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正如各國憲法和各類國際人權條約所呈現的那樣，人權的概念總是處在變動和擴展之中。1945年以前的所謂人權條約只專注于對某些特定的侵害提供救濟，或者只是保護某些少數人群或僑民的特殊利益。而此后至今的條約則重在確保每一個人所享有的與生俱來的各項權利，并且能夠通過法律手段保護每個人免遭國家的無端干涉和政府的濫用職權。①盡管經歷了東西方兩大陣營的相互對立，以及亞洲人權文化不同論的影響，國際層面上人權的發展依舊被認為是國際法中最令人震驚的創新之一。這種發展同時帶動了各國國內人權保護制度及其機制的不斷進步。畢竟，不論是在經濟發達的國家，還是在經濟落后的國家，國內人權保護才是普通人最需要的。對于絕大多數人來講，國際人權保護機制仍舊是遠不可及的。因此，在人權發展的戰略安排上，除了重視國際人權保護機制的發展外，最重要的還是要立足于國內人權制度和保護機制的完善和發展，從而最大限度地確保每個人的權利得到有效的法律和政治保障。對于所有國家來講，國際人權條約與憲法之間的關系帶來許多現實方面的問題，特別是當兩者之間發生沖突時，應當優先適用哪項規則呢?國際人權條約又是怎樣影響各國憲法的呢?

傳統的國際法與國內法的關系理論

國際法與國內法的關系問題在理論上一直存在爭議。其核心是對國際法的性質的理解存在兩種不同的派別:一元論主張國際法和國內法是屬于同一個法律體系的;二元論認為國際法和國內法是兩個不同的法律體系。因此，它們之間的效力關系呈現出三種理論形態:國內法優于國際法;國際法優于國內法;國際法和國內法各自獨立，互不隸屬［2］(P．27)。在認為“國內法優于國際法”的學者眼里，國際人權條約和各國憲法屬于同一個法律體系，但是國際法的效力來自國內法，國際法就成為國內法的一個組成部分，憲法自然就是最高大法，其法律效力凌駕于國際人權條約之上。王鐵崖教授認為，“按照這個理論，國際法就受到每個國家通過國內法的支配，從而使國際法失去它的存在”［2］(P．28)。對于認為“國際法優于國內法”的學者來講，國際法和國內法屬于同一個法律體系，國際法優于國內法;國內法的效力源于國際法，而國際法的效力源于一個最高規范:“約定必須遵守”，或者是“國際社會的意志必須遵守”。這樣便形成了一個有高低次序的金字塔式的規范體系。其中，國際法處于優越的地位，一個國際法規范和一個國內法規范之間的沖突就轉換為較高規則與較低規則之間的沖突。按照這種理論，整個法律體系的頂端就是“約定必須遵守”的基礎規范。在王鐵崖教授看來，這種理論的出發點是以個人之間的關系為調整對象。他認為，這樣就從根本上否定了國際法是國家之間的法律。而且，國際法高于國內法的做法否定了國家制定國內法的國家主權。因此，這樣的一元論“在理論上站不住腳，在實際上也是行不通的”［2］(P．28)。二元論認為，國際法和國內法都是法律，都體現了國家的主權意志，但是它們分屬兩個不同的法律體系，相互之間沒有隸屬關系，而是處于平等的地位。從國際法方面來看，國際法如果只有原則規定，國內法就要出臺具體的規定;國內法的規定不能改變國際法現有的原則、規則和制度。從國內法方面來看，國際法在國內是有法律效力的;在國內實施國際法原則、規則和制度時，國際法可以被視為國內法的一部分，國內法的規定不能違背相關國際法義務。否則，國家應承擔違反國際法的責任［2］(P．28)。實踐中，各個條約都會對其在國內的履行和實施問題做出具體規定。另一方面，各國法律也會對國際法在國內的效力問題予以澄清。由于各國法律體系和傳統不盡相同，引發的國家實踐也各不相同。

國際人權條約對憲法的要求

所有區域性和聯合國的人權條約都采用專門的條款，要求各個成員國采取立法等方面的措施，確保條約所載各項權利和自由得到保護和落實。比如，《經濟、社會、文化權利國際公約》第2條第1款要求:“每一締約國承擔盡最大能力個別采取步驟，或經由國際援助和合作、特別是經濟和技術方面的援助和合作，采取步驟，以便用一切適當方法，尤其包括用立法方法，逐漸達到本公約中所承認的權利的充分實現?！雹僭偃纾豆駲嗬驼螜嗬麌H公約》第2條第1款規定:“凡未經現行立法或其他措施予以規定者，本公約每一締約國承擔按照其憲法程序和本公約的規定采取必要步驟，以采納為實施本公約所承認的權利所需的立法或其他措施。”②從條約的上述規定可以看出，立法措施是公約所保護的權利得以實現的必由之路，其中難免會涉及到相關國家的憲法問題，但是，一國國內憲法和法律的修改與變動是國家主權范圍內的事項，由各國的政治和法律制度予以規定和落實。聯合國條約機構對各國的實踐提出了一系列的指導意見。各個國家都非常了解自己所應承擔的國際人權法律義務。問題在于許多執法人員和法官不了解、不熟悉這些國際人權法的具體規定，因而無法在實踐中加以運用。有些時候，一些法官將國際人權條約視為“域外法律”，再加上很難獲得相關的國際判例和司法解釋，他們就更不愿觸碰這些規則了。②為此，消除種族歧視委員會通過撰寫一般性意見，專門向那些希望將公約有效地納入國內法的國家提供了一個國內法的范本。應該講，我們當今世界不乏人權的理念和標準，缺乏的是將它們轉變成為現實的政治決心和行動。

憲法對國際人權條約的態度

全世界絕大多數國家都有一部正式的、書面的憲法。它們有的像是在做政治性宣誓，并未真正成為可以被適用的法律體系的一員;而有的憲法卻走向另一極端，它們不僅能夠被法院直接適用，而且可以用來進行違憲審查。③自1948年《世界人權宣言》誕生以來，人權國際文件和公約對一些國家的憲法制定和修改工作產生了深遠的影響。尤其是上世紀七八十年代以來，一些擺脫殖民統治的非洲國家、消除軍政府控制的南美洲國家以及脫離前蘇聯控制的中東歐國家等，在制定或修改國內憲法、法律時，吸收了國際人權文件和條約的精髓和實際規定，基本上以《經濟、社會、文化權利國際公約》和《公民及政治權利國際公約》以及區域國際人權公約為藍本，構建了本國憲法中有關公民基本權利和義務部分。④比如，1991年的羅馬尼亞憲法囊括了上述兩個公約的絕大部分權利，并且加入了其他條約中保護的權利;⑤1992年愛沙尼亞共和國憲法有關基本權利和自由的規定受到了歐洲人權公約的極大影響，有關社會和經濟權利的章節與聯合國《經濟、社會、文化權利國際公約》基本一致;⑥又如，1996年南非憲法有關權利章節的起草過程中，國際人權條約發揮了顯著而巨大的作用。⑦顯然，隨著國際人權條約的大量出現，以及隨之產生的國際人權司法和準司法機構對人權狀況的監督，促使許多國家賦予國際人權條約高于其他條約和一般國內法的特殊地位。⑧甚至在拉丁美洲，一些國家的憲法賦予國際人權條約超越憲法的地位，如哥倫比亞、洪都拉斯、委內瑞拉的憲法。這種超越憲法的位階使得最高法院或憲法法院能夠直接援引國際人權公約判案。比如，委內瑞拉1999年憲法第23條規定:“委內瑞拉簽署和批準的涉及人權的條約、盟約和公約享有憲法性地位，并且當它們所包含的條款比本憲法以及共和國法律創設的標準更高時，其效力高于國內法律。這些條約和公約必須得到法院和所有其他官方機關立即和直接地適用?！焙翢o疑問，在所有拉丁美洲系統里，這項規定是人權方面最重要的條款了。①此外，一些憲法中明確規定，在對憲法條文進行解釋的時候，必須遵照國際人權條約的規定。這種規定起源于西班牙和葡萄牙的憲法規定，后來影響到了哥倫比亞1991年的憲法。該憲法第93條規定:“本憲章中所規定的權利和義務必須依照哥倫比亞所批準的國際人權條約予以解釋?！备鶕@一規定，當遇到需要解釋憲法權利的時候，哥倫比亞憲法法院常常援引此項規定，對人權予以保護。②

中國的理論與實踐

中國的現行憲法沒有提及國際條約與國內法之間存在什么樣的關系，但是在一些一般法律當中，卻明確提出了“優先適用條約規定”的立場［3］(P．192)。李浩培教授認為，這種做法很明顯地表明國際條約的地位優越于中國國內法;并且，不論有關條約的締結是在國內法之前或之后，都應使用條約的規定［4］(P．395)。比如1986年全國人大通過的《民法通則》第142條規定:“中華人民共和國締結或者參加的國際條約同中華人民共和國民事法律有不同規定的，適用國際條約的規定，但中華人民共和國聲明保留的條款除外?！?989年的《行政訴訟法》、1991年的《外商投資企業和外國企業所得稅法》、1992年的《海商法》以及1989年的《水污染防治法實施細則》等法律和行政法規也做出了類似的規定。從法律規定的字面意思來看，它明示了上述條約可以被直接適用的內涵。但是，這種做法僅適用于條約與國內法之間存在沖突的情況下。當相互間不發生沖突時，應該適用國內法而不是國際條約。李鳴教授認為，上述做法主要適用于中國批準或加入的民商事條約;并且中國的法院在一些案件中的確采納了條約的相關規定。③中國對于民商事以外的條約，則更多地采取間接適用的做法，即根據公認的國際法準則以及承擔的條約義務，結合中國的實際情況，先后出臺了一些旨在執行國際法和條約規定的國內法律、法規，將中國批準或加入的國際條約轉化為國內法。如根據《聯合國海洋法公約》制定了《中華人民共和國領海及毗連區法》和《中華人民共和國專屬經濟區與大陸架法》，根據《維也納條約法公約》制定了《中華人民共和國締結條約程序法》，根據《維也納外交關系公約》制定了《中華人民共和國外交特權與豁免條例》。自從中國批準、加入《消除對婦女一切形式歧視公約》、《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》、《兒童權利公約》、《殘疾人權利公約》等聯合國人權條約以來，一直持續不斷地根據公約的要求，修改中國刑法、刑事訴訟法、婚姻法、婦女權益保障法、義務教育法以及殘疾人權利保障法等相關國內法律和法規。因為存在相關的國內法律和法規的規定，中國法院傾向于適用國內法的規定，而不直接適用相關的國際公約。在2004年3月以前，中國先后頒布實施的《共同綱領》和四部《憲法》都沒有使用“人權”概念，而只使用“公民的基本權利”概念。1949年頒布實施的起臨時憲法和建國綱領作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》，確立了人民共和國的政治法律制度、建國大政方針和保障人民權利的原則。

1954年在全民討論基礎上通過的第一部《中華人民共和國憲法》，以“公民基本權利和義務”專章規定了公民在政治、經濟、社會、文化、人身等方面的權利。期間(1975年)通過的新中國第二部《憲法》，刪掉了民主憲政的大量內容，把“公民的基本權利和義務”一章由19條減成4條，縮小了公民基本權利的范圍，并且將有關義務的章節放到了基本權利之前。1978年“”結束后不久，新中國第三部《憲法》誕生了，雖然取消了1975年《憲法》中的某些錯誤規定，增加了對公民基本權利的保障，但在民主憲政方面仍未完全擺脫“”的影響，存在較大不足。1982年12月4日，中華人民共和國第四部《憲法》即現行《憲法》獲得通過。該部憲法突出了民主與法治兩大憲政原則，有關公民基本權利的規定比歷次憲法內容更加廣泛、切實、明確，且規定了國家為保證公民權利的實現和逐步擴大應采取的政策措施。①中國2004年憲法修正案在憲法第二章“公民的基本權利和義務”頭一條即第33條中增加一款，作為第3款:“國家尊重和保障人權”。首次將“人權”概念引入憲法。在解釋為什么增加該條款的說明當中，王兆國副委員長指出:“這樣修改，主要基于兩點考慮:一是，尊重和保障人權是我們黨和國家的一貫方針，這次把它寫入憲法，可以進一步為這一方針的貫徹執行提供憲法保障。二是，黨的十五大、十六大都明確地提出了“尊重和保障人權”。在憲法中做出尊重和保障人權的宣示，體現了社會主義制度的本質要求，有利于推進我國社會主義人權事業的發展，有利于我們在國際人權事業中進行交流和合作?！雹谏鲜霰硎鲋袥]有提及任何聯合國相關人權條約和文件，而只是提到這么做會有利于“在國際人權事業中進行交流和合作”。這種表述方式更像是對于人權的一種政治表達和宣誓，表明了準備開始重視和關懷人權的政治意愿。在當代中國學術界，人權被認為是現代法最基本的價值之一［5］(P．343)。一些學者認為，2004年十屆全國人民代表大會第三次會議將“國家尊重和保障人權”載入憲法的舉措，表明了中國把保障人權奉為最終目標的基本態度;尊重和保障人權成為一切國家機關及其工作人員的基本義務［5］(P．348－349)。憲法被認為“是國家最高權力機關經由特殊程序制定和修改的，綜合性地規定國家、社會和公民生活的根本事項，具有最高效力的一種法。憲法在法的形式體系中居于最高的、核心的地位”［5］(P．97)。徐顯明教授認為，以憲法確認和保障人權，約束和限制公共權力在人權的國內法保護中居于首要的、基礎的地位。只有憲法首先對人權給予保護，才能使整個法律體系都對人權給予保護。這樣一來，人權的立法保護、行政保護、司法救濟都是為了落實和充實憲法的人權規定［5］(P．350－351)。

上述學術和政治思想的轉變都離不開國際人權條約對中國的影響。中國自從1982年當選為聯合國人權委員會的成員國至今，特別是1989年之后，一直圍繞著國際人權標準與以美國為首的西方國家展開激烈的政治斗爭。與此同時，中國前后批準和加入六個聯合國核心人權條約。根據條約的規定，中國政府需要向經濟、社會和文化權利委員會、消除種族歧視委員會、消除對婦女一切形式歧視委員會、兒童權利委員會、禁止酷刑委員會、殘疾人權利委員會遞交政府報告，并采取措施接受和采納這些條約機構向中國提出的建議。在這樣的交往過程中，因為有相關國際人權條約具體規定可以參考，不僅在很大程度上減少了人權的政治沖突，而且極大地推動了聯合國人權的法律標準在中國落地生根。六、結語在人權保護領域，既沒有萬眾敬仰的模范，也不存在最好的榜樣。每個國家都多多少少存在一些自己特有的問題。即便是以擁有二百多年民主和自由而著稱的美國，其種族隔離制度的廢止也不過是數十年前的事，而且至今仍舊流弊不斷;對于絕大多數美國婦女來講，同工同酬仍舊是一個遙不可及的愿景;監獄暴力層出不窮;更不用說，關塔那摩監獄至今還關押著未經審判且遭受酷刑折磨的所謂“恐怖分子”等等。對于剛剛進行了三十年法制建設的中國來講，人權保護的困難更是巨大。首先，現存許多國內法律制度還沒有完全符合聯合國人權條約所確立的最低標準;整個國家的執法觀念和執法水平有待提高;“人權”一詞對于許多公務人員來講，要么因為自我感覺充滿政治敏感性而不愿提及，要么認為講人權可能威脅到自身的特權和不當利益而予以拒絕。再加上，中國政府只接受已經批準或加入的國際人權條約機構的政府報告審議制度，沒有賦予個人尋求國際人權條約機構準司法救濟的渠道。這樣一來，在中國生活的個人或群體就喪失了一條額外的人權救濟的國際通道。中國國內人權制度和保護機制的建設能否符合聯合國人權條約所確立的最低標準就顯得尤為重要了。從這個意義上講，厘清國際人權條約與我國憲法的關系就是更好地保護人權的一個緊要的突破口。這不僅是一個復雜的理論問題，更是一個指導中國人權建設向何處發展的風向標。從其他國家的經驗和現實發展的需要來看，憲法應該明確劃定國際人權條約在國內法律體系中的地位，并制定國內立法、司法和行政機關如何使用這些條約的基本規則。2004年人權入憲似乎表明了中國已將“尊重和保障人權”作為治國理政的基本原則。順著這樣的思路發展下去，或許在不久的將來，國際人權條約與中國的憲法之間會產生一種良性的互動關系，在國際人權條約的推動和補充下，中國的憲法權利和自由將得以進一步的完善和發展。（本文作者：張偉單位：中國政法大學）