本站小編為你精心準備了行政法中的行為體系構建思考參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

摘要：

行政機關的活動方式由龐大的行為體系構成,不真正的行政事實行為是其中特有的一類行為，民法上的事實行為理論無法對其進行透徹的分析。從法律意義、意思表示、法律規范等角度對不真正的行政事實行為進行分析，可以看出其有別于單純的事實行為、真正的行政事實行為、行政法律行為以及準行政法律行為，應當在行政法上構架起真正的行政事實行為與不真正的行政事實行為并列的行政事實行為體系，為行政事實行為規制奠定基礎。

關鍵詞：

不真正的行政事實行為；行政意思表示；行政法律規范

行政活動的形式是紛繁復雜的，對其進行結構化整理并構建起行為類型體系是行政法學的首要任務，也是行政法治化的必由之路。由于民法的先在性和完備性，晚出的行政法在類型化其行為體系的過程中必然會借鑒民法的概念和理論，這是不可避免的理論遷移。行政法以民法理論為依托，將行政活動形式區分為法律行為和事實行為，藉此再進行次劃分。不過,作為私法的民法和作為公法的行政法具有不同的質的規定性，無法將民法理論直接套用到行政法中。對于諸如公共警告、主動的信息公開、保護環境宣傳、警察巡邏等之類的行為,行政法學通常把其歸入行政事實行為體系中，但是，這類行為與民法理論上界定的事實行為存在重大差別，可以將其稱之為不真正的行政事實行為，因此，行政法中的事實行為體系中就應當包括真正的行政事實行為和不真正的行政事實行為這兩大并列的類別。本文著重于構造不真正的行政事實行為理論，并希望以此能夠將行政法律行為、真正的行政事實行為和不真正的行政事實行為進行較為精確的區分，從而重新構建我國行政法的行政行為體系。

一、不真正的行政事實行為在行政法行為體系中的定位

自從法律產生以后，人實施的行為可以分為不具有法律意義的行為和具有法律意義的行為。這里的法律意義可從兩個維度進行認識：一是法律評價意義，即行為在法律上是否具有評價意義，評價結果是行為的合法與否；二是法律效果意義，即行為能否導致法律關系的變動。根據民法理論，人的行為產生法律效果意義又可以分為兩種情形：一是法律秩序賦予私法自治設權的意思表示行為以法律效果，藉此民事主體可以自主形成法律關系，這樣的行為類型被稱之為“法律行為”。二是某些行為類型不依據行為人的意思表示而依據法律的規定直接形成法律關系，產生法律效果。這樣的行為類型被稱之為“事實行為”。當然,法律行為和事實行為能否最終產生法律效果以及產生什么樣的法律效果還要取決于法律的評價，法律效果意義和法律評價意義是緊密相連的。此外，在人實施的行為中，有的行為既無法律評價意義也不會產生法律效果，可以將該類行為稱為單純的事實行為①。根據德國學者的分析，作為法律行為核心的意思表示可以區分為作為行為的意思表示和作為規則的意思表示，前者是一個行為過程，后者是行為結果。法律行為的本質特征就是為自主形成法律關系而制定的規則[1]92。在行政法上存在通過創設規則變動法律關系的行為即行政法律行為。在行政法上也存在非因意思表示（創設規則）而僅依據法律的規定就可產生法律效果的事實行為，可以將該類事實行為稱之為真正的行政事實行為。在行政法上是否存在既不具有法律評價意義也不具有法律效果意義的單純的事實行為？德國學者就認為，在法治國家原則下，國家之任何行動都應該產生法律后果[2]345。這種法律后果即使不具有法律效果意義，但也不可能不具有法律評價意義，因而在行政法上不可能存在單純事實行為。在行政法上，對于不具有法律效果意義但具有評價意義的行為，行政法傾向于將其歸入行政事實行為，但其與真正的行政事實行為大為不同，可將其稱之為不真正的行政事實行為。不真正的行政事實行為是行政法特有的一種行為類型，在民法是不存在的。此外，在行政法律行為作出的過程還存在諸多中間行為，他們和不真正的行政事實行為一樣，不會直接產生法律效果，但從屬于法律行為，這樣的中間行為可以稱之為準行政法律行為。根據以上的分析,可對不真正的行政事實行為在行政法行為體系中的定位進行如下序列整理：（1）不真正的行政事實行為屬于具有法律意義的行為，區別于不具有法律意義的單純事實行為；（2）不真正的行政事實行為不具有創設規則的意思表示，區別于行政法律行為；（3）不真正的行政事實行為一般不會依據法律的規定直接產生法律效果，區別于真正的行政事實行為；（4）不真正的行政事實行為不屬于行政法律行為作出過程的中間行為，區別于準行政法律行為。

二、意思表示視角下的不真正的行政事實行為

在民法上，意思表示可分解為效果意思、表示意思和表示行為等三個要素[3]54-56。將此理論運用到行政法中可以發現，行政法律行為具備該三個要素。雖然受制于依法行政的原則，行政法律行為意思表示的自由度要遠遠低于民事法律行為，但行政法律行為所產生的法律效果完全在其行為時的意思范圍之內，符合法律行為的本質特征。真正的行政事實行為不具備意思表示的任何一個要素，行政主體實施行為依據行政法律規范所產生的法律效果完全不在其行為時的意思范圍之內。比如，行政機關在強制拆除違章建筑時誤拆了毗鄰的合法房屋，根據法律規定，誤拆行為在行政主體和合法房屋所有人之間產生了行政補償法律關系，該法律效果就完全不在行政主體的意思范圍之內。行政主體在實施不真正的行政事實行為時雖然不具有為相對人設權的效果意思，但是在主觀上知道自己是在履行行政職能規范所賦予的職權，行為雖不會產生設權的法律效果，但確實會產生事實效果（反射效果），且該效果在行政機關行為時的意思范圍之內，這一點是其與真正行政事實行為的根本區別之處。

比如，因某藥品存在嚴重質量問題，行政機關向社會公眾發出謹慎購買的公共警告。公共警告不能產生設權的法律效果，因而不屬于行政法律行為，其也不會依據法律的規定直接產生對相對人的法律效果，因而也不屬于真正的事實行為。但出現藥品質量問題，相關行政機關發出公共警告是其職權職責的要求，行政機關在發出公共警告時知道自己在履行法律賦予的職權和職責，也希望公共警告對公民的行為選擇構成事實上的干預。不真正的行政事實行為與行政法律行為和真正的行政事實行為存在交叉，使用民法上現有的意思表示理論雖然可以區分行政法律行為和真正的行政事實行為，但是無法將它們與不真正的行政事實行為區分開來。為了解決這一問題，可以嘗試對民法上的意思表示理論進行改造并用于對該問題的分析。在用民法上的意思表示理論分析行政法律行為時忽略了行政法律行為實際隱含的一個意思即“履行職權的意思”，只有行政機關以履行職權的意思對相對人實施設權的意思表示時才構成行政法律行為。不真正的行政事實行為不具備設權的效果意思，也不會依據法律的規定直接產生法律效果引發法律關系的變動，但具備履行職權的意思，為此，可以在民法的意思表示構成要素中增加“履行職權的意思”不真正的行政事實行為可以產生事實效果（反射效果），且該效果是行政機關在行為時積極追求的，并未超出其行為時的意思范圍，為此，可以考慮將民法上的意思表示理論中的“效果意思”擴充為“設權效果意思”和“事實效果（反射效果）意思”。

為適應行政法理論分析的需要，民法上的意思表示可以被改造為由五個要素構成：（1）履行職權的意思；（2）設權的效果意思；（3）事實的效果意思；（4）表示意思；（5）表示行為。行政法律行為包含“（1）+（2）+（4）+（5）”四個要素，這四個要素和法律效果之間是保持一致的。不真正的行政事實行為包含“（1）+（3）+（4）+（5）”四個要素，這四個要素和事實效果之間也是保持一致的，可以產生事實效果但不會引發法律關系的變動。真正的行政事實行為一般不包含其中的任何一個要素，即使包含履行職權的意思，那么其與行為產生的法律效果也是不一致的，但真正的事實行為可以在行政機關和相對人之間形成法律關系。由于行政法學界在分析行政事實行為時沒有注意到真正的行政事實行為與不真正的行政事實行為之間的區別，于是以真正的行政事實行為理論為標準得出了所有的行政事實行為都會產生法律效果、形成行政法律關系的結論，并且將行政法律行為形成的法律關系稱之為主觀的行政法律關系，將真正的行政事實行為形成的法律關系稱之為客觀的行政法律關系[4]215-216。實際上，不真正的行政事實行為通常不是針對特定的相對人作出的，普通的公民通過不真正的行政事實行為也只能享有反射性利益，不能產生公權利，不可能形成行政法律關系。例如，《環境保護法》第37條規定：“地方各級人民政府應當采取措施，組織對生活廢棄物的分類處置、回收利用。”該條的立法目的面向的就是整個社會而不是針對某特定的個體。行政機關依據該條采取生活廢棄物分類處置措施時，這屬于不真正的行政事實行為，個體可以從其中獲得反射性利益，但是個體無法依據該條享有要求行政機關進行生活廢棄物分類處置的請求權，不能享有公權利，行政機關和個體之間不會形成行政法律關系。綜上來看，不真正的行政事實行為介于行政法律行為和真正的行政事實行為之間，在兩者之間保持了一種階梯過渡的狀態，伴著者服務型政府的到來,其在行政法上將廣泛存在，數量會遠多于行政法律行為和真正的行政事實行為。

三、行政法規范視角下的不真正的行政事實行為

行政法規范大致分為如下幾個類別：（1）行政組織規范，即關于行政組織權的歸屬、行政機關的設定、類型及其相互間的關系的規范；在我國，行政組織規范主要存在于《憲法》、《國務院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律之中。（2）行政職能規范，即把行政事項分解到各個行政機關組織的規范，主要包括行政事務規范、行政地域管轄規范和行政層級管轄規范等三類規范。（3）行政秩序規范，即為了維護公共秩序，在個人與個人之間或個人與群體之間設定權利義務的規范；（4）行政授權規范，即對行政機關進行授權使其可以對公民采取具體管制性行政活動方式的規范。法律條文多以“可以”這種授權類語詞來表述該種類型的規范；（5）行政服務規范，即法律要求行政機關積極采取服務性或非管制性行政活動方式以實現行政任務目標的規范。法律條文多以“應當”這種語詞來表述該種類型的規范；（6）行政程序規范；（7）監督行政規范，即行政機關建立內部控制機制而制定的規范，包括行政機關的內部責任規范、行政機關的補償規范、國家賠償規范等。無論行政法律行為，真正的行政事實行為還是不真正的行政事實行為，行為的作出都離不開行政組織規范和行政職能規范。行政秩序規范屬于“初級規范”，類似于法律規范邏輯結構的“行為模式”部分。行政授權規范屬于“次級規范”，類似于法律規范邏輯結構的“法律后果”部分。初級規范必然有相應的次級規范與其照應。在存在行政秩序規范時，行政機關才能依據行政授權規范對相對人作出相應的行政法律行為，因此，除了行政組織規范和行政職能規范，行政法律行為的作出往往需要同時具備行政秩序規范和行政授權規范，這是典型的行政法律行為的規范依據。當然行政機關在作出行政法律行為的過程中應當遵循行政程序規范，因此，行政法律行為的規范依據一般可以概括為“：（1）+（2）+（3）+（4）+（6）”，其中，“（1）+（2）”兩者共同構成了行政機關的“組織職能規范”、“（3）+（4）”兩者共同構成了行政機關的“行為法規范”，單純依據組織職能規范是不能作出行政法律行為。不真正的行政事實行為的作出的依據一般可以概括為：“（1）+（2）+（5）+（6）”。按照民法理論，事實行為的法律效果是依據法律規范直接產生的，在行政機關實施的行為中既有可能依據民事法律規范直接產生民事法律效果，也可能依據行政法律規范產生行政法律效果，前者屬于民法上事實行為的范疇，后者才屬于真正的行政事實行為。使真正的行政事實行為產生法律效果的行政法律規范只能是監督行政規范。而行政組織規范和行政職能規范規范存在則是將行政機關實施的民法上的事實行為排除在外的條件，因此，真正的行政事實行為的規范依據可以概括為：“（1）+（2）+（7）”。由此可以看出，依托行政法律規范的類型可以精確區分行政法律行為、不真正的行政事實行為和真正的行政事實行為。

參考文獻：

［1］（德）維爾納.弗盧梅.法律行為論［M］.遲穎譯.北京：法律出版社，2013.

［2］林明鏘.論型式化之行政行為與未型式化之行政行為［G］.當代公法理論.臺北：臺灣月旦出版公司，1993.

［3］陳榮傳.法律行為［M］.臺北：臺灣三民書局股份有限公司,2010.

［4］張兆成.行政事實行為研究［.M］.人民出版社,2013.

作者：葉金方 單位：長治學院 法律與經濟學系