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一、行政法規控制高校行政權力的法理

(一)頒發學位證書、學歷證書的權力

按照我國《高等教育法》第20條規定，高校應該按照國家有關規定，對在該校接受高等學歷教育的學生，根據其學業成績、修業年限等來頒發給他們相應的學位證書、學歷證書。按照我國《中華人民共和國學位條例》第8條規定，由國務院授權的科學研究機構和高等學校可以授予相應人員博士學位、碩士學位;由國務院授權的高等學?？梢允谟柘鄳藛T學士學位。按照我國《教育法》第21條規定，高校具有按照國家相關規定來授予滿足要求的受教育者學歷證書或者其他學業證書。由這些法律法規我們可以看出，學位證書頒發權、學位授予權、學業證書頒發權、學歷授予權都是國家通過法律規定授予高校的行政權力。

(二)辦學自主權

按照我國第11條規定，高校應該實行民主管理，面向學生、面向社會來進行自主辦學。辦學自主權具體包括:①財產權(《高等教育法》第38條)、②校內人事權(《高等教育法》第37條)、③對外交往權(《高等教育法》第36條)、④招生權(《高等教育法》第32條)、⑤科學研究權(《高等教育法》第35條)、⑥教學權，主要包括組織實施教學活動權、選編教材權、教學計劃制定權等(《高等教育法》第33條)、⑦專業設置權(《高等教育法》第34條)。

(三)學籍管理、獎勵和處分權

按照《普通高等學校學生管理規定》第65條規定，對于高校因政治問題而作出開除學籍處分、勒令退學的須報省級高教主管部位審批;對其他原因造成開除學籍、勒令退學的處分，由學校審批，報省級高教主管部位備案即可。按照《高等教育法》第41條第4款規定，高校校長可以行使處分、獎勵受教育者，以及學籍管理的行政權力。按照《教育法》第28條第4款規定，高校本身即具有行使處分、獎勵受教育者，以及學籍管理的行政權力。雖然我國高校一直以來都不屬于行政單位的序列，而長期以來都被定位為事業單位，但是高校擁有者上述的公共管理職權，這些權力都是符合公權力的范疇。有了這些行政權力，高校就與廣大師生不是出于一個對等的姿態，有著明顯的強制性、單方性，完全符合行政權力的特征，具有執行力、約束力、確定力。例如，按照《教育法》第5項規定，高校在行駛給受教育者頒發學業證書的時候具有明顯的單方面意志、強制性的屬性;按照《教育法》第28條第4項規定，高校擁有處分、獎勵受教育者，以及學籍管理的行政權力。而基于行政法視角來看，有行政權力的存在，那么必然就應該控制這種行政權力，這既是一種學說或者觀念，同時又是由行政權力本身的特征來進行決定的。第一，一切有權力的人，同時又沒有外在控制這種權力的力量，那么必然到最后會出現濫用權力的問題，這是亙古不變的經驗之言，第二，公民權利與行政權力之間存在著較大的強度差異，一旦不能有效控制住行政權力，那么很容易對公民權利造成侵害或者影響，高校行政權力也不例外。應該適當地控制高校的行政權力，同時 讓受到這種行政權力侵害的學生、教師得到相應的司法救濟。

二、基于行政法視角的高校行政權力的法律控制

依法治國的最為核心的關鍵環節就是進行依法行政。而行政權力是所有權力中唯一一個無需借助于任何程序就能夠行使的權力，具有廣闊的權力行使空間和極大的隨意性。嚴格控制行政權力的行使，往往也是嚴格的法治得以完成的關鍵。高校行政權力雖然是一種公共權力，也是通過國家相關單位授權取得的，但是正如前面所說，只要有權力，那么就有濫用權力的可能性和風險性。那么我們如何來有效地控制高校行政權力，使之能夠走上良性化的監督制約軌道?筆者認為，最好的方法就是選取既具有隱定性、常設性、甚至是剛性，又可以全面體現群體智慧的法律，在具體操作過程中應該注意堅持以下原則:

(一)正當程序原則

正如威廉姆•道格拉斯(美國著名大法官)所言，正當程序決定了人治與法治二者之間的基本區別。由此可見，正當程序是實現社會正義、保護公民權益、控制行政權力的一種重要手段。司法審查和正當程序在世界上很多國家都已經成為有效監控行政權力的重要手段。在高等教育的相應法律法規中，程序性、針對性、實質性的規范較少，人體實體性、原則性、宣言性條文較多，法律可訴性弱、可操作性不強。我們往往會發現，高校在作出處罰、表彰、決策等重大決定時，方法粗暴、簡單，操作不規范，程序嚴重不明確。因此，應該不斷加強高校各級管理人員的正當程序意識，規范行政權力的運行秩序，通過建立固定、嚴格、合理、科學的程序機制來讓高校整個管理工作都處于正當程序控制之下，提高高校管理行為的實效性、規范性和程序性，避免出現隨意性、偶然性、無序性，讓高校行政權力的行使符合法治精神的規范方式和規范步驟。特別是對學生、教師作出影響他們法律身份、基本權利的重大決定時，務必要保證他們享有充分的救濟權、申辯權、知情權、被告知權。另外，筆者認為應該在法律法規中對高校行政權力的合法來源進行明確。一方面，加快《學校教育法》的立法工作，將高等教育領域的重大法律問題明確出來，使得高校行政權力的范圍更加清晰，來源更加明確;另外一方面，可以進一步修正現有的《高等教育法》、《教育法》，確定高校部分權力的行政性，對高校的法律性質進一步明確，從而確定高校與教師、學生之間存在的行政法律關系。

(二)法律優越原則

法律優越原則是指任何法律規章、行政法規、內部規定、文件政策都不得與國家已有的法律相抵觸，若出現抵觸現象，那么必須以法律為準，必須服從法律。法律優越原則對推進依法行政工作、保證法律的權威和國家法制的統一具有極為重要的作用和意義，也是對法律的優先效力進行肯定。堅持法律優越原則的前提就是要給公眾樹立起法律至上的觀念，讓他們感覺法律具有至高無上的權威。筆者認為，高校應該利用多種形式來逐步提高各級管理干部依法管理、依法辦學的思想意識，大幅度提高師生員工的法治觀念，尤其是要注意培養廣大師生運用法律手段來對自己合法權益進行保護的意識。堅持法律優越原則的關鍵環節就是對高校內部規范性文件進行及時地清理。這些高校內部規范性文件體現了高校的自治規則，是對法律規范的完善和補充。很多高校內部規范性文件都是著眼于維護正常的教學秩序和高效的管理效率，基于方便管理的角度出發，但是往往存在一個巨大的缺陷，那就是對于相對方正當權益的踐踏和模式，也不顧及到這些文件是否符合法律的規定和法治精神，因此，亟待進行完善和修改，合理設定被管理者和管理者、受教育者和教育者之間的的權利與義務，保障高校管理的相對方的合法權利和正當利益。

(三)司法有限審查原則

從法學的角度來看，行政行為接受法院的審查是最重要、最有效、最快捷的監督制約機制。但是國內外法學界一直都對司法能否介入到高等教育展開了激烈的辯論。從目前來看，在英美法系國家，法院早已按照正當程序原則將高校對于教師學生進行的紀律處分納入到司法審查的范圍，學生、教師能夠通過法律途徑來控制高校行政權力濫用。在德國、法國等大陸法系國家，公立高校往往是行政主體(公務組織)，因此屬于行政訴訟的適格主體。而在我國，高校一直以來都不是定位于行政主體(公務組織)，而是被定位于事業單位，這樣一來，就使得高校成為了司法審查的真空地帶，長期一來都被排除在行政訴訟的大門之外。這種措施名則保護高校權益，實則嚴重損害學生、教師的行政權益。眾所周知，司法途徑是實現社會正義、保障公民權利最有效的手段，也是最后一道防線。隨著個人權利意識的覺醒和依法治國思想的深入，我們沒有任何理由由于強調高等教育的特殊而將其排除在司法之外。所以，通過司法途徑來保護相對方的合法權益，控制高校行政權力濫用是一種必然的發展趨勢。

但是值得注意的是，高校有著自己的理想和信念，有著其獨特的教育規律和運作方式;而司法也有其獨立的價值取向，有其特定的操作規則和存在形式。筆者認為，高等教育中應該介入司法，但是我們務必要注意堅持司法有限審查原則，靈活掌握司法介入應有的限度。一是司法審查的深度應該是有限的，司法審查僅僅只是為了避免出現不當程序或者肆意侵害相對方合法權益的行為，而不是將高校內部教育過程全盤法律化;二是司法審查的廣度應該是有限，司法審查只能夠受理那些對相對方合法權益造成嚴重侵害的行政訴訟。

作者：左衛霞單位：華南農業大學人文與法學學院法律系