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行政復議制度是出于解決行政爭議的現實需要而產生的，在這個過程中，復議機關應當作為一個中立的裁判者，客觀的對行政主體和行政相對人之間的爭議進行裁決，并作出最終的處理決定。也就是說，只有行政相對人對行政主體的行政行為有異議，然后依程序向復議機關提出申請，行政復議程序才得以啟動。所以，如果沒有糾紛，如果公民的權利無需救濟，那么這種制度也就沒有存在的意義了。因此，對該制度的定位必須是以維護公民、法人和其他組織的合法權益為目標，在這個過程中次生出內部監督的功能。

增強復議機構的獨立性，引入行政復議委員會

一個機構是否能夠獨立處理事務直接決定了其做出決定的權威性和公正性。這種獨立包括經費保障、人事任免、獎懲考核等各方面的獨立。《行政復議法》第三條規定：“行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項。”從該規定中可以看出，負責復議工作的僅僅是各級政府及其工作部門內設的法制機構，這些機構不僅沒有獨立的地位，甚至連復議結果也要聽命于所屬機關及其首長。在這種情況下，又怎能保證復議結果的公正呢？況且，這些機構在日常工作中，不僅僅要處理復議案件，還擔任著起草法律文件、進行法制宣傳、執法等多項法律相關的工作，加上現實中經常出現這樣的情況，那就是負責法律事務的很多都是“非法”出身，缺乏基本的法律知識和素養。在復議機構不獨立、人員匱乏、職能繁多、專業知識及經驗不足的情況下，行政復議案件的處理情況就可想而知了。此外，與這種異常繁忙的狀況相對應的是，有些機關每年審理的復議案件屈指可數，還不到兩位數，這嚴重影響了相對人權益的救濟。基于以上這些情況，《國務院關于加強法治政府建設的意見》提出，“探索、開展相對集中行政復議審理工作，進行行政復議委員會試點。

（一）“探索、開展相對集中行政復議審理工作”

以縣級以上人民政府為基本單位，設立行政復議委員會，統一將本轄區內的行政復議案各件交由其管理。各級政府職能部門不再單獨設立復議機構，以符合機構精簡的原則，提高辦事效率和專業性。同時，行政復議委員會實行經費獨立，單獨列入各級財政預算，不得被挪用擠占，從財政上保證委員會的獨立性。實行垂直領導的部門，由于其行政事務涉及較強的專業性，因此應在其內部設立復議委員會，專門負責本系統的復議案件，但應明確規定，部門首長必須對復議結果予以尊重，不得進行不正當的干預和否認。

（二）加強行政復議委員會委員的專業性建設

明確規定復議委員會人員的任職資格，打造出高素質的職業化的行政復議機構。如：規定必須是法科出身的才可以擔任，或者必須具備一定年限的法律工作經驗，通過國家司法考試等。在人員組成方面，可以效仿我國臺灣地區的做法，除了配備一定的專職人員之外，吸收適當比例的法學專家、技術專家參與進來，建立專家庫，以備更加專業和公正的審理復議案件。因此，只有保證復議機構獨立的對復議案件進行審理，保證一批具有專業素養的人員參與審理，才能使復議結果更加公正和可接受。

復議范圍過窄及其完善

行政復議范圍，是指行政相對人可以依法向行政復議機關請求重新審查的行政行為的范圍。復議范圍的寬窄直接影響行政相對人權益的保障范圍，影響社會矛盾解決的范圍。眾所周知，現代社會中人與人之間的關系極其復雜，這種情況之下，各種沖突也隨之產生。在20世紀以前，受亞當•斯密的自由經濟理論的影響，人們普遍認為，管的最少的政府才是最好的政府，因此，政府只是在消極的充當著“守夜人”的角色。而20世紀之后，伴隨著一場世界范圍內的經濟大蕭條，凱恩斯的國家干預經濟理論逐漸取代了自由經濟理論占據主導地位，各國為挽救本國的危機，政府紛紛從幕后走到臺前，開始對個人和社會的生產生活進行全面干預，國家權力重心從議會轉向政府，行政權達到了前所未有的擴張。在個人與政府打交道的過程中，由于之間地位的不對等性，政府這一明顯的強勢方也經常有意無意的、不可避免的會侵害到弱勢方的權利，而這些侵害可能涉及各個方面，并且多種多樣。因此，出于更加全面的保護公民權益的目的，應當盡可能賦予公民更大范圍的救濟。而當前，我國《行政復議法》規定的復議范圍過窄，顯然與實際的需求是不符的。如：

1．第六條的第8、9、10三項僅列舉了部分行政機關的不作為行為，但在現實生活中，行政事務異常復雜，倘若行政機關對于公民、法人和其他組織提出的法條所列舉事項以外的請求束之高閣，那么勢必會影響相對人的合法權益，而由于法律規定的疏漏，相對人似乎也無法得到救濟。因此，應當將行政機關普遍的不作為的具體行政行為納入到復議范圍中來，做概括規定即可。同時也有助于扭轉行政機關的官僚主義作風，改變行政機關不作為甚至借機敲詐勒索的“壞習慣”。

2．第七條規定了可審查的抽象行政行為的范圍。規定可以對國務院部門的規定、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定、鄉鎮人民政府的規定提出審查申請，但是只能在對具體行政行為申請行政復議時一并提出，不可單獨提出。抽象行政行為因其具有普遍適用性即適用對象的不確定性因而會影響到相當大的范圍內的公共利益，而具體行政行為則是針對特定的相對人作出的，影響到的是特定的公民、法人和組織的利益。既然具體行政行為這種影響“小利”的行為可以提起行政復議，那么抽象行政行為這種影響范圍更大的行為就更加有理由被單獨納入復議范圍了。更重要是的，就行政規定的審查制度而言，我國目前的法制在很多時候基本屬于虛置狀態，而這也直接導致大量違法的“紅頭文件”成為行政機關作出具體行政行為的依據。因此，將抽象行政行為單獨納入行政復議范圍還可以加強公眾對抽象行政行為的監督，更加有利于保護公共利益。

3．第八條規定：“不服行政機關作出的行政處分或者其它人事決定的，依照有關法律、行政法規的規定提出申訴。”本條明確將內部行政行為排除于行政復議之外，筆者認為缺乏合理性，不利于對公務員的救濟。我國將公務員的救濟排除于行政復議和行政訴訟之外是受到大陸法系的“特別權力關系”的理論影響。④但是，第二次世界大戰之后，特別權力關系在德國的根基開始動搖，傳統特別權力關系下的若干行政爭議開始進入了行政訴訟程序。⑤如：將公務員中的任命、退休、免職等歸類于行政處分。在深受德國影響的日本，公務員對于人事院的人事裁定也是可以走司法程序，提起撤銷之訴的。因此筆者認為，為了更好的保護公務員的權利，給予其救濟，我們也應當突出重圍，將內部行政行為納入行政復議范圍。

4．目前的行政主體理論將沒有法律法規授權但又具有公共管理職能的組織排除于主體范圍之外，其做出的行為不被納入復議范圍。傳統行政法認為，行政行為必須由公權力來實施。然而，“基于現代行政需求之復雜、多樣及其專門技術性之要求，此等生活照顧任務之提供，由受嚴格預算會計制度及僵化認識制度制約之國家機關為之，并不合適。將之委由國家或地方公共團體以外之公社、公團、事業團等獨立于國家機關之外并受國家一定程度監督之特殊法人來執行之傾向，已成為各國共通之現象。”⑥這種發展趨勢使得各種行業組織自治組織等“私”主體越來越多的介入到行政活動中來，如“治安責任協議”、委托公司拖吊違規車輛等。“這種以私法實現行政目的的方式目前還是游走于公、私法的邊緣，成為公、私法都不能盡心照顧的“流浪兒”，因此，立法機關在立法時應當將在這類行政活動中引起的爭議通過立法納入行政救濟的范圍，以防止行政“遁入私法”而失去監督。”⑦

行政復議程序規則的不健全及其細化

美國杰克遜大法官曾經說過：“程序的公平性和穩定性是自由的不可或缺的要素。只要程序適用公平，不偏不倚，嚴厲的實體法也可以忍受。”⑧然而現代行政程序是源于西方的，在長期追求實用主義和維穩不維權的我國并未很好的生根發芽。例如在實踐中的強拆工作，行政機關往往“效率極高”，效果立竿見影。然而這種片面追求行政活動目的的掃蕩式執法不僅侵害了民眾的合法權益，更嚴重傷害了民眾的感情，加深了民眾和政府之間的矛盾和仇恨。這些后果，都是實用主義本身所難以克服的，因此，必須通過一個正當的程序來解決上述問題。正如有學者所說：“人民一旦參加程序，就很難抗拒程序所帶來的后果，除非程序的進行明顯不公。”我國的行政復議程序由于立法之初刻意規避司法化而導致過于行政化，因此太過簡單，居然缺失基本的能夠保證過程透明和結果公正的規定。如：

1．《行政復議法》第二十二條規定：“行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。”書面審查主要是通過當事人提交的書面材料審查具體行政行為，并在此基礎上做出復議決定。這種方式被有些學者稱為閉門式審查，這是這種有失透明的審查方式使得現實中的復議審查被稱為后臺戲，甚至連過場都不走。而這種審查方式也給了行政機關領導們干涉復議過程的機會，影響案件的公正。因此，應當引入司法程序中的直接言辭原則，給予當事雙方充分的說理機會以及當面辯論的機會，使復議機關能夠充分聽取雙方意見，而且這個過程除涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的除外，均應當公開，允許公眾旁聽。既保證了復議過程的公開透明，也有利于加強公眾對復議過程的監督，增強復議結果的公正性和可接受性。

2．《行政復議法》未規定回避制度。回避制度是確保行政公正原則的一項至關重要的制度。英國普通法上自然公正原則派生出的一條規則是：“任何人都不得在與自己有關的案件中擔任法官。”也就是說，裁判者必須處于中立的狀態，任何有可能導致結果有失公正的利害關系的存在都應當成為裁判者回避的理由。在中國這個人情社會，人們基于各種各樣的情感紐帶如：老鄉、同學、親屬等聯系在一起，使得工作上利用特權和特殊關系相互照應成為常態。這種狀況之下，通過設立嚴格的回避制度來保障公正就顯得尤為重要。因此，應當在《行政復議法》中明確規定回避制度，細化回避程序，包括：回避的緣由和范圍，該條可參照民事訴訟法的規定，同時做進一步的細化，對回避情形加以列舉；回避的程序，即應當分為行政機關工作人員自行回避和當事人申請回避，以及提出回避的過程；明確違反回避規定所作出的復議決定的效力，筆者認為，應當將違反回避制度的復議決定列為可撤銷行為，行政相對人可以以此為理由請求撤銷該復議決定。

3．應當完善證據制度。“證據是法律制度的靈魂，離開證據的證明作用，任何精巧的法律程序都將會變得毫無意義。”《行政復議法》僅原則性的規定了復議機關認為有必要可以向有關組織和人員調查情況。此規定太過于籠統，完全不具有可操作性，在這樣的規定之下，實踐必然是一團亂麻。因此，必須對證據制度加以完善，明確證據的種類、證明責任的分配、證明對象、證據的調查與收集，并引入非法證據排除規則和證據交換、證據保全制度。（本文作者：尹培培單位：西北政法大學）