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今年接連在河南中牟、四川巴東發(fā)生的兩起農(nóng)民由于不滿土地被征用自行維權(quán)而被施工方車輛碾壓致死的慘劇，更是暴露了行政救濟(jì)相對于我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的嚴(yán)重滯后性。面對決策主體單一、決策過程封閉的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，行政復(fù)議、行政訴訟目前所處的尷尬境地迫使即將失地的農(nóng)民更傾向于以血肉之軀爭取自身的利益。另一方面，作為社會變遷的具體形式，城鎮(zhèn)化本身就是一個機(jī)遇與風(fēng)險并存的發(fā)展過程。我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響深遠(yuǎn)、地區(qū)發(fā)展差異顯著、基尼系數(shù)較大的客觀狀況，以及權(quán)力至上、官本位思想相對嚴(yán)重的文化環(huán)境為行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來了相當(dāng)大的實(shí)施難度和決策風(fēng)險。更為令人擔(dān)憂的是，在一個有著數(shù)千年農(nóng)耕文明歷史的國度，農(nóng)村的大量消失、占有土地人口的持續(xù)減少，加劇了傳統(tǒng)文化的落寞、加速了傳統(tǒng)道德規(guī)范的解構(gòu)，對社會運(yùn)行帶來巨大沖擊。

由于單方面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、城鎮(zhèn)化率的過度推崇，行政機(jī)關(guān)在城鎮(zhèn)化藍(lán)圖中既沒有為社會風(fēng)險預(yù)留緩沖和消解的必要空間，也缺乏事前發(fā)現(xiàn)和及時干預(yù)的工作機(jī)制。土地問題是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中利益沖突的焦點(diǎn)，近年來農(nóng)民因此上訪或被非法拘禁，甚至被作為精神病患者予以強(qiáng)制醫(yī)療，或被許以某種好處而息事寧人的現(xiàn)象，體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)城鎮(zhèn)化中解決問題的事后性與任意性。隨著城鎮(zhèn)化的深入，這樣的應(yīng)對機(jī)制將難以適應(yīng)日益增長且趨于復(fù)雜化的社會風(fēng)險，并極易誘發(fā)新的社會問題。行政法治要求行政機(jī)關(guān)依法管理國家，行政行為應(yīng)當(dāng)充分接受法律的約束并承擔(dān)違法責(zé)任。我國的法律是人民意志的集中體現(xiàn)，所以在行政法治語境下行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)服從人民，行政行為也應(yīng)當(dāng)以保護(hù)人民利益為根本價值導(dǎo)向，其實(shí)質(zhì)與總理在今年兩會期間提出的“中國的城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化”論斷具有高度的內(nèi)在一致性?！度嗣袢請蟆?013年4月3日曾刊發(fā)評論:“切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法治方式來深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力，這是法治精神的必然要求，也是改革發(fā)展的基本共識?！庇纱丝芍?，遵循行政法治原則、兼顧發(fā)展質(zhì)量與發(fā)展速度是我國新型城鎮(zhèn)化道路的應(yīng)有之義。通過行政法治的發(fā)展推動政府主導(dǎo)、民眾被動接受的既有城鎮(zhèn)化道路轉(zhuǎn)型，應(yīng)當(dāng)從以下方面著力:首先，遵循城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律，以多元化的參與主體促進(jìn)行政法治發(fā)展，協(xié)調(diào)不同社會群體的利益訴求。

社會變遷通常會醞釀著既有利益分配方案的重大調(diào)整，城鎮(zhèn)化打破了我國長期存在的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，各種資源和財富正在面向不同群體、不同階層進(jìn)行重新配置，利益格局變化所激化的社會矛盾與糾紛得不到妥善處理勢必為城鎮(zhèn)化發(fā)展埋下隱患，最終制約整個現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為避免遭遇同拉美國家類似的城市化困境，行政法治應(yīng)當(dāng)以犧牲部分發(fā)展速度為代價，要求行政機(jī)關(guān)吸收更多的相關(guān)利益群體有序地參與行政活動，使城市居民、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民都能夠享有獲取社會公共產(chǎn)品的均等機(jī)會。具言之，在行政立法和決策層面，應(yīng)當(dāng)努力探索“后村委會、村民小組時代”失地農(nóng)民利益的組織化表達(dá)形式，將城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的農(nóng)村留守兒童等邊緣化人群合法權(quán)益的維護(hù)納入立法、決策依據(jù)的范疇;在行政救濟(jì)方面，倡導(dǎo)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、失地農(nóng)民的共同參與，構(gòu)建以行政復(fù)議為主、行政訴訟為輔、行政調(diào)解事前分流的行政糾紛綜合解決體系，顯著改善行政救濟(jì)的預(yù)期效果。

同時，以底線思維促進(jìn)行政法治發(fā)展，提升行政機(jī)關(guān)預(yù)防和控制社會風(fēng)險的能力。所謂底線思維，根據(jù)的論述，即指凡事從壞處準(zhǔn)備，努力爭取最好的結(jié)果，做到有備無患、遇事不慌，牢牢把握主動權(quán)。堅持底線思維是依法行政、穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一項(xiàng)基本保障。行政機(jī)關(guān)的城鎮(zhèn)化決策理應(yīng)是在通盤考慮當(dāng)?shù)厣缜槊褚?、自然地理、歷史文化等情況的基礎(chǔ)上權(quán)衡利弊的最終結(jié)果，針對其中可能出現(xiàn)的棘手問題行政機(jī)關(guān)已經(jīng)做好了充分心理準(zhǔn)備與多套應(yīng)對預(yù)案。在城鎮(zhèn)化決策付諸實(shí)施之后，行政機(jī)關(guān)有責(zé)任以此前的估計和預(yù)測為指導(dǎo)、結(jié)合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化的動態(tài)情況來主動規(guī)避社會風(fēng)險，從根本上講則需要借助稅收調(diào)節(jié)、行政獎勵、行政扶助等柔性行政手段擴(kuò)大中產(chǎn)階層的規(guī)模，遏制社會階層固化的態(tài)勢。一旦社會風(fēng)險已經(jīng)現(xiàn)實(shí)化，行政機(jī)關(guān)還應(yīng)盡快評估不同解決方案可能招致的次生風(fēng)險，平衡長遠(yuǎn)利益和眼前利益，選擇出特定歷史環(huán)境下該社會問題的最優(yōu)解，并進(jìn)一步抽象出相對成熟的城鎮(zhèn)化風(fēng)險管理框架供反復(fù)使用。

作者：陳金平單位：江蘇省如東人民法院