權責對等行政法控制范文
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《中華人民共和國憲法》第13條修正案明確規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”這一規定是對我國法制建設的一個重大突破。同志進一步指出，社會主義法治國家的關鍵是“依法行政”。也就是說，行政法治是法治國家的核心和關鍵。行政法治有很多實質性的內容，如行政合法、行政公正、行政公開等等。然而，筆者認為行政法治的一個重要內容就是行政系統中的權責關系對等問題。如果一個國家行政機構體系中的權責關系達到了最大程度的對等，就可以說這個國家的行政法治水平就是比較高的。反之，若一個國家行政機構體系中權責失衡，權責嚴重不對等就可以說該國行政法治水平還有待提高。盡管從80年代中期以來我國的行政法治水平不斷提高，但距離所要求的行政法治還相去甚遠。權責關系在一定程度、一定范圍內的不平衡就是例證。筆者為了表達方便的需要將這種不平衡性稱之為錯位，目前我國行政系統中權責關系的錯位性表現如下：
其一，權力清晰化與責任模糊化錯位。權力與責任的對等關系必須反映在立法和執法兩個方面，不論哪一方面都要求權力與責任在基本的表現形式上應當是一致的，如關于權力的規定是清晰的，那么同時要求關于責任的規定也應當是清晰的。權力規定是具體的，同時要求責任的規定也是具體的。甚至在立法行文中將二者對應起來規定，例如，規定某一行政職位的權力時，同時規定該職位中該權力的責任。而我國行政法治中，權力的清晰化與責任的模糊化形成了巨大反差。例如《海南省環境保護條例》第13條規定：“縣級以上人民政府環境保護行政主管部門，對本行政區域的環境保護工作實施統一監督管理。其主要職責：（一）檢查督促本行政區域內各部門、各單位執行環境保護的方針、政策和法律、法規；……（三）擬定本行政區域的環境保護標準，組織環境監測工作，掌握本行政區域環境狀況和發展趨勢……”其本來是關于權責規定的內容，但條文所反映出來的都是行政主體行使權力的規定，而沒有責任的規定。又如《湖北省檔案管理條例》①第二章是有關檔案機構和檔案管理人員的職責規定，在5個條文中關于責任的規定只有半個條文，而且責任形式極其不明確，如第8條第1款：“檔案工作人員應當忠于職守、遵守紀律、具備專業知識，并培訓考核取得崗位資格證書。”權力清晰化與責任模糊化還表現在一定法律條文對權力采取概括規定的方式，即通過一句話便賦予了行政公職人員多種權力，例如《湖北省土地監察辦法》②第4條規定：“縣以上人民政府應當加強對土地監察工作的領導，采取措施，預防和制止違反土地管理法律、法規、規章的行為。”其對縣以上人民政府對土地管理權的規定是概括式的，依此，行政主體可以行使任何一種有關土地的管理權。第3條規定：“土地管理法律、法規、規章的實施，實行各級人民政府行政首長負責制，并納入政績考核的內容。……征用土地的審批文件，只能由縣以上人民政府一名負責人簽字。”其賦予了行政負責人無限的權力，該辦法對政府和行政人員法律責任的規定都沒有如此概括。
其二，高位職級命令化與低位職級服從化錯位。在一個行政機構體系中有職級的高低之分，如各級人民政府中就有高層職級與低層職級之分；在一個行政機關中亦有高職位與低職位之分。高低職位之間的關系應當是法律上的權利義務關系。從廣泛意義上講，在高低職位的權利義務關系中，雙方都應當是權利主體和義務主體的統一。而在權責不對等的狀態下，高位職級所表現出來的是命令取向，而低位職級所表現出來的則是服從取向，在我國這種取向表現得十分突出。甚至可以說，高位職級的命令取向是絕對的。高位職級的命令取向表明了高位職級的單方意志性，其對重大的或者具體的行政事務都有至高無上的決定權，而低位職級只有服從的義務。在一個行政機構中正職與副職甚至都存在著正職的命令取向與副職的服從取向。有許多行政案例充分地證明了此點，例如，1998年重慶綦江大橋垮塌案中，在一審審判期間原綦江縣政府正縣長并沒有被追究任何責任，而承擔責任的是主管副縣長。但事實是，在綦江大橋工程的決策問題上起決定作用的是正縣長，他既作出了修建大橋的決策，又由他聯系施工隊等。也就是說，他在整個工程中是絕對的命令者。然而，這種權力的巨大化并不同時是責任的巨大化。綦江大橋垮塌后，他便將所有的責任都推給了主管副縣長，并認為副縣長有玩忽職守責任。事實上，司法機關在一審期間所追究的也是副職的責任，而正縣長此時還官升一級。可見，我國正職的命令化實際上是權力的絕對化和義務的免除化，而副職的服從化也意味著其義務的絕對化和權力的有限性。而在一些發達國家高職級和低職級的命令和服從關系則是以另一種形式表現出來的，即高職級的命令同時承擔著責任，低職級的服從同時享受著權利。例如，1994年在漢城有一座大橋垮塌，那么漢城市長首先承擔責任。還有1999年印度孟買兩列火車相撞，那么，孟買市長首先承擔責任。他們的責任承擔都是行政首長先主動提出來的。高位職級命令化與低位職級服從化若表現在行政機構大系統中則會帶來更大的弊害。它常常抹煞低職級的獨立意志，使低職級除了消極的應付高職級以外，也不敢在履行管理職能中有所作為。權責對等的實質內容之一，就是高職級要比低職級承擔更多的責任，其甚至對低職級權力行使中出現的問題也要間接承擔責任。
其三，權力占有與義務免赦型錯位。占有權力、享受權力、行使權力是行政主體和公職人員完成行政職務所必須的，然而，權力的占有、權力的享受、權力的行使并不應意味著義務的免赦，恰恰相反，正是行政公職人員對權力的占有才產生了其在法律上廣泛的義務。而我國權責對等中的又一錯位就是行政主體和公職人員對權力的占有和義務的免赦。在一些地方立法中，行政法律規范在賦予行政主體和公職人員權力時同時赦免了他們的義務。例如，《湖北省實施〈中華人民共和國城市規劃法〉辦法》③共有6章81個條文，其中都是關于行政主體權力和行使權力的規定，第33條規定：“在城市規劃區內臨時使用土地、修建臨時建筑物和其他工程設施，必須按本法第二十九條和第三十條的規定，分別辦理臨時建設用地規劃許可證和臨時建設工程規劃許可證。……”第3條規定：“城市規劃管理人員，應持證依法對城市規劃區內的建設用地、建設工程是否符合城市規劃進行檢查，制止違法建設行為，被檢查者不得拒絕阻攔，并應如實提供有關的情況和資料。”關于行政主體和公職人員義務沒有一條規定。當然，你可以說，其對權力的行使意味著對國家承擔了履行管理職責的義務。但這只是問題的一個方面，此種履行管理職責的義務對行政主體和公職人員來講并不會有太大的精神或物質負擔，而法律上的義務是與負擔緊密地聯系在一起的。其應當是在對相對人行使權利的同時，也承擔相對人自身權利對行政主體所附加的義務，此種義務是真正可以為行政主體和公職人員代表負擔的義務，而該辦法將此種類型的義務完全免赦了。尤其應當指出的是，在行政規章中此種賦予行政主體權力而免赦其義務的狀態更為多見。據筆者對湖北省1998和1999兩年制定的省政府規章觀察，在總共51件政府規章中，關于明確的行政主體或公職人員義務的規定甚至找不出一項。一般只規定公職人員違法或犯罪行為發生以后如何處置。恰當處理這種行政主體和公職人員的權力占有和義務赦免的問題，正是行政法治建設中所要解決的重要問題。
二、權責對等原理的構成要件
綜觀我國行政法治中權責對等的失衡，不難發現基于兩個原因：一是立法上的原因，即在行政法制度中沒有相應的權責對等制度，甚至以法確定了行政公職中的權責不對等關系。二是執法上的原因，即行政主體和行政公職人員在法律執行中忽視了權與責的正當關系，無限制地擴大了權力的內涵，而縮小了責任的內涵。基于上述兩個原因，為了解決我國行政法治中的權責對等關系問題，必須構建權責對等的法律制度，因此，探討權責對等在行政法中的構成要件就是當務之急。
一則，權責同一職位律。行政職位是權責統一權責關系的首要因素。權和責是兩個不同的概念，既可分開研究和論證，也可以放在一起進行研究。而作為行政法律權責對等中的權與責則是無論如何也不能分開的。權責關系反映上下級之間的關系、反映行政主體與管理相對方的關系，但是不能因此而認為權責關系只能從上下級關系中去探討，嚴格地說，上下級關系只是權責對等與否的一個間接測定，而直接的權責關系必須同一于行政職位之中，使每個職位都是一個權責關系的統一體。每一個職位本身應當既有公職人員權力的說明，同時，每個職位都有責任的規定。如《法國公務員總法》第8條規定：“禁止任何在職公務員以職業身份從事任何一項有利可圖的私人活動。……禁止任何公務員，不論其職位高低，親自或通過中間人，以某種名義，在他的行政部門或公共事業部門所管轄的或者是與之有關的企業中謀求會損害他本身職務獨立性的利益。”
二則，權利義務統一律。此處所講的權利義務是指公職人員依法所享有的權利和承擔的義務。公職人員的權利不是指公職人員代表國家所行使的權力，而是其相對于國家而言應當享有的權利，它是公職人員擔任公職以后的個人權利。同樣，公職人員的義務也不是代表國家或行政機關對相對一方當事人承擔的義務，而是其相對國家而言所應負的個人義務。公職人員的權利義務盡管不是權責對等原則的具體內涵，但其作為權責對等的構成要件是其他要件所不能替代的。權利和義務的統一指公職人員所享有的權利和所承擔的義務應當是一致的、相互對應的。如果權利和義務關系不平衡，那么，權責關系也難于對等。如果某個公職人員只關注法律規定的其所享有的權利而不去關心他所承擔的義務，其必然是權力大于責任。《國家公務員暫行條例》將公務員的義務與權利專列一章規定是有道理的，且在規定的法律形式上也是比較嚴謹的，表現公務員的權利有8項而義務亦有8項。但是，該條例關于公務員權利和義務的規定在很多方面還需進一步完善。如關于公務員權利的規定其中的物質內容較為鮮明，其中“獲得履行職責所應有的權利”、“獲得勞動報酬和享受保險、福利待遇”等就具有實質性的物質內容。而對義務的規定則較為抽象，其中“忠于職守，勤奮工作，盡職盡責，服從命令”并沒有實質性的物質內容，尤其在沒有統一的職位分類的前提下，談盡職盡責猶如紙上談兵。在公務人員履行管理職能的實踐中，權利與義務的不統一則更為多見。因此，筆者建議，應使公務人員的權利和義務盡可能統一化。首先，權利的法律規定對應義務的法律規定，在立法中不能在形式上厚此薄彼。其次，物質性的權利對應物質性的義務，即公務人員通過某一物質權利獲得了利益，那么應當因此承擔物質性的義務。再次，任何一種權利都應有相應的義務制約，任何一種義務都應當來自于一定的權利。最后，若義務沒有辦法具體規定時，權利亦不作具體規定。公職的創設、公職人員擔任公職都是必須的，公職人員從公職中獲取利益也是必須的，而其創造的價值和其獲得的利益必須受一定原則的支配，至少其創造的價值應等于其獲得的利益，這便是權利義務統一律的理論根據。
三則，權力內容定量律。量化原理是現代政治學和行政學所關注的問題之一。筆者認為，權責對等原理的又一標準要件就是公職人員權力的量化問題。所謂定量化就是要盡可能用數量的方法說明公職人員行使的權力范圍。當然，公職人員的權力首先是質的問題，然后是量的問題。而我國的行政立法中一向過份關注權力的質的方面而忽視了量的方面。例如《中華人民共和國水污染防治法》第20條規定：“省級以上人民政府可以依法劃定生活飲用水地表水源保護區。生活飲用水地表水源保護區分為一級保護區和其他等級保護區。在生活飲用水地表水源取水口附近可以劃定一定的水域和陸域為一級保護區。在生活飲用水地表水源一級保護區外，可以劃定一定的水域和陸域為其他級保護區。……”該條本來應當是一個具有嚴格量化內容的有關行政主體的權力規定，而該法本條并沒有規定量化標準只確定了保護區“飲用水”、“水域”、“陸域”等概念系統，這些概念系統都是質的規定，而對于量的確定則留下了一個很大的空間，行政主體便可以依此空間進行解釋，依此空間確定自己的權力范圍。由于立法上關于行政主體行使的權力的量不明確，行政公職人員便可從自己的利益出發，或者從自身的個人因素出發確定自己所行使的權力范圍。依權力定量化原理，此條除規定了保護區等以外，還必須具體規定保護區的具體確定標準，如多少公里以內或以外等。權力內容定量化要求行政主體和公職人員應有明確的權力范圍，而不能是籠統的權力范圍，如果能夠用數字來說明的，盡可能用數字來說明，如一個行政領導可以有多大權限的財政審批權，盡可能用金錢數量來說明，而不能夠用還要再作出重新確定的量詞來說明；權力內容定量化要求行政主體或公職人員應有明確的權力客體，權力客體可以理解為權力所涉及的客觀對象，包括事和物兩個方面。一個公職人員可以管理什么樣的行政事務、一個公職人員可以支配什么樣的財物，都應當有明確的內容。應當說明的是，權力行使定量化中的量應當由立法機關確定，而不能由行政主體確定。
四則，責任追究系統律。在政治活動和公共管理中，責任最通常、最直接的含義是指與某個特定的職位或機構相連的職責，責任有兩層含義：第一層含義與義務有一定的相似性，即由于它行使了權力便應負有相應的義務或相應的職責，這一層意思無疑是權責對等中責任的主要方面。第二層含義指若某人沒有采取應當采取的行為而應對自己的行為負責，這種負責可以是對他人即受損失者的補償，也可以是行為者受到相同的物質或精神的折磨。此層意思無疑亦是權責對等中責的重要含義。在我們上面討論的權責對等的三個構成要件中大多屬于責的第一種含義。換句話說，若做到了上述三點責的第一個含義所體現的法律內容就實現了。而責的第二層含義則必須通過責任追究的系統來實現。責任系統化的具體內涵包括：首先，任何一種權力的錯誤行使都應當配置對應的責任形式，這在規定公職人員的權力時就應當明確規定，如《中華人民共和國電力法》在賦予電力行政管理人員對電力事務的管理權時，同時規定：“電力管理部門的工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，構成犯罪的，依法追究刑事責任；有不構成犯罪的，依法給予行政處分。”其次，公職人員承擔責任的形式應當形成一個有機聯系的機制。目前我國在此方面的立法還較為滯后，公職人員由行政處分責任直接轉化為刑事責任，而沒有處罰的責任形式，常常使一些應以處罰而制裁的公務違法行為被疏漏，④而在一些發達國家的行政制裁中包括了處罰的制裁形式，我國應當盡快建立健全職務違法行為的行政處罰制度。再次，行使的權力越大，因該權力發生的失職行為承擔責任也就應當越大，如負有決策責任的機關對于決策失誤就應承擔大于因執行失誤而應承擔的責任。
三、權責對等的行政法控制
權責對等既是行政法治的重要內容，又可以通過完善行政法制度和提高行政法治水平來促進和實現。從權責對等實現的外在因素講，完善行政法治是全面實現權責對等所必須的，筆者從下列方面探討權責對等的行政法控制問題。
（一）權責對等與立法體制的完善。根據《中華人民共和國立法法》的規定，我國的法律淵源包括規章以上的有關行政管理規范性文件。在這些淵源中，立法主體有兩個。一是權力機關；二是行政機關。依立法法的規定有一個重要問題要澄清，權力機關作為立法主體和行政機關作為立法主體有什么實質性區別，二者對行政管理事態的規范權有什么不同等。到目前為止，這么重大的理論和實踐問題并沒有得到澄清，導致同一事態存在有些地方是由權力機關制定規則的，而在另一些地方則是由行政機關制定規則的。⑤縱觀權責對等在立法上的原因，不難發現由行政機關制定的行政法規范中權責不對等的狀態十分明顯。正如筆者在前面已經指出的，行政規章中對行政主體和公職人員的權力規定是非常到位的，而對其責任的規定卻是鳳毛麟角。故此，立法機關應牢牢控制立法權，控制行政主體的立法行為，防止行政主體以行政立法的形式使其權力最大化而責任最小化。
（二）權責對等與行政法規范內容表述的完善。行政法規范的術語與行政權有非常密切的聯系，行政機關在行使行政權時，其權力就是從法律規范的規定中推出來，法律規范是行政權的根據。然而，由于我國法律規范在行文中的不考究，導致不同的行政主體對同一法律規則有不同的理解，甚至有些行政權力是由行政主體自身對法律規范的理解中而得來的。例如，《湖北省實施〈中華人民共和國動物防疫法〉辦法》⑥第9條規定：“對嚴重危害畜牧業和人體健康的動物疫病實行計劃免疫制度。各級動物防疫監督機構依照國務院畜牧獸醫行政管理部門公布的和我省重點管理的動物疫病病種名錄實施強制免疫，其費用由動物所有人承擔。……實施計劃免疫、強制免疫以外的動物疫病的預防，由縣級以上動物防疫監督機構提出計劃，報本級人民政府批準后實施。”該條有幾處關鍵問題都是可以由行政主體和公職人員自行確定的，如“嚴重危害”，至于什么叫嚴重危害，十個執法人員可能有十種不同的理解。還有“計劃免疫”、“強制免疫”等關系到相對一方當事人權益的問題，行政主體或行政公職人員都可以任意作出解釋。一些高層次的行政法文件也存在同樣問題，例如《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》第五章是關于“企業和政府的關系”的規定，共有7個條文，但都是政府如何管理企業和保護企業的規定，而不是以企業和政府權利義務關系的行文方式表述二者關系的。依目前的表述，政府始終以家長的姿態對待企業，而不是以權利和義務主體的姿態對待企業。目前行政法文件的行文方式必然導致權責的不對等，因為這些法律規范的執法主體是行政機關或執法人員，其在大多數情況下是將法律條文作為工具而行使管理權的，而不是作為權責關系的依據而行使管理權的。那么，作為今后的立法行文來講必須明確權力范圍，尤其在權責關系的行政法行文中更要使權責關系有嚴格的量化標準。
（三）權責對等與行政執法體制的完善。權責對等的真正實現是在行政執法中表現出來的，因此，要實現權責對等必須建立合理、科學的行政執法體制。近年來，我國一些地方已經引起了對行政執法的重視，許多省都制定了行政執法條例。筆者認為合理、科學的行政執法體制必須達到下列方面的合理性：第一，執法主體的合理性。作為執法者必須具有執法主體資格，不具備執法主體資格的不得執行法律。第二，執法行為的合理性。執法行為必須有法律依據，無任何法律依據不得履行執法行為；行政執法應當嚴格遵循法定程序，如向當事人出示執法證件、說明執法依據、聽取當事人的陳述、告知當事人相關的權利等。第三，執法行為應受到社會的廣泛監督。如《湖北省執法條例》第33條規定的：“各級行政執法機關應當根據工作需要確定或者聘請執法監督檢查員，負責經常性的監督檢查工作。行政執法監督檢查員在履行職責時，有權對執法工作提出意見和建議。被監督的執法機關和執法人員應當接受監督。”執法體制的科學化、合理化還包括執法機關上下級之間、執法人員上下級之間的制約關系，上面已經指出權責不對等的重要方面就是上下級之間在權力行使和責任承擔上的失衡，那么，有效的上下級之間的制約關系是解決這種失衡的有效措施。
（四）權責對等與行政行為的法律約束。我國行政法體系中關于行政行為約束的規則已有許多，而且有些約束已基本接近行政法治較為發達的國家。例如，1996年制定的《中華人民共和國行政處罰法》就有效地約束了行政主體的行政處罰行為，即將出臺的行政許可法亦必將對行政許可行為進行有效的法律約束。但就權責對等原理的實現來看，目前的約束機制是不完善的，一些重要的最易產生權責不對等的行政行為則沒有受到有效約束，因此筆者提出下列建議：（1）必須約束行政決策行為。行政決策行為是行政行為中最主要的，然而這一非常重要的行政行為卻一直被行政法學界和行政法治實踐所忽視，⑦行政決策行為是其他任何行政行為的起始行為，一個行政決策行為可以導致或產生無數其他具體行政行為。由于我國的行政決策機制不夠完善，一些行政公職人員常常主觀臆斷，隨意拍板，此時其權力是非常巨大的，而當這一行為發生錯誤以后，責任追究則顯得蒼白無力，主要原因是沒有行政決策行為的法律規則。因此，應當使決策主體規范化、決策程序規范化、決策后果有測定化、決策失誤責任化。通過對決策行為的調整，限制決策者的權力，強化決策者的責任，使決策過程權責對等。（2）必須約束內部行政行為。行政法學界向來不重視對行政系統內部行政行為的研究，⑧導致調整該行為的行政法制度亦不夠完善。其實內部行政行為與責權關系極為密切，因為內部行政牽涉到行政系統內部上下級之間的權力分配、不同職級之間的權力分配。甚至可以說，內部行政行為是外部行政行為的發動機。例如，行政會議的召開行為是內部行政行為，而一些重大的外部行政行為就是在行政會議行為的基礎上形成的，如果有嚴格的行政公議程序法，外部行政行為的錯誤將會降到最低點，因為公議程序必然會對重大行政行為的決定過程、決定程序、表決方式作出規定，防止個別行政公職人員隨意決定。內部行政行為的約束包括對行政會議的約束、命令指示和請示匯報中權利義務關系的約束、行政人員工作交接關系的約束、行政執行過程中期限的約束等，此種約束無疑能從源頭上解決權責對等問題。