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一、公私合作背景下行政法體系的沖擊

行政法的體系區(qū)分為“總論”與“各論”。由于中國的行政法研究主要集中在行政法總論,已有的行政法教科書中,基本上僅包括行政法總論的內(nèi)容,行政法體系也主要反映在行政法總論上,因此筆者的探討主要集中在行政法總論上。一般認(rèn)為“總論”體系應(yīng)包括基本原理原則、行政組織、行政行為及行政責(zé)任四大部分。筆者擬從行政法“總論”四大部分探討公私合作背景下行政法體系面臨的沖擊與作出的回應(yīng)。

(一)行政法基本原則的沖擊——合作原則的興起

行政法誕生于自由法治國家,實行嚴(yán)格的依法行政,其基本內(nèi)涵就是為了保障公民的權(quán)益和公共利益,要求一切國家作用應(yīng)具有合法性,應(yīng)當(dāng)服從法。這個時期,政府充當(dāng)“守夜人”的角色,其任務(wù)僅限于對內(nèi)維護(hù)秩序、對外抵御侵略。行政權(quán)力被嚴(yán)格束縛在法定范圍之內(nèi),“無法律無行政”,行政法確立了依法行政的原則。由于各國的政治體制、法律傳統(tǒng)、歷史文化傳統(tǒng)等因素的差異,各國的依法行政內(nèi)涵也有所差異。在大陸法系德國行政法學(xué)創(chuàng)始人奧托•麥耶(OttoMayer)認(rèn)為,依法行政原則包括以下三項原則:一是法律才具有規(guī)范創(chuàng)設(shè)力,即行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范必須根源于法律,由法律創(chuàng)設(shè),實行法律統(tǒng)治;二是法律優(yōu)位,即法律對行政具有支配作用,行政必須從屬于法律;三是法律保留,即行政行為不能對他人的基本權(quán)利進(jìn)行限制,只能由法律進(jìn)行限制規(guī)定。多數(shù)學(xué)者則認(rèn)為依法行政原則包括兩項內(nèi)容,即法律優(yōu)位原則和法律保留原則。法律優(yōu)先原則要求公行政受現(xiàn)行有效法律之拘束,不得采取違反法律之措施。對現(xiàn)行有效之法律,公行政必須予以適用(適用之強(qiáng)制),且應(yīng)遵循法律規(guī)定,正確適用,不得偏離(偏離之禁止)。法律保留原則的是指凡屬憲法、法律規(guī)定只能由法律規(guī)定的事項,則只能由法律規(guī)定,或者必須在法律有明確授權(quán)的情況下,才能由行政機(jī)關(guān)作出規(guī)定。[在法國,依法行政主要體現(xiàn)為行政法治,行政法治包含3項內(nèi)容:第一,行政行為必須有法律依據(jù)。第二,行政行為必須符合法律。第三,行政機(jī)關(guān)必須以自己的行為來保證法律的實施。在英美法系,由于沒有劃分公私法的傳統(tǒng),政府和公民之間的關(guān)系與公民個人相互之間的關(guān)系,原則上受同一法律——“普通法”的調(diào)整。在英國,普通法的法治原理支配行政法基本原則的發(fā)展,越權(quán)無效原則、合理性原則與自然公正(程序公正)原則已構(gòu)成英國行政法的三項基本原則。美國行政法在發(fā)展過程中,憲法原則的“正當(dāng)法律程序”促使形成了美國行政法上的“正當(dāng)法律程序”原則,即行政性正當(dāng)程序原則,并經(jīng)進(jìn)一步發(fā)展而形成美國行政法上另一基本原則即行政公開原則。在我國,依法行政的要求是:(1)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行一切活動必須根據(jù)法律的授權(quán)。(2)行政行為的內(nèi)容必須符合法律,不能與法律相抵觸。(3)行政行為必須按照法定程序進(jìn)行。依法行政的核心是行政機(jī)關(guān)必須依法行使行政權(quán),即行政機(jī)關(guān)依法作出行政行為。它不需要相對人配合與合作,相對人更多的是遵守和服從。公私合作背景下,伴隨著行政事務(wù)的日益擴(kuò)大,為達(dá)到行政目的,完成行政事務(wù),就存在著使用多種多樣的行政手段的必要。行政部門必須在行政責(zé)任與程序責(zé)任之范圍內(nèi),盡量與當(dāng)事人展開合作、協(xié)調(diào)、溝通;早先居核心地位之行政處分,已經(jīng)喪失其作為對個案加以決定之行政行為形式之功能,取而代之的則是行政契約。契約行政因其手段的靈活性和調(diào)節(jié)方式的適度彈性,能促進(jìn)行政主體和相對一方的合意、溝通與合作而被廣泛運用。契約是行政機(jī)關(guān)和相對人合意方式創(chuàng)設(shè)行政法權(quán)利義務(wù),這給傳統(tǒng)的依法行政理念帶來了巨大的挑戰(zhàn),傳統(tǒng)行政法治更多注重的是法治的形式,主要強(qiáng)調(diào)政府依法行政,而現(xiàn)代行政法治則注入了越來越多的實質(zhì)內(nèi)容。嚴(yán)格形式主義的依法行政的理念已不適應(yīng)現(xiàn)代民主行政、合作行政的發(fā)展需要,公私合作行政成為當(dāng)代行政發(fā)展的新亮點。

公私合作行政更多的是強(qiáng)調(diào)國家—私人部門—公民之間的合作,合作成為行政法的核心理念。行政機(jī)關(guān)為了完成行政任務(wù),與相對人溝通、協(xié)商,依賴相對人的力量合作完成行政任務(wù)。合作行政的本質(zhì)是既要克服“市場失靈”的缺點,又要避免“政府失靈”弱點,充分發(fā)揮以行政機(jī)關(guān)為代表的公部門與私人部門的各自稟賦優(yōu)勢,在完成行政任務(wù)過程中合作。行政機(jī)關(guān)和相對人之間不僅是命令與服從的關(guān)系,而且更多是合作關(guān)系,合作行政已成為繼秩序行政、給付行政之后行政法的重要內(nèi)容。合作是合作行政的本質(zhì)特征和基本原則,伴隨合作行政的深入發(fā)展,合作原則也必將演變成行政法的基本原則之一。

(二)行政組織法的沖擊——私人行政組織的產(chǎn)生

行政法創(chuàng)立時期,秩序行政是行政法的核心內(nèi)容,行政任務(wù)狹小,執(zhí)行行政任務(wù)的主體原則上局限于行政機(jī)關(guān)和法律授權(quán)的公務(wù)組織。隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展,行政不再局限于秩序行政,給付行政成為行政法的核心內(nèi)容之一。“行政實踐表明守護(hù)性國家已經(jīng)向創(chuàng)造性國家轉(zhuǎn)變,主要原因是安全的特殊重要性,為此國家應(yīng)當(dāng)滿足人民生活需要,而不是局限于公民的自由保護(hù)。”國家角色的變遷使行政任務(wù)不斷增加,行政機(jī)關(guān)為完成行政任務(wù),不得不借助私人的力量,公私合作完成行政任務(wù)在現(xiàn)代行政實務(wù)上屢見不鮮。私人履行行政任務(wù),承擔(dān)部分行政職能,享有部分公權(quán)力。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及國家職能調(diào)整,特別是市場經(jīng)濟(jì)推動了社會多元化格局的形成,權(quán)力多元化以及國家權(quán)力社會化成為時展的趨勢。除某些特定的任務(wù)或憲法明文規(guī)定屬于國家保留的范圍外,私人行使公權(quán)力在行政法領(lǐng)域已司空見慣。國家之所以被稱為行政主體,固因其為實現(xiàn)行政任務(wù);然而,私人若系委托行使公權(quán)力,亦是在實現(xiàn)行政任務(wù),亦得為行政主體。傳統(tǒng)的以行政機(jī)關(guān)為代表的公部門壟斷公權(quán)力的局面已被打破,私人開始行使原本屬于公部門的部分公權(quán)力,享有事實上的行政主體地位。隨著公私合作的深入發(fā)展,將會有更多的私人組織部門參與行政任務(wù)的履行,私人行政組織的崛起已是不爭的事實,而傳統(tǒng)行政法總論中行政組織僅局限于行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī),授權(quán)組織將面臨挑戰(zhàn)。

(三)行政行為的沖擊——行政契約的廣泛使用

受德國奧托•邁耶(OttoMayer)開創(chuàng)的傳統(tǒng)行政法學(xué)影響,大陸法系和我國行政法體系都是以行政行為為中心。自由法治國家時期,法治國家觀念著眼于形式合法性,堅持嚴(yán)格的依法行政。行政主要體現(xiàn)為秩序行政,行政權(quán)具有優(yōu)越地位,行政機(jī)關(guān)與公民之間因行政權(quán)力行使而形成的是一種權(quán)力性的支配關(guān)系,行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間地位不平等,是一種命令與服從的關(guān)系。行政機(jī)關(guān)因行使行政權(quán)力而作出的行政行為,具有單方性、命令性和強(qiáng)制性的特征,相對人具有遵守和服從的義務(wù)。行政法體系也是圍繞行政機(jī)關(guān)單方面行政行為為核心建構(gòu)的。傳統(tǒng)行政法體系中,行政行為在行政法領(lǐng)域居于主導(dǎo)地位,行政法治堅持嚴(yán)格的依法行政,行政契約受到抑制。國家和人民地位不平等,以及依法行政原則與締結(jié)契約自由不相容之觀點,否定國家與人民締結(jié)行政契約之可能及必要。事實上,過于形式意義上的“依法行政”,要么導(dǎo)致行政無限萎縮,要么導(dǎo)致法律無限膨脹。隨著“福利國家”時代的到來,給付行政、合作行政逐漸居于主導(dǎo)地位,因而只靠行政機(jī)關(guān)單方面的權(quán)力手段已不能滿足現(xiàn)代行政發(fā)展的要求,行政契約在行政實務(wù)中大量涌現(xiàn)。行政契約手段不僅在給付行政領(lǐng)域被廣泛使用,而且在傳統(tǒng)的秩序行政領(lǐng)域也被作為權(quán)力的補(bǔ)充手段得以運用,行政契約在行政實務(wù)上扮演越來越重要的角色,已經(jīng)成為行政機(jī)關(guān)管理社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)、行政事務(wù)和干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動的一種重要的方式和手段。行政契約制度的產(chǎn)生并在行政法中迅速發(fā)展,大有與行政行為并行之勢,溝通與合作行政契約取代簡單的命令與服從行政行為,無疑深刻地改變了傳統(tǒng)行政法以行政行為為中心建構(gòu)行政法體系的格局,行政法體系面臨調(diào)整以適應(yīng)現(xiàn)代行政實務(wù)的發(fā)展需要。

(四)行政任務(wù)履行責(zé)任方式的沖擊——私人承擔(dān)行政任務(wù)的責(zé)任承擔(dān)

傳統(tǒng)行政法是建構(gòu)在秩序行政基礎(chǔ)之上,國家任務(wù)狹小,主要是維護(hù)社會秩序、國防、外交等,這些行政是以一定公權(quán)力為后盾的。很多行政事務(wù),行政機(jī)關(guān)事必躬身,負(fù)有履行行政任務(wù)的責(zé)任。行政法體系中的國家責(zé)任也是以此為基礎(chǔ)建構(gòu)的。但現(xiàn)代行政不僅是秩序行政,生存照顧已成為現(xiàn)代國家的重要行政任務(wù)。“任何一個國家為了維持國家穩(wěn)定,就必須提供人民生存之照顧”,“生存照顧乃現(xiàn)代行政之任務(wù)”,“政治權(quán)力的擁有者負(fù)有滿足人民生存照顧之義務(wù)”。國家行政機(jī)關(guān)負(fù)有照顧人民的義務(wù),以保障每個人的人格發(fā)展。但行政任務(wù)復(fù)雜多變且與日俱增,國家為更好地完成行政任務(wù)不得不尋求與私人部門合作,履行生存照顧的義務(wù)不一定要由國家親自給付,私人部門亦可參與提供,與國家共同完成行政任務(wù)。這并不意味著國家責(zé)任的放棄,而是在國家和私人之間重新分配責(zé)任,目的是為了更有效率地完成行政任務(wù)。私人履行原先由國家履行的行政任務(wù),打破了行政機(jī)關(guān)單獨壟斷行政任務(wù)局面。行政任務(wù)履行責(zé)任方式發(fā)生變遷,動搖了國家行政責(zé)任的基礎(chǔ),直接影響行政法體系的構(gòu)造。

二、公私合作背景下行政法體系重構(gòu)的回應(yīng)

行政法的發(fā)展演進(jìn)與公共行政的變遷有著密切關(guān)系。“從根本上說,現(xiàn)代行政法是回應(yīng)型的法律部門。”現(xiàn)代公共行政經(jīng)歷了自由法治國家的秩序行政、社會法治國家的給付行政,正向到公私合作行政過渡。公私合作背景下,構(gòu)建行政法體系的基本原理原則、行政組織、行政行為及行政責(zé)任面臨巨大沖擊,必須適時作出回應(yīng),以適應(yīng)公私合作行政的發(fā)展需要。

(一)行政法基本原則的回應(yīng)——合作原則的建構(gòu)

行政機(jī)關(guān)單方面行政行為具有迅速、有效達(dá)成行政目的等優(yōu)點,但隨著國家角色轉(zhuǎn)變,民主行政、合作行政深入發(fā)展,非命令性和非強(qiáng)制性的行政活動手段由于具有彈性、靈活性,符合現(xiàn)代民主行政的潮流,更受行政法的青睞而迅速發(fā)展,單一的命令性、強(qiáng)制性的行政權(quán)力手段已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)行政職能轉(zhuǎn)化和多樣化行政的要求。伴隨著現(xiàn)代國家的任務(wù)和機(jī)能的變遷,僅靠傳統(tǒng)的單純命令性和強(qiáng)制性的行政行為已無法圓滿實現(xiàn)行政的目的。公私合作背景下,行政機(jī)關(guān)與民間私人合作完成行政任務(wù),已成為世界民主行政的潮流,大量的行政契約、非正式行政行為等具有合作性、協(xié)商性的行政活動手段廣泛使用。行政活動手段的變革促使公共行政變遷,行政民主化的傾向與日俱增。行政任務(wù)的完成不僅需要命令性與強(qiáng)制性的單方面行政行為,也需要協(xié)商性和溝通性的行政手段,與民溝通、與民協(xié)商、與民合作。傳統(tǒng)的依法行政原則需要適應(yīng)民主行政發(fā)展,適時作出調(diào)整,在堅持依法行政原則的基礎(chǔ)上,更多的強(qiáng)調(diào)對話、溝通、合作,將合作原則納入行政法基本原則體系。

(二)行政組織法的回應(yīng)——賦予私人組織的行政主體地位

傳統(tǒng)秩序行政下,行政任務(wù)比較單一,行政任務(wù)主要是通過行政機(jī)關(guān)為主的行政主體行使行政權(quán)力來實現(xiàn),行政所出主體的范圍主要局限于行政機(jī)關(guān)。但隨著行政任務(wù)不斷增加且完成主體呈現(xiàn)多元化,一方面行政的功能不再局限于行政權(quán)力的行使,行政行為開始致力社會公共服務(wù)的提供,并向私人領(lǐng)域滲透;另一方面為滿足“公共服務(wù)”的需要,許多私法組織介入公共領(lǐng)域,承擔(dān)部分原本屬于行政機(jī)關(guān)的行政任務(wù)。傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)單獨完成行政任務(wù)格局已無法適應(yīng)新的行政任務(wù)需要,行政機(jī)關(guān)不得不利用私人部門的專業(yè)技術(shù)和管理經(jīng)驗,通過授權(quán)、特許等形式允許私人介入,完成行政任務(wù)。這些私人或根據(jù)法律授權(quán)或委托通過行使部分公權(quán)力的形式完成行政任務(wù),或根據(jù)私法的方式完成行政機(jī)關(guān)委托的行政任務(wù)。傳統(tǒng)的以行政機(jī)關(guān)為代表的公部門壟斷公權(quán)力的局面已被打破,私人開始行使原本屬于公部門的部分公權(quán)力,承擔(dān)著社會公共事務(wù)的完成。現(xiàn)代行政任務(wù)實現(xiàn)的方式與途徑已日趨多樣化,這種行政任務(wù)完成主體的多元化使傳統(tǒng)行政主體理論遭到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。行政法中正在涌現(xiàn)的文獻(xiàn)表明,對該領(lǐng)域緊迫的挑戰(zhàn)在于確定何時和如何將法律的要求拓展至履行公共職能的私人主體。在行政法學(xué)上,“行政主體概念的實質(zhì)意義在于探求、概括行政職能最終落實的權(quán)利義務(wù)主體,即‘行政所出的主體’”。行政主體并非一定是行政機(jī)關(guān)或公法人,判斷行政主體的關(guān)鍵在于看其是否享有一定公權(quán)力,并負(fù)擔(dān)由此而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任,私人并非被排除在外。各國實踐中均存在大量特許、委托、授權(quán)私人從事行政事務(wù)的情況,例如:德國行政主體中的“經(jīng)授權(quán)執(zhí)行行政任務(wù)的私法組織”,以及我國臺灣行政主體中的“公權(quán)力受托人”。

德國行政法學(xué)也認(rèn)為:“行政主體是指在行政法上享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù),具有一定職權(quán),并可設(shè)置機(jī)關(guān)以便行使,藉此實現(xiàn)行政任務(wù)的組織體。”我國行政主體制度建立初期,行政主體的范圍主要是圍繞國家行政權(quán)力這一中心,大量的社會行政主體和部分私人行政主體被排除在行政主體之外。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制確立并向縱深發(fā)展,社會結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變遷,行政任務(wù)也發(fā)生了巨大的變化,傳統(tǒng)的行政主體制度在日益多元化和市場化的行政任務(wù)面前顯得力不從心。私人行政主體法律地位的缺失,不僅制約了行政主體理論的發(fā)展,也與現(xiàn)代行政法治實踐脫節(jié)。現(xiàn)代行政國家,除行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織等行政主體外,私人亦成為行政任務(wù)完成的重要主體,然而,私人卻無法享有行政主體資格,不能不說是行政主體法律制度的一種缺憾。確立私人的行政主體法律地位是完善我國行政主體法律制度的一個重要路徑。公私合作背景下,私人根據(jù)法律授權(quán)或委托,行使公權(quán)力,完成行政任務(wù)的情況大量存在,應(yīng)賦予其行政主體的資格。但其行使公權(quán)力是一把雙刃劍,行使不當(dāng)會損害相對人的合法權(quán)益。因此,賦予私人享有行政主體資格要符合一定條件:(1)須由公法人對私人為之。公權(quán)力授予是公法人將其擁有的公權(quán)力及行政事務(wù)托付給私人行使。(2)被授予公權(quán)力,在授權(quán)范圍內(nèi)可以以高權(quán)方式執(zhí)行行政任務(wù)。(3)被授權(quán)人必須以自己名義獨立完成行政任務(wù)。(4)授權(quán)人須有法律依據(jù)。私人根據(jù)法律授權(quán)或委托,行使公權(quán)力,完成行政任務(wù)。這是其取得行政主體資格的合法依據(jù)。

(三)行政行為法的回應(yīng)——行政契約法律地位的確立

傳統(tǒng)秩序國家觀念下的行政行為大多表現(xiàn)為命令性和強(qiáng)制性的單方面行政行為,行政機(jī)關(guān)單方作出有拘束力的行政決定為原則。而契約是私法且以當(dāng)事人地位平等為要件,強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人地位平等且合意,與行政法上依法行政不可協(xié)調(diào)。“依法行政固然為實質(zhì)法治之積極作用,公法上之契約行為及行政上之合同行為依其事務(wù)之本質(zhì),實難與依法行政原理兼收并蓄,故予以除外。”

但現(xiàn)代行政是民主行政、服務(wù)行政、合作行政,這種新型行政及其運行機(jī)制建立的前提是行政機(jī)關(guān)與公民各自具有獨立的主體地位、主體雙方平等互利。行政過程中,主體雙方既相互獨立又相互合作,使國家職能以及公民自身的利益得以共同實現(xiàn)。尤其公私合作背景下,行政機(jī)關(guān)依賴私人力量完成行政任務(wù),需要私人部門的配合與支持,行政機(jī)關(guān)只有與私人部門合作,才能實現(xiàn)行政目的。行政主體與行政相對人共處于合作系統(tǒng)中,這一合作系統(tǒng)的良好運行依賴于雙方伙伴關(guān)系的存在,即雙方必須將對方看作共同的合作伙伴。因而,現(xiàn)代行政需要利用契約中的“同伴”原則和平等自由精神。

隨著秩序行政向給付行政、合作行政的轉(zhuǎn)變,行政手段更加多元化。以更加靈活、富有彈性的行政契約方式來替代以命令強(qiáng)制為特征的行政機(jī)關(guān)單方面的行政行為,體現(xiàn)了現(xiàn)代行政民主與合作的理念,是現(xiàn)代行政法發(fā)展的一個趨勢。傳統(tǒng)的行政法功能以命令、服從為顯著特征,行政相對人沒有意思表示的自由,整個行政行為呈現(xiàn)單向的運作模式,極大地抑制了行政相對人積極性的發(fā)揮。在契約性手段與權(quán)力性手段、契約理念與權(quán)力理念之間,二者不應(yīng)有主次之分,不應(yīng)有先后之別。“我們的理性選擇是二者的結(jié)合,二者的融合,或者更確切地說,是二者的有機(jī)結(jié)合。”也就是說,現(xiàn)代行政手段中行政契約已成為不可或缺的行政手段,在行政法上應(yīng)與權(quán)力性單方面行政行為的具有同等重要的法律地位。

(四)行政任務(wù)履行責(zé)任方式的回應(yīng)——國家擔(dān)保責(zé)任的建構(gòu)

私人參與行政任務(wù)的完成,促使國家功能轉(zhuǎn)變,使其逐漸從直接履行的責(zé)任中解脫出來,但這并不意味著國家功能的喪失。國家仍不得以規(guī)避自己責(zé)任為動機(jī),將本身應(yīng)經(jīng)常行使之公權(quán)力,大量轉(zhuǎn)嫁給非公務(wù)人員。換言之,國家只是將特定功能私人化,除注意禁止保護(hù)不足之下限外,責(zé)任仍由國家承擔(dān)。因為私人部門具有追逐私人利益的天性,可能會損及公共利益,同時,私人部門執(zhí)行行政任務(wù)過程中亦可能發(fā)生侵害第三人的合法權(quán)利,而國家負(fù)有保護(hù)公共利益和第三人權(quán)利免受私人部門侵害的義務(wù)。因此,在私人履行行政任務(wù)過程中,國家雖不負(fù)直接履行的義務(wù),但國家負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任,擔(dān)保公益的切實實現(xiàn),監(jiān)督私人行為,保障公民的基本權(quán)利,使其免受以私法形式實現(xiàn)公共任務(wù)的私人部門的侵害。可以看出,在公私合作過程中,國家責(zé)任由直接履行責(zé)任轉(zhuǎn)換到負(fù)擔(dān)保責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。

我國行政法學(xué)受到德國等大陸法系國家傳統(tǒng)行政法理論的深刻影響,基本照搬了大陸法系行政法學(xué)的理論構(gòu)架,建立以行政行為為中心的行政法體系。由于缺乏本土化的創(chuàng)新和發(fā)展,我國行政法學(xué)體系仍然殘留著西方傳統(tǒng)行政法學(xué)理論的深刻烙印。隨著我國改革開放深入發(fā)展,行政實踐中委托私人行使公權(quán)力現(xiàn)象不斷涌現(xiàn),如治安承包、特許經(jīng)營等。2004年,國務(wù)院《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》,按照“政府主導(dǎo)、多元投資、市場運作”的原則鼓勵私人參與行政任務(wù)的完成。2008年金融危機(jī)以來,國務(wù)院進(jìn)一步鼓勵私人資本進(jìn)入鐵路、金融和公用事業(yè)領(lǐng)域。2010年,國務(wù)院了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》,鼓勵引導(dǎo)民間資本進(jìn)入市政公用事業(yè)等領(lǐng)域,利用公私合作完成行政任務(wù)在我國多個領(lǐng)域迅速展開,并呈現(xiàn)如火如荼之趨勢。公私合作行政的研究將成為繼秩序行政、給付行政之后行政法的又一亮點。合作行政背景下國家與公民之間的關(guān)系由傳統(tǒng)行政法中的對抗走向合作,這對于以行政機(jī)關(guān)單方面行政行為為中心的行政法體系,勢必造成相當(dāng)大的沖擊與影響。因此,我們必須根據(jù)合作行政的發(fā)展,適時調(diào)整行政法體系,適應(yīng)行政不同階段的發(fā)展需要。

作者：陳軍單位：韶關(guān)學(xué)院法學(xué)院