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科學技術作為一種革命的力量，歷來是推動人類社會發展和文明進步的主要動力。電子政務是現代信息技術在公共行政領域推廣應用而產生的一種新型公共行政模式。電子政務的推行，不但能促進政府管理的創新以及政府行為機制的現代化，而且對我國行政法觀念的更新產生了外在動力，對我國行政法觀念的變革產生重大影響。回應電子政務帶來的挑戰，行政法觀念將相應發生變革。

一、服務觀念的確立

電子政務的根本目的是實現由傳統政府的管理職能向現代政府的管理服務職能轉變。在傳統社會里，由于時空不統一、信息不對稱，政府要想做到提供可靠的、穩定的、高質量的服務是很難的。電子政務所獨具的交互式、開放性和直接性等特點，它所提供的新型管理手段、新式管理平臺和新的公眾需求，從而實現政府的組織結構和工作流程的優化重組，使政府管理過程透明公開，與公眾交流渠道快捷暢通，成為改善政府與公眾關系的媒介和橋梁。政府只有適時地調整自身的職能、盡快向新型管理服務職能轉變，才能夠順應時代的呼喚、滿足公眾的需求。電子政務的實施將一個廉潔、高效、勤政、務實、服務、親民的全新政府形象展現在公眾面前。綜觀世界各國政府改革的實踐，可以看出，服務行政作為一種新興的行政理念己經成為世界性的趨勢。“以公民為中心”、“以需求為導向”是電子政務的核心價值觀。電子政務的本質在于利用現代信息技術支持行政業務活動，密切政府與公眾的關系，改善政府的治理，實現行政的目標。電子政務之所以具有強大的生命力，能短時間內在各國推廣，與其內含的服務觀念密切相關，且其提供的服務契合公眾對政府的期待。

電子政務的推行對于政府樹立服務觀念大有裨益:(1)從電子政務應用的目的來看，服務是電子政務的第一要務，而電子政務的效益職能也來源于政府提供的服務。(2)從電子政務應用的過程來看，政府與公眾能通過電子政務建立互動機制，政府能及時了解并回應公眾的需求，公眾能及時獲得政府信息與服務。(3)從電子政務中的技術應用效果來看，通過有效地利用信息和通信技術，使政府、社會組織和公眾之間建立一個跨越時間、空間、部門的全天候的電子網絡系統，形成一個不間斷運作的政務體系，實現行政服務及內部管理等職能。

為了適應信息時代的要求，政府必須牢固樹立公共服務的觀念，強化公共服務職能，拓展公共服務空間，優化公共服務手段，增強公共服務能力，提升公共服務績效。服務觀念貫徹于電子政務建設的始終，借助互聯網的技術優勢，政府可以開發網上服務系統，使政府服務的平臺從傳統的辦公室、窗口、柜臺轉向簡便的網絡平臺，從而向社會提供更迅速、更便捷、更直接、更精細、更周到的服務。服務觀念指導著行政法的制定與實施，使公眾對服務的需求與政府的服務供給有效地對接起來。

二、效益觀念的增進

電子政務建設的目標之一，就是提高政府核心業務運行的有效性和效率，充分發揮政府信息資源的效益，增加政府工作透明度，促進政府與社會的良性互動，優化政府行政環境。電子政務的指導觀念中，效益觀念是必不可少的。電子政務究其本質仍然是一種公共行政行為，其與傳統行政相比較，體現出方便快捷的特征，公眾可以及時準確地了解到政府所制定和頒發的與其利益相關的政務信息，從而減少相應的經濟和時間成本;電子政務簡化了管理流程，消減了不必要的機構和中間環節，信息高速公路克服了公文旅行和文山會海，節約了政府在管理中的成本，優化了社會資源的配置，提高了經濟運行的質量和效益。對于電子政務來說，信息技術的使用、行政體制的變革、行政流程的重組、行政信息的公開都是圍繞提高效益展開的，電子政務的建設和推廣就是要科學、高效地安排、調度和處理人、財、物等各種資源，以期有效地實現行政管理目標。

電子政務是一項耗資巨大的政務工程，如不能為社會創造效益實在是一種浪費。在推行電子政務的實踐中，我國有些部門只注意實現“電子”，卻未和“政務”相融，單純地把電子政務建設方案重點集中在設備的投入和建設上。“比如前些年我國各個銀行都建立自己的信息系統，但彼此不能互聯互通，給銀行客戶、消費者帶來很大的不便，也給各個銀行間的資金劃轉、結算等工作帶來障礙。最后還得由國家再投入巨資，把業已存在的各個系統連接起來。這個過程，既浪費了很多投資，導致了社會凈福利的損失，還延緩了金融信息化的發展。因此，一個比較成熟的電子政府，應該能夠實現業務流在地區和部門間的暢通，實現技術、數據和安全在某種程度上的統一或兼容。”①只有電子技術和政務流程能相互融合才能稱之為電子政務。只實現政務在形式上的電子化，不重視政府業務流程的改造和行政觀念的更新，沒有解決如何利用網絡信息技術優化政府職能等根本性問題，無法發揮電子政務的高效能。

電子政務帶來的效益不僅包括經濟效益，還包括社會效益。推行電子政務，能夠優化重組政府組織結構，整合政府信息資源，提高政府的管理與服務能力，促進經濟效益和社會效益的最大化。從市場經濟的要求來說，投入要有產出才能正常運作，但作為公共行政的一個項目，電子政務是要實現政府“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”等四個方面職能的電子化、網絡化。這種對市場的監管和服務難以通過類似市場主體的經濟運作規律來計算其效益。因此，對于電子政務的效益評判不能只從經濟效益來看，還要看其產生的社會效益如何。它應是經濟效益與社會效益的綜合平衡。借助于電子政務實現政府公共服務的職能，通過便捷的服務為社會公眾、企業節省辦理各項事務的經濟成本和時間，在為公眾和企業帶來經濟效益的同時也為政府創造了效益，有利于提高政府的行政能力，增強公眾對政府的信賴，提升政府的公信力。

三、民主觀念的強化

電子政務本身就是信息技術與現代民主理念相結合的產物。民主行政標志著公眾的需求是行政體系運轉的軸心，即公眾的權利或利益應高于政府自身的利益擴展和利益滿足。民主要求廣泛和平等的參與機會。在信息社會，普遍地聯入計算機網絡已成為實現民主的前提之一。信息與網絡使民主行政成為可能。

對于什么是民主，可謂眾說紛紜，其實，“人民之多數應該擁有重大問題的決定權”是民主的原初意義。哈耶克說，民主“是保障自由的最為重要的手段之一。作為人類迄今為止所發現的能夠以和平方式更替政府的方法，民主乃是一種極其重要但卻具有否定性的價值———這種價值的作用可以與預防瘟疫的衛生措施相比擬:盡管這類措施的功效是我們很難意識到的，但是沒有這些措施卻可能是致命的。”②

民主政治實質上就是公民參與的過程，沒有公民參與的民主不是真正意義上的民主。公民參與是實現民主和維護公民權益的重要手段。民主的核心是選擇，公眾作為公共服務的消費者，通過對服務方式和內容的選擇，達到對服務提供者———政府的控制，實現公眾主導，進而實現公共行政的民主價值。“隨著經濟的發展和社會的進步，公民文化素質不斷提高的同時，民主意識也在逐漸增強，他們有意愿和能力參與國家管理和社會活動，表現為由被動參與轉為主動參與，由少數參與轉為多數參與，由參與部分轉為參與全部。而網絡恰恰迎合了民主政治發展的這一需求，為公眾行使民主權利和參政議政開辟了一條有效的途徑或者說是提供了一個技術手段。就政府機關而言，網絡的發展使國家對信息的控制大大降低，其對信息享有獨占權的情況將一去不復返，其對國家的、政府機關的行政行為受到更多的關注和監督”。③電子政務的推行，拓寬了行政公開和公眾參與行政的渠道。一方面，信息公開成本低、內容全、速度快，將政府的行為暴露在陽光下，可以大大壓縮政府暗箱操作的空間，減少權力濫用的可能;另一方面，公眾可以通過網絡進行利益表達，以影響政府利益的整合，政府傾聽公眾的意見，并作為決策的參考，以此促進決策的科學化和民主化，這樣，既有利于廉政、勤政建設，又能保證公眾的知情權、參與權、表達權和監督權。

電子政務對民主的推進來源于民眾對民主的訴求和網絡的特性。當今世界各國，無論其民主發展程度如何，基本上是采取代議制的民主機制，民眾的意志由其直接或間接選舉產生的代表來表達。網絡對于民主的促進作用可歸納為參與的便捷性和主體的獨立性。一個運行良好的電子政務系統應達到政務的公開透明，提供廣泛真實的信息，網絡可提供大量社會所需的公共服務項目，配備能讓公眾參與的程序系統。政府立足于服務，然而提供何種服務卻需要由公眾來決定。參與是民主政府中公民表達利益的途徑。電子政務提供了互動平臺，政府信息上網，公民獲取、處理信息的能力也得到了加強，并且公民參與表達利益的成本低廉，因而“理性無知”模型作用的對象會越來越少，公民參與的可能性和空間越來越大。這就和傳統的政府行為方式以強調對社會的管制相區別，其將管理寓于服務之中，行政相對人與行政主體之間呈現出對話、協商、合作、共贏的態勢。電子政務下民主化程度的提升和參與型行政的出現可以使社會公眾更有效地監督政府，抵御和消弱了行政權力的專橫和膨脹，使權利制約權力的效用發揮出來。網絡使得公民無需別人代表自己，公民本人即可自主地利用網絡來行使言論自由權利，使得直接民主有了相應的空間。因此在電子技術帶給人們新的行為方式時，也要求人們增強民主觀念，電子政務提供的是實現民主的途徑，而民主的觀念增強了電子政務的建設效果。

四、程序觀念的轉化

電子政務對公共行政影響較大的是行政行為的方式，它對傳統行政行為的程序沖擊很大。電子政務的虛擬性、交互性、網絡化、扁平化、無紙化等特點，與傳統行政程序的規定存在矛盾之處。這就要求對電子行政行為程序進行新的設定。從歷史記載來看，我國很早就重視程序問題，只不過這種程序對統治者或管理者有利，而對公民權利的保護不利。“有國家就有行政。任何行政行為的實施在客觀上都有它一定的時間和空間形式。所以從這一角度講，只要有行政活動的存在，就有行政程序的存在，行政程序與國家、與行政一樣古老。”④從我國古代行政法規來看，關于中央和地方各類機關的形式、權限、責任、工作程序是其中重要的內容之一。⑤

我國以往存在的行政審批等事項的辦理中，也是很“注重”程序的。從程序的繁瑣性，行政相對人在申請許可過程中一旦在環節上缺少任何一個機關的一個審批，少蓋一個印章、少交一次費用，則可能使自己的努力前功盡棄。這表明，我國過去不僅不缺乏程序，而且還十分注重行政程序的設置，以致于程序多得使相對人的審批申請事項無法在實體上得到實現。我國古代行政法的程序設置主要目的是維護專制統治而存在，不具有現代行政程序法強調的自然公正內涵。而我國以往的行政程序是建立在管理觀念之上的，實際上強調了程序的工具性，把程序視為管理行政事務的工具，漠視了相對人的參與及其合法權益保障與人格尊嚴的尊重。而且在程序設置上缺乏公開性和參與性。所以，我們缺乏的不是程序而是缺乏正當合理的行政程序。

實施電子政務，從應然效果上看可以使行政行為規范化、程序化，克服隨意性，以公正且有效率的程序保障行政相對人權利的實現。伴隨著民主觀念的深入人心，電子行政程序更注重公開和參與。程序上體現出公眾的參與過程，行政相對人對行政行為的影響力大大增強了。通過程序化的行政管理模式，將公眾納入公共行政的過程之中，為公眾參與公共行政提供制度化的通道，使公眾真正從單純的管理對象，變為可以通過行政程序制約管理者的參與性力量。通過在程序上設立各種溝通機制，促進政府與公眾間協調一致、彼此信任，從而增進相互間的尊重、信賴與合作，避免相互間的誤會和磨擦。正當程序作為法治的基本觀念，是確保執法者實現公平、正義的通道。正當的程序不但在客觀上確保了行政執法的公平與正義，而且在主觀上抑制了執法者執法的隨意與私欲;同時正當的行政執法程序還能有效的控制行政執法者的行政自由裁量權。正當程序通過規范權力、提供形式合理性，確保選擇的優化、決定的理性和正義的實現，排除恣意與專斷。應當注意的是，我國目前沒有出臺統一的行政程序法典，也沒有規范電子政務程序的相應法律。在法制落后于形勢的情況下，對我國傳統行政程序觀念的轉化顯得尤為重要。如行政主體不能轉變傳統觀念，就會使傳統政務中的程序觀念在電子政務中進行翻版，使電子政務成為電子專制。借助電子政務進行政府再造而形成的無縫隙政府一旦失去正當程序的控制，將演變成對公民實行無縫隙專制的“理性魔鬼”。這樣就會違背電子政務建設的初衷。因此，電子政務要取得預期的效果，客觀上要求我們樹立正當程序的觀念和加強科學民主的程序制度建設。

五、誠信觀念的樹立

政府誠信是社會誠信的基礎和導向，它對整個社會誠信體系的構建起著關鍵性的作用。尤其通過網絡實施的行政行為其影響范圍很廣，一旦政府失信其負面效果難以估算。“政府信用，作為由政府行為所產生的一種信譽，它在整個社會的信用體系中，處于十分重要的地位。從某種意義說，沒有值得社會公眾信任和依賴的政府存在，也就沒有整個社會的有序和公正。因此，加強政府的信用建設，歷來是一個國家、一個民族政治文明建設的重要內容。而在現代社會的政府信用建設中，電子政務則又起著十分重要的促進作用。”⑥

電子政務建設的根本目的是政府為公民、企業和社會提供更好的公共服務。政府由于自身的優勢，掌握著大量的信息，向社會提供真實可靠的信息是政府的一項重要職能。因此政府信息提供必須嚴格以誠實信用原則為基準。但是現實中，出于對自身利益的維護和追求，政府瞞報、提供不實信息的情況時有發生。這暴露了政府誠信觀念的缺失。誠信政府的內在要求有:首先，誠信政府是責任政府。政府的行為由于各種原因不免會有偏失，誠信并不是要求政府一貫正確，但如果由于政府的反復無常或錯誤的信息誤導公眾采取某些行為而造成了合法權益的損害，政府就必須承擔責任，對因自己的過失造成的損害予以賠償或補償。其次，誠信政府要求政府行為公正。人民之所以需要政府是因為需要其提供服務，服務不僅應當有效率的而且應當是公正的。政府不是營利性機構，不能以獲取私利作為其行為的目的。在電子技術應用于執法的過程中暴露出的問題顯示出我國有的執法部門觀念上的偏差。以電子警察為例，部分電子眼未經檢測和年審長期違規“服役”，一些公路每隔三五百米就安裝一臺電子眼，而且電子眼的設置處于隱秘的狀態下，許多路段限速過低成為“罰款陷阱”，有些地方電子眼已儼然成為“創收工具”。可見，電子執法中不僅存在程序合法性問題，而且存在執法不公正之嫌疑。再次，誠信政府應是回應型的政府。電子政務中很多行政事項實現了網上申報、網上辦理，對于社會的眾多事項也可以電子郵件、網上留言的方式向有關行政組織提出。這些都要求有關行政組織及時予以回復。電子業務的開設其實質就是政府對公眾的一種承諾，表明政府有義務及時地辦理申請事項和回復相關投訴或建議。如行政組織不能及時回復或干脆不回復，無疑是一種不作為行為，也就是不守信譽。最后，誠信政府要強化公務員的誠信觀念。政府誠信的重要表現形式是公務員的信用行為，行政公務人員的形象代表了政府的形象。但少數公務員的腐敗行為，使政府在人民心目中的威望降低，影響到整個政府部門的形象。故須不斷加強公務員的誠信理念，嚴格規范其個人行為和公務行為，塑造“忠誠、廉潔、高效”的公務員形象，為全社會樹立起誠信表率。應建立起公務員誠信資信記錄、評估機構，建立信用監督和失信懲戒制度。應充分利用現代信息網絡技術和設備，建立覆蓋全國的所有公務員的誠信檔案記錄和查詢網絡，縮小信息的不對稱，在公務員的招考過程中，應該嚴格審查報考人員的信用問題，將公務員的信用數據庫和社會公眾的數據庫連接起來，以備查詢之用，提高失信行為被發現的概率和可預防性。

增強民眾的法治觀念，通過電子政務的公開性和參與性，發揮公眾的監督作用，防止政府失信、毀信的出現，使政府的行為更加符合法律的要求和人民的意志，是行政法治觀念和電子政務建設對政府行為的現實要求。

六、全球化觀念的培育

隨著全球化的深入擴張，任何國家的治理都將不僅僅是一國范圍內的事，有效的治理需要動用全球的資源，對付那些全球性的問題。電子政務的推進已成為評價一個國家綜合國力和國際競爭力的標志，這客觀上要求我們必須加快全球化觀念的培育。

從我國開創改革開放的局面以來，其實就已經在逐步與國際接軌。網絡技術和電子政務的發展也都是改革開放以后從國外引進的，我國與西方發達國家在電子政務建設方面的差距比較大，國外發展電子政務的推動力來源于市場的需要，而我國的電子政務是在外國的影響下，由政府自己主動提出建立的，由國務院發起并牽頭進行電子政務建設，由上而下逐級推進，這種推動力帶有很強行政性。在國際交流日益密切的今天，政府要面對的不只是國內的組織和公民還要面對許多國外的組織和外國公民，電子政務建設中培育全球化的觀念要求我們遵循下列要求:(1)在電子政務的管理上要遵循國際規則與慣例，在規則的制定上要注意和國際接軌;(2)電子政務的法制化。法制化既是市場經濟的前提，也是全球化基礎性要求，法制化要求我們完善電子政務立法，健全電子政務法律體系，以法制來保障電子政務的有效運行，沒有健全的法制會失去本國民眾和外來投資者的信任，影響我國政府的國際形象;(3)政務公開。政務公開化是實行民主行政的基礎，也是全球化對政府管理的要求，在電子政務建設先進的國家均以政務信息公開化為目標，通過立法來規范政務公開。因此我們必須增強行政管理透明度，推行政務公開，促進行政民主化;(4)安全保障。網絡的應用給我們帶來快捷和方便的同時，也隱含了眾多不安全的因素。“已有若干因素表明，涉及國家安全的范圍拓展了，防范的難度增大了，而且出現了許多全新的危及國家安全的形式。新的較量已經展開。”⑦如黑客的網絡侵入，某些信息網絡技術高度發達的國家實行“信息殖民主義”，或敵對國家通過電子戰爭破壞我國的網絡，造成網絡癱瘓等威脅已是我國在建設電子政務過程中必須重視的問題。

全球化觀念要求我們必須要以全局性、長遠的眼光看待我們面臨的國際國內形勢，未雨綢繆，立足于我國實際，提高國家的綜合實力。各國正面臨一個全球性的政府效能的競爭，在行政管理領域，已約定俗成地存在一些國際標準，如行政決策優化標準、行政效率標準、行政績效評價標準等等。這對我國政府的挑戰尤為明顯，政府進行行政活動，必須考慮到國際因素這一影響變量。在世界主要國家政府已移至“信息化生存”時，如果我國的電子政務實現不力，在全球政治的互動體系中處于邊緣、吸附地位，將有礙國家利益與愿望的表達，以及國際訊情的接收。

結語

總之，觀念是行動的先導，人們的行為是在觀念的指導下實施的，觀念是影響社會變革和法治化進程的深度原因。“人們一直在思考這樣一個問題:立法在不斷完善，依法行政被一再重申，而行政執法卻達不到有法必依、執法必嚴、違法必究的要求。原因是多方面的，其中首要原因在觀念方面。”⑧從我國的法治發展進程來看，與西方法治發達國家存在著不同的路徑。眾所周知，近現代法治是發源于西方的，“法治的理論及實踐均濫觴于古希臘、羅馬時期，其起點始于雅典政治改革家梭倫(Solon)改革的法治實踐，至亞里士多德時已經理論化。”⑨

經數千年的孕育，雖然其中也有波折，但促成了今天西方法治的發達。可以說西方的法治發展屬于內生型的自然演進過程，而反觀我國的法治進程，則體現出政府推進型的特點。對于我國的政府推進型法治建設，有學者評價為“一方面，中國社會自身法治資源稀缺，法治意識匱乏，法制力量脆弱。中國一向社會權利貧弱，國家權力強勁，一向重倫理輕法理，重義務輕權利，重人治輕法治，在這種文化土壤中不可能生成法治的幼苗。另一方面，由于中國經濟發展的需要，中國有一種急需在短期內盡快實現法治的強烈要求。”⑩

如何推動國家與社會的適度分離，讓權力與權利能夠以均衡的形態共生，使得法治觀念在社會中發展壯大是我國法治建設中需要關注和解決的首要問題。網絡的信息傳遞功能使得法治觀念的推廣和普及有了便利的技術手段，加快了法律知識的傳播。電子政務不僅僅是一場信息技術的革命，更重要的是帶來一場觀念上的革命與政府管理上的創新。適應時代的需求，因應電子政務的發展，更新行政法觀念，實現電子政務與行政法的良性互動，推進我國行政法治的進程。這是筆者研究電子政務與行政法觀念更新的題意所在。