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在現代行政法治的國家中，一種針對權力僭越的有效方式，就是依據行政程序或《行政程序法》來對政府和其他行政主體行政行為的實施方式、過程、步驟、時限作出規范。我國從1986年第一次提出《行政程序法》的構想至今，行政法學界近30年來的用心推動，依然沒有在立法領域取得完美的實際成效。本文試圖思考在國內如何建構現代行政程序的問題。一方面，探討行政程序或《行政程序法》在當前中國的建構過程中需要排除的障礙；另一方面，則是探討在和諧社會中推動現代行政程序的基礎性步驟。

一、推動現代行政程序建立的迫切性表現

2010年8月27日國務院召開全國依法行政工作會議，提出政府所有行政行為都要于法有據、程序正當；要把建立和完善行政程序，作為推進依法行政的一項重要任務。黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出并明確了重大行政決策的法定程序，在深化行政執法體制改革和堅持嚴格規范公正文明執法中提出了具體的行政程序制度的建設。由此可見，行政程序或《行政程序法》對于中國法治社會建設具有一種迫切性，具體表現在：

第一，在我國的現行體制設計中，行政權力過于集中、強大，如果行政程序或《行政程序法》能夠確立，就可以成為一種制衡行政權力的新手段。我國雖然已經確立了行政訴訟、行政復議與行政賠償等對行政權力進行制衡的手段，不過這些手段均屬于“事后型”，對于行政權力濫用的預防在某種程度上顯得“無能為力”。行政程序或《行政程序法》的確立將能夠彌補這一“漏洞”，促使行政權力行使過程中的各個階段都存在行政程序對之引導、制衡的制度設計。例如，我國《行政處罰法》關于聽證的規定，若是能夠在此規定的基礎上，將之提升、規整到《行政程序法》中，在更為完整的法律效力上，使得當事人有權要求舉行聽證，并在聽證程序中提出自己的辯解，就很有可能及時“阻止”行政權力濫用的發生，從而預防損害的產生。

第二，在我國從計劃經濟向市場經濟的轉變中，整體性的社會體制改革亦在進行，但是“單位制”的組織模式仍居于較為優越的地位，行政程序的確立則可以為“單位制”社會構架中的行政相對方提供一種新的救濟途徑。我國因“單位制”組織體制的存在，很多糾紛例如人事糾紛不能通過司法手段來解決。行政程序或《行政程序法》的確立，將可以成為裁決類似糾紛的解決手段，也可為司法救濟提供保護的“盾牌”。例如，在田永訴北京科技大學拒絕頒發畢業證、學位證行政訴訟案中，法院判決理由中的“按退學處理，涉及到被處理者的受教育權利，從充分保障當事人權益的原則出發，作出處理決定的單位應當將該處理決定直接向被處理者本人宣布、送達，允許被處理者本人提出申辯意見”，就是“行政正當程序原則”的表達。在案件判決時，這一原則尚未在法律中得以明確規定，判決理由中便缺少了明確的法律條文的引用。在奉行“成文法”的我國，這不能不說是一種“缺憾”，行政程序或《行政程序法》的確立將彌補這一“缺憾”。

第三，在我國多年的行政機構改革過程中，機構臃腫、效率低下等問題一直沒有得到較好的解決，行政程序或《行政程序法》的確立將提高我國行政機構的績效。一方面，具有良好的績效是我國行政權力的“生命”；另一方面，行政程序是行政權力行使的步驟、時限、環節與順序的整合，是在對同類事項的處理中，經過行政主體長期的實踐，總結出的較為科學的程序設計。因此，將這些經過實踐檢驗的程序內容規范化，使之成為我國行政主體及其工作人員遵守的法律、法規內容，將有助于提高行政效率。例如，《行政處罰法》將行政主體作出行政處罰決定的程序設計為一般程序與簡易程序，在一般程序中又設計了聽證程序。基于此一規定之上的行政程序設計，擁有更適當法律效力的《行政程序法》將其吸收進去之后，就很可能降低行政糾紛的發生頻率，使行政效率得以提高，更好地實現公正與行政目的。

二、現代行政程序建立的優越性分析

行政程序或《行政程序法》能夠發揮出的重要功能，是行政程序或《行政程序法》作為現代行政法——多元控權行政法的核心內容之一，與“以權力制約權力”的限權機制相比較，具有以下優勢：

第一，行政程序規范行政權力的行使既可不過于束縛政府行為的手腳，又可防止政府實施行政行為的恣意、濫權。傳統的限權機制的核心在于將政府的權力限制在盡可能小的范圍內，盡可能無行政自由裁量權，這樣做的另一方面卻束縛了行政機關的應變及應急能力。行政程序機制要求行政機關作出行政行為之時，必須遵守法定的步驟、時間和順序，必須遵循公平、公正和公開的原則，這樣行政機關在擁有行政裁量權的同時，也可以防止權力的濫用。

第二，現代行政程序的建立有利于充分調動行政相對方積極參與政府的管理。區別于傳統限權機制，行政相對方的參與是行政程序存在的“靈魂”。在傳統限權機制的設計中，行政相對方的作用僅體現在事后救濟，屬于權利救濟范疇；但是，在多元控權機制的設計中，行政相對方參與到行政程序之中，實現公民權利對政府權力的制約，屬于權利行使和實現范疇。雖然這種制約有其不可克服的限制性[1]，但是基于行政相對方與行政機關作出的行政行為有切身的利害關系，其對行政權力的監督和制約具有很高的主動性和積極性，并且這種監督與輿論監督緊密聯系，因此，“權利制約權力”機制的實際效果遠遠大于“權力制約權力”的機制。

第三，行政程序有利于行政機關事前和事中糾錯，降低行政成本。傳統的限權機制中，議會和法院是監督政府權力的主體，缺失的是行政機關的自我監督。多元控權機制中的行政程序通過行政相對方的參與，使行政機關在作出行政行為之前和之時發現錯誤并糾正錯誤，在對行政相對方的合法權益造成實際損害之前及時“剎車”，這顯然是優于司法審查這一只有在損害結果已經發生才事后救濟的“馬后炮”的；另一方面，由于行政機關的及時“剎車”，行政相對方的合法權益未受到實際損害，國家不必支付賠償金，這便降低了行政成本，減少了國家財政的支出。綜上，能夠彌補傳統限權機制中諸多不足之處的行政程序或《行政程序法》的確立，經由其作為多元控權機制的一種構成要素，有助于效能型法治政府的建設和持續改進。

三、在法治社會建構現代行政程序的基礎性

面向一般來說，要在法治社會建構現代行政程序的新機制，基本的參照系就是現在已經為眾多國家和地區所廣泛運用的新機制，即是行政機關作出的對外發生效力的行政行為的方式、步驟、時間和順序所構成的過程②。總體上，這一多元控權機制中的行政程序彌補了傳統限權機制中的很多不足，促使行政法理論在發展過程中逐漸認識到了程序的重大作用，從而改變了以往“重實體，輕程序”的理念。在目前的行政法制經驗中，這一現代式的行政程序已經引起了各國的重視，無論是英美法系國家還是大陸法系國家，很多國家都制定了《行政程序法》，在全世界掀起了一股“浪潮”，雖然各國《行政程序法》的功能模式不盡相同，但是在價值和績效追求方面頗有共通之處。要達成現代行政程序或制定現代樣式的《行政程序法》，至少應該從以下幾個方面進行努力。

1．民主面向從世界范圍看，20世紀30年代以后隨著行政事務的擴大，行政權力在不斷地膨脹，人們逐漸認識到行政不再僅僅只是一種“執行”活動。隨著行政立法的出現，人們發現行政機關在行使立法權；隨著行政裁判所的出現，人們發現行政機關在行使司法權；后來在美國出現了被人們稱為“第四部門”的獨立控制委員會，傳統的三權分立竟然在行政系統中實現了統一。這些變化引發了行政與社會關系的變化，尤其反映在公民個人與行政機關之間的關系方面。之前，理論界將行政機關的社會角色勘定為"管理者"，公民的角色為“被管理者”。這種理論對于公民權利的保障是十分不利的，現代行政法也因此而發展起來。現代行政法認為，行政機關的社會角色應當定位為“服務者”，公民的角色為“享用者”，行政機關與公民之間的關系是“服務”與“享用”[2]。隨著上述變化的出現，理論界認為民主不再僅僅是公民與國家之間的制度模式，也成為公民與行政之間的制度模式，行政民主化問題開始“揭開面紗”，公民行政程序參與問題開始“露出水面”，因為“民主的本質是參與”。同時，隨著民主思想深入人心，公民要求以更多、更直接的方式參與國家和社會管理；另一方面，公民對直接涉及到本人利益的行政行為，表現出強烈的參與欲望。在民主制度發展的過程中，行政程序的確立已成為實現民主的重要方式。因此，在建設法治社會的現代中國，當行政機關作出與行政相對方切身利益相關的決定時，應當給予行政相對方參與的機會，這樣才符合民主的原則。所以，在《行政程序法》的制定中，應當確立行政參與制度，例如關于陳述、申辯權的相關條文建議表述為：第××條公民、法人或者其他組織在行政機關實施行政行為時，享有進行陳述權和申辯權。行政行為的實施將對公民、法人或者其他組織的權益產生重大影響的，公民、法人或者其他組織享有聽證請求權。

2．法治面向法治在行政法領域體現為“依法行政”，“現有的法律規范”的存在是行政機關依法行政的前提。在現代中國的法制建設中，“現有的法律規范”的理解，首先是指國家的實定法。目前，我國很多社會現象沒有實定法可以規范或者已有的實定法規范制定得很粗糙，直接導致了“無法可依”現象的出現。解放以來，“宜粗不宜細”一直是我國立法工作的一項重要的指導原則。例如傳銷在我國出現時，我國并沒有相關的法律法規對其加以規范。而在法治原則的指導下確立行政程序，就要求國內的行政機關行使行政權力必須遵循程序的要求，這樣就可以彌補實定法規范的不足，以更好地實現法治建設的目標。其次是指除了國家實定法以外，還包括一般法律原則原理。一般法律原則不僅可以適用于實體法，也應當適用于程序法，因此行政程序的制定應當符合一般法律原則的要求。在《行政程序法》的制定中，應當明確規定一般法律原則，例如關于比例原則的相關條文建議表述為：第××條行政行為的實施，應當有助于行政目的的達成。行政行為的實施，有多種達成行政目的方法的，行政機關應當選擇對當事人權益損害最少的方法。行政行為的實施，造成的損害不得明顯高于行政機關欲達成的行政目的所獲取的利益。

3．人權保障的面向人權保障是指排除對公民人權現在和將來的妨礙，使之最終實現制度化保護。人權保障需要以具體法律為公民基本權利的實現提供必要的法律保障。現代行政程序的建構就需要順應人權保障這一面向的要求。我們強調的依法行政，其目的就是通過法律規范和控制權力，以保障人權，最終達到國家權力回歸人民的目的。公民享有的基本權利成為制約行政權力的重要“武器”。但是，公民要發揮“武器”的作用必須先將抽象的憲法權利通過各部門法律規范具體化，而國內的現代行政程序建設就是權利具體化的途徑之一。在國內的行政法制經驗中，“正當法律程序”時常是得不到應有的重視。例如，在各類傳媒的報道中，行政聽證程序就經常是一種“走過場”的作秀。因此，在《行政程序法》的制定中，應當明確關于人權保障的規定，例如關于回避的相關條文建議表述為：第××條公民、法人或者其他組織認為行政機關工作人員與正在實施的行政行為有利害關系或者有其他關系，可能影響行政行為公正實施的，有權申請行政機關工作人員回避。行政機關工作人員認為自己與正在實施的行政行為有利害關系或者有其他關系，應當申請回避。

4．效率面向效率是一個經濟學概念，其績效表現為以最少的成本投入換取同樣的效果，或以同樣大的成本取得最大的結果。在某種傳統的法律觀念中，人們特別是行政機關認為行政程序只會降低行政效率，增加行政成本。在國內的現代行政程序建構中，首先，設計合理的行政程序可以協助行政機關從行為作出之始便走上“正軌”，意味著行政效率的提高；其次，現代行政程序的建構兼顧了公正與效率，很多行政糾紛得以避免，行政決定得以順利實施，行政效率得以提高。因此，在《行政程序法》的制定中，應當落實有關效率的規定，例如關于期限的相關條文建議表述為：第××條行政行為應當在法律、法規或規章規定的期限內做出。法律、法規或規章沒有明確規定的，應當遵守下列規定：

（一）依職權作出的行政行為，行政機關應當在三十日內作出行政處理決定；涉及兩個以上行政機關的，應當在六十日內作出行政處理決定；

（二）依申請作出的行政行為，行政機關應當自受理申請之日起二十日內作出行政處理決定；行為涉及兩個以上行政機關的，應當自受理申請之日起四十日內作出行政處理決定；可以當場作出行政決定的，應當當場作出行政決定。綜上，程序的形式理性或形式正義有可能會在一定程度上降低行政效率，但是現代行政程序的總體設計所獲得的收益，遠遠高于采用行政程序所需的成本，這是現代行政程序的法制經驗之一。因此，從總體上講，行政程序的采用或《行政程序法》的創制能夠提高行政效率，現代行政程序的建構不是刪減符合形式理性的某種制度設計，而是改善相應的制度設計。

［參考文獻］

[1]王名揚.美國行政法[M].北京:中國法制出版社，1995.

[2]章劍生.行政程序法原理[M].北京:中國政法大學出版社，1994.

作者：李燕 單位：廣西師范大學法學院