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一、免職的概念

在國家公務員制度中,公務員的任免是非常重要的一個方面。免職是公務員任免制度的重要內容。公務員職務任免制度,是指有關國家公務員職務的任用方式,任免機關和任免權限,任免的情形和程序等方面的規定和規范。職務任免是人事管理的重要環節,依法對國家公務員的職務及時進行任免,能實現國家公務員職務任免工作的規范化、制度化,對發揮國家公務員才能,保證國家行政機關各職其人,人職相宜,結構合理等方面有著重要作用。

免職是指依法享有任免權的機關或個人根據有關的法律規定,通過法定程序和手續,免除公務員所擔任的一定的職務。免職包括程序性免職和單純性免職,前者是指在委任或聘任公務員擔任新職務之前或同時,免去其原來所擔任的職務。這種免職本身不是目的,而是任用公務員擔任新職務時必經的法定程序,以便將其原任的職位空出,另任他人補充。因此,這里免去原職,是任用新職務的前提。如果不及時辦理免職手續,就會出現兩種情況,一是人員重疊,即某一職務同時有兩人擔任,二是職務重疊,即某個國家公務員同時具有兩個職務。后者是指以免除現任職務為目的,如公務員退職、退休,長期離職學習,或者因健康原因,能力、水平不勝任而不能堅持工作,或因機構精簡、職數減少、職位撤銷等原因而引起的免職。

根據我國憲法和法律的規定,有權免職的主體一是縣級以上地方各級人大常委會,主要是免去選任制公務員的職務,二是國務院及縣級以上地方各級人民政府,主要免去委任制和聘任制公務員的職務。但要注意的是,縣級以上地方各級人大常委會所做出的免職是一種人事任用方式,性質上與國務院及縣級以上地方各級政府的免職一樣(這一點和下文所述其撤銷公務員的職務有著明顯的區別)。但二者的免職還是有所不同,主要體現在免職的依據和范圍不同,前者是依據組織法免去選任制公務員的職務,后者是依據公務員法律法規免去委任制和聘任制公務員的職務。

二、免職與相關概念的區別

1.免職與撤職。公務員的撤職是指任免機關依據法律法規規定,對嚴重違犯紀律的公務員實行撤銷職務的懲戒。在我國,撤職有兩種,一種是縣級以上地方各級人大常委會的撤銷選任制公務員的職務,這種撤銷職務的處理方式實質上也是一種罷免,只不過它是由地方各級人大的常委會決定作出,而不是由地方各級人民代表大會表決通過;另一種是行政機關對其工作人員的行政處分,屬于對公務員的懲戒,《公務員法》對此已有明文規定。公務員的撤職和免職雖然在結果上有相似之處,那就是公務員不再擔任原任職務,無權行使原職權,但二者的區別是明顯的。首先,二者性質不同。撤職是一種較嚴厲的人事監督或紀律懲戒,尤其是權力機關的撤職,更是具有罷免的性質;而免職僅僅是一種人事任用方式,本身沒有懲戒性,更不是罷免。其次,二者后果不同。被撤職的公務員除原來的級別和職務工資要降低外,在受處分期間還不得晉升職務、級別和工資檔次,免職則沒有相應的規定。最后,二者對象不同。撤職的對象一般是具有領導職務的公務員,而免職則不一定。

2.免職與降職、降級。公務員的降職是指任免機關依據法律法規規定,通過法定程序,使公務員由較高的職務任較低的職務。和免職一樣,降職也是一種任用形式和任用行為,屬于任用范疇而不屬于紀律懲戒范疇。降職是由于公務員因工作能力較弱或定期考核不稱職而不勝任現職而采取的一種任用方式,一般是降低一個職務層次任職,其待遇按照新任職務的標準執行,因此本人的職責和工資、福利待遇等都要縮小和降低,含有一定的警示、鞭策、負面激勵的意義。而公務員的免職則既可能是含有此種意義,也可能是公務員的正常原因而不再擔任現職。有時免職也是晉升職務或降職的一個必經程序,從這個意義上看,免職是一個過渡性的措施,利于公務員履新,否則會出現人員重疊或職務重疊的情況。與此相類似的一個概念是降級。根據《公務員法》第56條的規定,降級是行政處分的種類之一,性質是較為明確的,在此不再贅述。

3.免職與罷免。公務員的罷免是指各級人民代表大會撤銷其選舉的公務員的職務。罷免和免職存在明顯的不同。首先,罷免權是各級國家權力機關特有的權力,其他任何機關,包括各級行政機關均無權行使罷免權,而免職主要是各級政府的權力,特定情況下各級人大常委會也有此權力。其次,罷免的對象是特定的,它只限于由各級國家權力機關自己選出的公務員(即選任制公務員),而免職的對象僅僅在個別情況下才針對選任制公務員,更多的是針對委任制公務員和聘任制公務員。最后,罷免具有一定的懲戒性質或貶義色彩,而免職則無此特點。

三、我國公務員免職制度的漸變

1.免職的性質由用人方式擴展到問責形式。我國免職立法規定不多且較為粗疏,實踐中各地更是各行其是。2002年《黨政領導干部選拔任用條例》(以下簡稱《條例》)僅列舉應當免去現職的情形,沒有涉及免職的性質。但從字面仍然可以看出,該條例是遵循了免職作為用人方式的思路。2005年《公務員法》僅在第6章中規定了職務任免,免職是和任用相對應的概念,因此從性質上表明將其納入到用人機制的范疇。2008年《公務員職務任免與職務升降規定(試行)》(以下簡稱《試行規定》)雖然仍然沒有明確免職的性質,但第一條就明確規定,“為完善公務員職務管理,合理任用公務員,規范公務員職務任免與職務升降工作”,顯然也表明這是一種用人方式。但從2007年以后,免職作為一種問責方式逐漸開始在地方的問責法規和規章中出現。

如2007年的《安徽省人民政府行政問責暫行辦法》第12條規定行政問責的形式第6項就是“建議免職”;2007年《吉林省行政問責暫行辦法》第18條行政問責的種類第5項就是“免職”;2008年《四川省行政機關首問負責制度》第5、6條都規定的行政部門及負責人的責任就包括“免職”;2009年《南京市黨政領導干部問責辦法(試行)》第8條問責的主要方式第6項是“免職”。甚至到了2009年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳的《關于實行黨政領導干部問責的46暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)第7條也作了這樣的規定:“對黨政領導干部實行問責的方式分為:責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職。”2010年中共中央辦公廳的《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法》(以下簡稱《追究辦法》)則將“免職”作為針對在領導干部選拔任用過程中的各種違紀行為進行組織處理的方式之一,是領導干部違法違紀任用人員應當承擔的責任,實質上就是一種問責形式。該辦法第10條規定:“有本辦法所列應當追究責任的情形,情節較輕的,給予批評教育或者責令作出書面檢查;情節較重或者群眾反映強烈、造成惡劣影響的,給予組織處理。組織處理的方式包括調離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職、降職等。組織處理的情況,應當在一定范圍內通報。”

2.免職的情形逐漸明晰化、具體化。2002年《條例》第55條規定了黨政領導干部有下列情形之一的,一般應當免去現職:(一)達到任職年齡界限或者退休年齡界限的;(二)在年度考核、干部考察中,民主測評不稱職票超過三分之一、經組織考核認定為不稱職的;(三)因工作需要或者其他原因,應當免去現職的。但該條例主要針對黨政干部,并沒有針對全體公務員,因此不具有普遍性。其后2008年《試行規定》則詳細規定了免職的情形,該規定第14條規定,公務員具有下列情形之一的,應予免職:(一)晉升職務后需要免去原任職務的;(二)降低職務的;(三)轉任的;(四)辭職或者調出機關的;(五)非組織選派,離職學習期限超過一年的;(六)退休的;(七)其他原因需要免職的。明確列舉了六種情形后,還增加了一個兜底條款,有利于能夠囊括實踐中出現的各種新情況和新問題。除此之外,該規定還首次詳細規定了職務自然免除且不需要辦理免職手續的情形。

該規定第16條規定:“公務員有下列情形之一的,其職務自然免除,可不再辦理免職手續,由所在單位報任免機關備案:(一)受到刑事處罰或者勞動教養的;(二)受到撤職以上處分的;(三)被辭退的;(四)法律、法規及有關章程有其他規定的。”

3.免職后的重新任用機制逐漸獲得重視并開始制度化。公務員被免職后是否可以重新任職以及如何重新任職,是公務員任免制度的一個重要方面。《公務員法》規定的免職僅僅作為一種人事任用制度,并沒有規定處理后重新任職的問題。《條例》僅僅規定了引咎辭職、責令辭職、降職的干部,在新的崗位工作一年以上,可以重新擔任或者提拔擔任領導職務,沒有涉及免職干部的重新任用問題。這也為以后各地政府在推行問責制時更多的使用免職這種方式來變相保護被問責官員奠定了制度基礎。上文已經提到,2007年以后免職作為一種問責方式開始逐漸納入到各地的問責規定中,但由于缺乏免職后重新任職的規范,因此實踐中免職不僅沒有起到問責的效果,反而變相成了被問責官員的一個保護傘。

實踐中有很多這樣的事件,引起了民間和法學界的強烈批評。在此試舉一例:山東省濱州市工商局長邵立勇在全國哀悼日期間公款旅游被問責,但其短時間內復出調任威海市工商局黨組副書記,局長。經查閱,最初對其處理決定為“經濱州市紀委、山東省工商局研究決定,分別給予濱州市工商局黨組書記、局長邵立勇黨內嚴重警告處分,同時免去其黨組書記、局長職務”。這里免職處理顯然沒有重新任職的限制。同時,根據《中國共產黨紀律處分條例》第12條之規定,“黨內嚴重警告處分”的后果僅僅是一年內不得在黨內提升職務和向黨外組織推薦擔任高于其原任職務的黨外職務,“免去黨組書記”不屬于該條例13條的撤銷黨內職務處分,免去黨委書記后果也沒有相關的規定,因此只要重新任職不是晉升黨內職務,即使是黨外升職也不違規,更何況是平級調動。對此,山東省工商局相關負責人可以信心滿滿回應質疑:調任邵立勇不違反規定。但如此一來,免職作為問責的形式,完全沒有起到問責效果。