大體可以分為以下幾種情況:

第一，明確規定在憲法頒布實施或修改后，非經過一定期限不得修改。科威特國憲法第174條第4款規定:“從本憲法開始生效之日起五年之內不得對本憲法進行修改。”希臘憲法第110條第6款規定:“在上次修改后未滿五年，不得對憲法進行修改。”這些國家關于憲法修改時間限制的規定是典型的一定時間內不得修改的限制，以希臘憲法為例，其明確規定“在上次修改后未滿五年，不得對憲法進行修改”，也即規定憲法修改的最小周期是五年，在這五年內國家發生劇烈變化、國家政策發生重大調整或者國際條約的簽訂造成事實上的違憲狀態，必須等到五年期限過后方能對與社會發展狀況不相適應的條款進行修改，也就是一個違憲事件或者違憲狀態的最長持續狀態是五年。

第二，規定憲法在特定時間內不得修改。如1889年日本帝國憲法第75條規定:攝政時期，不得修改憲法。又如伊朗憲法第132條規定:“在臨時總統委員會負責總統工作期間，議會不得修改憲法。”這些規定的考量是擔心臨時執政者會為了個人利益或者對國家政策作出重大調整而對憲法作出修改，其本質是對內容修改的限制，時間限制僅是表面化的。但正是這一時間限制的存在，會使這些國家面臨與上文中希臘等國家一樣的困境，甚至更為嚴峻，以日本為例，攝政時期是一個不定期限，若在此過程中確實有修憲的必要，不修憲即存在違憲狀態，修憲即為違憲事件，且由于攝政期間何時結束難以預測，這一規定很容易使日本長期處于進退兩難的境地。

第三，明確規定憲法修改的頻率，即要定期修改憲法。如1921年波蘭憲法第125條規定:憲法每隔25年修改一次。1932年葡萄牙憲法第176條也規定:憲法每隔10年修改一次。1986年菲律賓憲法第17章第二條中規定:“在本憲法通過后修改憲法不得超過每五年一次。”這幾個國家關于修憲時間的限制是典型的修改間隔時間限制，同樣會面臨實踐中的困境。以1921年波蘭憲法為例，規定“每隔25年修改一次”，若在25年以內發生迫切需要修改的情形，不修改會使違憲事件反復發生，違憲狀態持續進行，修憲同樣是違憲事件;若是25年內沒有發生需要修改的情形，則接下去那次修憲就成為例行公事，將沒有必要修改的規定進行修改，也可能造成違憲。菲律賓規定的“修改憲法不得超過每五年一次”更是容易使憲法修改流于形式，對沒有必要修改之條文進行修改。

第四，明確規定在國家處于非常時期時，不得修改憲法。如法國第四共和國憲法第94條規定:“法國本部領土之全部或一部為外國軍隊占領時，不得進行修改憲法。”西班牙憲法第169條規定:“在戰時或第一百一十六規定之某一狀態(緊急狀態、特別狀態和戒嚴狀態)期間不得提議修改憲法。”這些國家關于憲法修改時間限制的規定與上文中第二種情形類似，其實質是擔心在特殊時期對內容作出修改影響國家發展的方向，但往往國家遭遇特殊情況的時候，面臨的危機更需要通過調整政策來應對，強制規定特殊時期不得對憲法作出修改杜絕了從法律上需求應對的道路，對于國家尋求法律上的支持來應對挑戰是不利的。

第五，明確規定被否決的憲法修正案不得再提出。巴林國憲法第104條第2款規定:“任何一項憲法修正案如被否決，自被否決之日起一年內不得再行提出。”委內瑞拉共和國憲法第247條規定:“已被否決的補充或修改憲法的提案，在同一憲法任期內不得再行提出。”這類時間限制僅是表面化的，其實質是對憲法修改的程序作出的限制。若是從時間上來考慮，也有不妥之處。若是該修正案確實符合社會發展的現狀，有必要對憲法作出修改，但基于某種原因沒有通過，就使得違憲狀態在一定時期內難以消除，此處的時間限制僅起到維護違憲狀態的作用。社會主義類型的憲法修改通常采取隱性時間限制。我國憲法規定，全國人大是我國唯一的有權修改憲法的機關，但其會議制度是一年一次，若是僅有這些規定，我國即在事實上成為在一定時期內不得修改憲法的國家，這個期限為一年。但在憲法第六十一條中規定:“如果全國人民代表大會常務委員會認為有必要，或者五分之一以上的全國人民代表大會代表提議，可以臨時召集全國人民代表大會會議”，事實上形成對時間限制的突破，可以保證急需修改憲法的情形下能夠靈活運作。類似的規定出現在《朝鮮民主主義人民共和國憲法》中，該憲法第九十一條規定最高人民會議掌握修憲權，第九十二條規定:“最高人民會議舉行定期會議和臨時會議。定期會議，由最高人民會議常任委員會每年召開一至兩次。臨時會議，在最高人民會議常任委員會認為有必要時，或者三分之一以上的議員提議時召開。”實際效果與我國一樣，先采取隱性的限制，再通過其他條文對限制進行突破。

實定法上關于憲法修改的限制通常包括內容上的限制、時間上的限制和程序上的限制。憲法修改的有限制說與無限制說的爭論主要是就修改內容而言的。所謂憲法修改內容上的限制，是指憲法明文規定憲法中的某些內容不得修改。憲法的基本原則和根本性內容的變更屬于憲法的制定，在修憲權和制憲權嚴格區分的情況下，對憲法修改的內容限制是必要的。如上文日本的關于憲法修改的時間限制其實質是對內容修改的限制，增加時間的限制在用意上是對內容限制的補充，但實際上造成不必要的困境，在內容限制足夠完善的情形下，時間限制顯得畫蛇添足。修憲程序，是指修憲主體進行修憲行為所必須遵守或履行法定的時間與空間上的步驟和方式。缺乏程序要件支持的實體權利，即使非常完善，也只能是停留在紙面上的宣言，易淪為權力濫用、侵犯他人正當權利的依據。在憲法修改中，程序限制更加顯得重要。如上文提到的巴林關于“對否決的憲法修正案不得再提出”，其實質上也是對修憲程序的限制，程序限制中已經暗含了對時間的部分限制，無需將其中的時間限制單獨進行強調，在與程序限制的關系中，時間限制同樣顯得無關緊要。在筆者看來，在憲法修改的過程中，實體上的限制由內容來決定，程序上的限制由程序限制來決定，時間限制沒有存在的必要。依上述各國在實在法中規定的有關時間的限制，反而造成對憲法發展完善的制約。如果突破時間限制對憲法進行有必要的修改，到底是否屬于違憲?這一矛盾難以解決。

三、我國憲法修改對時間限制突破的必要性

我國屬于典型的對憲法修改時間作出隱性限制的國家，但在歷史上也曾有過作出明確時間限制的憲法，例如《五四憲法》序言中規定“反映了國家在過渡時期的根本要求和廣大人民建設社會主義社會的共同愿望”，體現《五四憲法》的壽命僅限于“過渡時期”，在過渡時期過后必須作出修改。我國現行憲法中沒有關于憲法修改的明確限制，即使存在隱性限制，也已經通過其他內容進行突破。這是符合我國憲法發展完善的正確舉措，我國處于飛速發展時期，憲法的發展剛剛起步，需要頻繁的修改來完善。目前關于憲法修改的時間限制主要來自于學者的觀點，有學者認為憲法的頻繁修改對憲法的穩定性具有沖擊，應當嚴格限制憲法修改的頻率，這是目前迫切需要通過理論進行反駁的。

(一)我國憲法頻繁修改的經濟原因

我國憲法頻繁修改的一個主要內容就是關于經濟方面的。目前通過的31條修正案中關于經濟問題的修改就有13條，占全部修正案的42%。馬克思主義認為經濟基礎決定上層建筑，立法的基礎是社會物質生活條件，立法只不過是表明和記載物質生活條件的活動而已。憲法和其他法律一樣屬于上層建筑。當社會經濟基礎發生變化時，作為上層建筑的憲法將不可避免地發生改變，以適應經濟基礎的變化。以《八二憲法》第15條為例，該條規定:“國家在社會主義公有制基礎上實行計劃經濟。國家通過經濟計劃的綜合平衡和市場調節的輔助作用，保證國民經濟按比例地協調發展。”“禁止任何組織或者個人擾亂社會經濟秩序，破壞國家經濟計劃。”此法條體現了1982年的經濟基礎，是強制計劃經濟的產物，適應了當時我國社會主義建設的需要，但隨著改革開放的深入和社會現實的變化，這一條文顯然對社會經濟的發展造成了阻礙。實踐證明，試圖由政府來制造一個有效運作的市場是行不通的。面對這一情況，憲法不作出修改顯然是與社會發展的方向相悖的，1993年對此作出修改:“國家實行社會主義市場經濟”，“國家加強經濟立法，完善宏觀調控”，“國家依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經濟秩序”，從而解決了規范與現實的沖突。這種經濟的質的變化所要求的憲法的變化，只能通過憲法修改的方式進行。探索社會主義市場經濟是一個逐步發展的過程，隨著認識的深入需要不斷作出調整，憲法規定國家的根本制度，隨著社會發展的需要，應當對新的制度建設成果作出確認用以指導下一步的發展。憲法的權威性要求憲法必須具有適應性，落后于社會發展的憲法的權威性也就喪失了。這是我國經濟建設方面要求憲法頻繁作出修改的根本原因。

(二)我國憲法頻繁修改的政治原因

政治原因是我國憲法頻繁修改的另一主要原因，有關政治原因方面的修改涉及14條修正案，占全部修正案的45．2%。從政治角度講，社會在不斷發展變化，規定社會組織的任何法律也不能不隨之發生變更。如果認為憲法是一成不變的根本法，那么，隨著社會的不斷發展變化，憲法也必將變成一紙空文，甚至因此而釀成劇烈的政變。縱觀我國憲法修正案中關于政治原因的修改，無一不是必改之處。以憲法第二十五條修正案關于全國人民代表大會的組成的修改為例，顯然是必須的且迫切的。原先的憲法第五十九條第一款:“全國人民代表大會由省、自治區、直轄市和軍隊選出的代表組成。各少數民族都應當有適當名額的代表。”在2004年的時候，國家政治生活已經發生重大變化———香港和澳門特別行政區的成立，人民代表大會是國家最高權力機關，其代表應當具有廣泛性，作為國家組成的重要部分的特別行政區如果沒有代表進入到全國人民代表大會，顯然是與民主政治生活相違背的，賦予特別行政區代表名額是必須的。這一例子體現了我國憲法修改頻繁的政治方面的原因，這樣的修改是關乎國家穩定的重要變動，在需要的時候就應當作出修改，切不可礙于時間原因而放任違憲狀態的持續。

(三)我國憲法頻繁修改的思想文化原因

涉及思想文化原因而作出的憲法修改的修正案數量不如經濟原因和政治原因明顯，但僅有的兩條修改都是非常重要的。第十三條修正案，憲法第五條增加規定“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”;第二十四條修正案，憲法第三十三條增加一款，作為第三款“國家尊重和保障人權”，第三款相應地改為第四款。這兩條修正案，主要涉及的思想是法治和人權理念。“法治”相對于“人治”而言的，是人類社會政治文明的重要標志之一。所謂依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務。我國是一個長期處于人治狀態下的國家，封建專制的陋習在國家政治生活中隨處可見，黨的第一代主要領導人在分析人治和法治的基礎上得出“人治優于法治”的結論，“”期間法治的蕩然無存更是給我國的法制建設敲響警鐘，法治思想成為主流，依法治國方針需要通過根本法的形式固定下來。關于第二十四條修正案，許崇德教授認為:“這個增修，體現了黨中央倡導的以人為本的原則精神，反映了社會主義民主建設的發展和進步，具有重大的政治意義。”⑧顯示了國家對人權的重視，實現了人權和公民權利在憲法上的統一，有利于中國人權事業的發展。當然，并非我國之前一直不重視人權的尊重，只是一直未從憲法層面加以明確，此次修憲將“人權”明確展示，體現了黨和國家領導人憲政理念的進步，最為重要的是為我國人權事業的發展提供憲法上的依據。

(四)我國憲法頻繁修改的法律原因

法律上的原因造成的憲法的頻繁修改不是我國獨有的原因，是所有成文憲法國家都難以避免的，只是結合我國的國情，這一點顯得尤為突出。立憲是一種專門性的法律技術活動，正如梅茵所言:“可以斷言，在人類的初生時代，不可能想象會有任何種類的立法機關，甚至一個明確的立法者法律還沒有達到習慣的程度，它只是一種慣行。”⑨立法者的文化知識水準、立法技能、立法經驗對法律規范自身的完善和相互協調有著直接的影響。我國憲法是社會主義憲法的代表，在這之前，僅有蘇聯的憲法作為參考依據，更多的內容需要我國憲法學者探索，難免會有經驗不足的問題。例如第十七條修正案，憲法第二十八條:“國家維護社會秩序，鎮壓叛國和其他反革命的活動，制裁危害社會治安、破壞社會主義經濟和其他犯罪的活動，懲辦和改造犯罪分子。”修改為:“國家維護社會秩序，鎮壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動，制裁危害社會治安、破壞社會主義經濟和其他犯罪的活動，懲辦和改造犯罪分子。”繼承社會主義關于危害國家安全的稱呼，借鑒政治術語稱其為“反革命罪”，隨著時代的變遷，這一稱法顯然難以繼續存在，《刑法》已于1997年對此進行修改，若憲法不對此作出調整，則會涉及到整個法律體系的矛盾問題。成文法具有固有的局限性也是我國憲法需要頻繁修改的原因。成文法具有概括性、抽象性、原則性和普遍性，這些特點可能造成規定的不明確、不嚴謹，憲法則更需要體現其原則性和概括性，由于憲法的這些特性，使得憲法難以貫徹實施，就有必要進行修改。

(五)我國憲法頻繁修改實踐上的原因

《八二憲法》序言的第七段中明確規定我國必須堅持的四項基本原則，其中之一就是“在中國共產黨的領導下”，共產黨是執政黨，憲法和法律應該反映共產黨的路線方針政策和精神，體現在我國憲法修改的實踐中就是歷次憲法的修改都是以中國共產黨的全國代表大會為依據的。中國共產黨在領導人民進行社會主義現代化建設中，積累了豐富的經驗，及時調整國家的發展方向，憲法有必要根據黨的政策的改變而修改，這一點是值得認可的，這也是我國憲法頻繁修改的一個原因。在實踐中，我國憲法頻繁修改的另一個重要原因是憲法變遷機制的單一。從世界各國憲法變遷的實踐來看，除正式修憲、憲法慣例外，一個重要的機制就是憲法解釋。由于憲法規定的原則性和抽象性特點，憲法解釋能夠充分發揮其作用。我國現行憲法第六十七條規定，我國的憲法解釋權屬于全國人民代表大會常務委員會。但在實踐中，全國人民代表大會常務委員會鮮有對憲法作出解釋，“個別涉及憲法的解釋也只是立法解釋，而不是直接的憲法解釋”⑩。憲法解釋可以視為憲法修改的補充，憲法修改是最大限度的憲法解釋，是在憲法解釋已經難以解決問題的情況下迫不得已的選擇，而在我國目前的修憲機制下，憲法解釋機制缺乏，只能單獨依靠憲法修改來解決憲法在現實中遇到的困境。

四、憲法的穩定性與憲法修改時間限制的關系

作為國家的根本大法，穩定性是最基本的要求，其權威性的建立很大程度上也取決于憲法的穩定性。中國憲法學所理解的憲法穩定性，指的是憲法在一定時期的不變動性。這種認識源于對憲法形式上嚴格的制定和修改程序這一特征的邏輯推論，即認為憲法較之于普通法律具有更為嚴格的制定和修改程序，憲法往往不易修改，因而具有穩定性，故憲法的穩定性就是指憲法在一定時期的不變動性。這種基于憲法形式上的特征而得出的有關憲法穩定性的認識，是一種形式意義的憲法穩定觀。劉茂林教授認為，形式意義的憲法穩定觀雖然具有一定的合理性，但沒有揭示出憲法穩定性的實質，基于形式意義憲法穩定觀而追求的所謂憲法穩定性也只能是憲法形式上的穩定憲法瑏瑡。在劉茂林教授看來，不拘泥于憲法的形式，而從憲法與現實社會的關系看，所謂實質意義的憲法穩定性可以表述為憲法對社會結構和社會生活的適應性。結合實質意義上的憲法穩定性，從憲法的多個方面，主要包括憲法基礎理論，憲法基本原則等來看，我國現行憲法始終堅持四項基本原則，堅持基本人權原則、人民主權原則、權力制約原則、法治原則，始終堅持人民民主專政的根本制度，堅持人民代表大會制度的根本政治制度不變，由此可見，雖然《八二憲法》歷經4次修改，但其穩定性依然得以保持。憲法的適應性表現在憲法的內容與憲法所作用的客觀社會之間的一致。保持這種一致狀態，憲法是穩定的;否則，就會影響穩定性。由于客觀社會永遠處在不斷變化之中，因此憲法的適應性也是恒動的，憲法總是在適應—不適應—新的適應的狀態中運動前進瑏瑢。在此意義上，我國憲法的頻繁修改正是為了實現憲法的適應性，正是由于我國憲法的頻繁修改，才保持了我國憲法的穩定性。

憲法修改的時間距離通常被用來作為衡量憲法穩定性的依據，也是我國憲法修改頻繁招致質疑的主要原因，但實際上，此兩者之間不存在必然的聯系。看待憲法的穩定性不宜簡單地只靠對時間距離作數字計算，而要實事求是，從客觀實際的需要出發去分析。實際情況是，自從1982年憲法公布后的20年來，我國的經濟、政治、文化都處于一日千里的發展變化之中，國民經濟平均每年以8%的速度高速增長。對比這樣的發展速度，我國憲法堅持與時俱進，在修憲的間隔上縮短一點，以便密切結合形勢，不斷適應客觀實際的發展需要，這是正常的，也是十分必要的。我國現行憲法雖經30年已經作出4次修改，產生31條修正案，但基本理論和基本原則沒有變動，事實上并沒有影響憲法的穩定性。與1946年《日本憲法》相比，后者歷經一百多年，通常認為1946年《日本帝國憲法》是對《明治憲法》的全面修改，日本憲法屬于較為穩定的憲法，但修改的說法并不具有說服力。在蘆部信喜教授看來，日本國《憲法》實質上并不是對《明治憲法》的修改，而是基于新成立的國民主權主義，由國民制定的憲法瑏瑣。也即對憲法的理論基礎發生改變，雖然其修改頻率很低，但影響了憲法的穩定性，簡單地以憲法修改的時間距離得出的日本憲法更具穩定性的結論顯然是偏頗的。因此，在筆者看來，憲法的穩定性不能用修改的時間距離來衡量，憲法的穩定性與時間距離無關，只有保證憲法的適應性才能維持其穩定性。

五、結語

我國憲法的修改雖然顯得過于頻繁，但事實上并未影響憲法的穩定性。我國存在特殊的國情需要對憲法作出頻繁修改，不適宜簡單地照搬別國的憲法修改的時間限制理論來對我國憲法的修改作出批評。憲法修改需要限制，這一點毋庸置疑，但應該著力于完善內容和程序的制約，簡單地施以時間限制不僅顯得多余，而且對憲法的完善不利。憲法的穩定性需要憲法的適應性來支撐，不能適應社會現實發展的憲法的穩定性是難以保證的。希望通過本文的論述，消除關于我國憲法修改中關于時間限制的問題，需要修改的時候就應該嚴格依照程序進行修改，切不可為了形式而損害內容。（本文作者：劉亮單位：華東政法大學）