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［摘要］

行政復(fù)議的功能定位是行政復(fù)議制度的基礎(chǔ)理論問題，是整個(gè)制度運(yùn)行的基石和起點(diǎn)。在海峽兩岸，我國大陸現(xiàn)行行政復(fù)議制度的功能定位側(cè)重于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督與自我糾錯(cuò)，而臺(tái)灣地區(qū)訴愿制度則側(cè)重于行政相對人的權(quán)利保障與救濟(jì)，不同的功能定位直接影響著具體制度建構(gòu)以及運(yùn)行實(shí)效。本文從功能定位的視角切入，考察兩岸行政復(fù)議制度的立法沿革和制度運(yùn)行現(xiàn)狀，從而對兩岸制度背后的基本理念和相關(guān)制度進(jìn)行比較研究，以加深對行政復(fù)議制度的理解，為大陸修改《行政復(fù)議法》提供相關(guān)的理論支撐。

［關(guān)鍵詞］

海峽兩岸;行政復(fù)議;訴愿;功能定位;比較研究

西方法諺曰:有權(quán)利，即有救濟(jì);有救濟(jì)，方為權(quán)利。法諺所揭示的法理是一切權(quán)利保護(hù)制度的思想根源，體現(xiàn)在行政法領(lǐng)域，則為行政救濟(jì)制度的發(fā)端基礎(chǔ)。臺(tái)灣訴愿制度和大陸行政復(fù)議制度實(shí)質(zhì)上都是一種行政救濟(jì)制度。臺(tái)灣所謂的訴愿又稱行政復(fù)議，乃系主張其權(quán)利或利益遭受具體行政行為所損害的人民，向原處分機(jī)關(guān)之上級(jí)機(jī)關(guān)或原處分機(jī)關(guān)本身請求救濟(jì)的方法①。我國大陸所稱行政復(fù)議，是指行政相對人認(rèn)為行政主體的行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)Ρ簧暾垙?fù)議的行政行為的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行審查并作出決定的一種法律制度②。海峽兩岸同根同源，具有相似的法律傳統(tǒng)和行政法發(fā)展模式，雖然兩岸對于行政復(fù)議制度的稱呼不同，但兩者的實(shí)質(zhì)涵義基本一致，而且兩者的具體制度建構(gòu)都是受其功能定位支配，這種功能定位也具有共同之處，這為進(jìn)行兩岸行政復(fù)議制度功能定位的比較研究奠定了基礎(chǔ)。當(dāng)前，大陸社會(huì)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)矛盾頻發(fā)，行政糾紛增多，行政復(fù)議與行政訴訟、信訪已經(jīng)成為解決行政爭議的三個(gè)主要渠道③。由于其功能定位忽視了行政糾紛的化解，導(dǎo)致在實(shí)際中未能充分發(fā)揮解決行政爭議的預(yù)期效果。我國大陸現(xiàn)行《行政復(fù)議法》側(cè)重于將行政復(fù)議制度當(dāng)作行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和自我糾錯(cuò)的機(jī)制，這種功能定位偏重于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的管理，直接影響了行政復(fù)議制度保障相對人權(quán)利、解決行政爭議作用的發(fā)揮。而臺(tái)灣地區(qū)訴愿制度在維護(hù)人民權(quán)益和行政關(guān)內(nèi)部省察的功能定位下，經(jīng)長時(shí)間施行和多次修法，有效地解決了大量行政爭議，現(xiàn)已成為比較完善的行政救濟(jì)機(jī)制之一。兩岸行政復(fù)議制度功能定位的差異，影響到其立法和制度建構(gòu)的價(jià)值取向，更影響著復(fù)議制度的運(yùn)行實(shí)效。我國大陸的行政復(fù)議制度經(jīng)過十多年的實(shí)施，實(shí)施的環(huán)境以及相關(guān)行政爭議解決機(jī)制的銜接已經(jīng)發(fā)生較大變化，當(dāng)前正對《行政復(fù)議法》進(jìn)行修訂，臺(tái)灣地區(qū)訴愿制度的有效施行，對大陸行政復(fù)議制度的完善有重要的參考借鑒價(jià)值。

一、立法沿革中的功能定位

(一)我國臺(tái)灣地區(qū)訴愿制度的立法沿革我國臺(tái)灣地區(qū)訴愿制度的功能定位主要規(guī)定在其現(xiàn)行“訴愿法”中。現(xiàn)行“訴愿法”最早可追溯到1930年國民政府制定的《訴愿法》，當(dāng)時(shí)該法總體比較簡單，全文只有14條，其第1條“人民因中央或地方官署之違法或不當(dāng)處分，致?lián)p害其權(quán)利或利益者，得提起訴愿”的規(guī)定，明確了訴愿作為一種正式的權(quán)利救濟(jì)途徑。經(jīng)多次修正后，為配合行政訴訟制度的改革和時(shí)代變遷的需要，1998年臺(tái)灣地區(qū)第五次修正“訴愿法”，這次修正后總則明確規(guī)定了“人民對于中央或地方機(jī)關(guān)之行政處分”以及“各級(jí)地方自治團(tuán)體或其他公法人對上級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)之行政處分”，“認(rèn)為其違法或不當(dāng)，致?lián)p害其權(quán)利或利益者，得依本法提起訴愿”①。這次修正繼續(xù)保持訴愿作為行政救濟(jì)的功能定位，并且圍繞著這一功能定位進(jìn)行了大幅度修改，使其全文由原來的26條擴(kuò)充為101條，標(biāo)志著臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)行訴愿制度的功能定位和基本結(jié)構(gòu)真正確立。

(二)我國大陸行政復(fù)議制度的立法沿革我國大陸行政復(fù)議制度的功能定位是隨著復(fù)議制度的發(fā)展而不斷完善的。新中國成立早期，不少單行法律、法規(guī)都涉及到行政復(fù)議的內(nèi)容，但缺乏統(tǒng)一的行政復(fù)議制度，導(dǎo)致行政復(fù)議制度的功能定位未能統(tǒng)一。1990年，國務(wù)院通過《行政復(fù)議條例》，這是首次以行政法規(guī)的形式系統(tǒng)規(guī)定了行政復(fù)議制度，其第一條明確了行政復(fù)議制度以“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”作為其立法宗旨，反映了行政復(fù)議制度以內(nèi)部監(jiān)督為主的制度建構(gòu)理念。1999年，《行政復(fù)議法》正式通過，將“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”作為其立法目的。可見，大陸現(xiàn)行《行政復(fù)議法》對行政復(fù)議的功能定位在理念上并未脫離《行政復(fù)議條例》的立法思路，側(cè)重于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督與自我糾錯(cuò)。2007年國務(wù)院頒布了《行政復(fù)議法實(shí)施條例》，在這種立法理念的指導(dǎo)下進(jìn)一步細(xì)化和完善了現(xiàn)行的行政復(fù)議制度。從兩岸行政復(fù)議制度的立法沿革來看，行政復(fù)議制度的建立和完善都是一個(gè)從無到有、從分散到統(tǒng)一、從簡單到精細(xì)的過程，其功能定位在最初立法時(shí)基本確定，并在法律和相關(guān)法規(guī)修改的過程中保持延續(xù)，深刻影響著具體的制度建構(gòu)。

二、制度運(yùn)行現(xiàn)狀比較———以廣州市和臺(tái)北市為例

海峽兩岸行政復(fù)議制度的功能定位不同，制度運(yùn)行現(xiàn)狀亦各異。為方便比較且確保數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性，本文通過選取兩岸各一個(gè)行政復(fù)議制度運(yùn)行良好的城市一個(gè)年度的行政復(fù)議案件辦理情況作為分析樣本，考察兩地行政復(fù)議制度的運(yùn)行現(xiàn)狀，從中對比分析兩岸行政復(fù)議制度的實(shí)際效果及其反映的功能定位。以我國大陸廣州市和臺(tái)灣地區(qū)臺(tái)北市2013年②的行政復(fù)議案件辦理情況為例。

(一)案件的受理在我國大陸，行政復(fù)議案件通常由政府機(jī)關(guān)的法制辦公室具體負(fù)責(zé)。從廣州市行政復(fù)議案件的總體情況③來看:2013年，廣州市各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)共收到行政復(fù)議申請3884件，受理3665件(較上一年度有大幅度提高，其中收到復(fù)議申請?jiān)龇謩e為27．9%，受理案件增幅為21．2%);行政復(fù)議案件總數(shù)超過廣州市中級(jí)、基層兩級(jí)法院受理的各類行政訴訟案件(3588件)的數(shù)量。從數(shù)據(jù)上反映出，廣州市已經(jīng)改變了多年來“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的行政糾紛解決機(jī)制的格局，行政復(fù)議作為糾紛解決途徑的作用逐漸得到社會(huì)的認(rèn)可。在我國臺(tái)灣地區(qū)，訴愿案件的管轄機(jī)關(guān)是訴愿審議委員會(huì)。從臺(tái)北市訴愿案件受理情況④看:2013年，臺(tái)北市新收訴愿案件1820件，上年度未結(jié)403件，全年共計(jì)收辦訴愿案件2223件(2012年為2793件，2011年為2426件)。從兩市行政復(fù)議案件的受理情況反映出，在整體上，大陸行政復(fù)議案件逐年增加、增幅較大，一方面是因?yàn)樯鐣?huì)矛盾、行政糾紛不斷增多，政府內(nèi)部監(jiān)督趨于嚴(yán)厲、社會(huì)公眾維權(quán)意識(shí)提升，另一方面也是由于近些年復(fù)議制度的實(shí)施和完善獲得社會(huì)公眾進(jìn)一步的信任和認(rèn)可;臺(tái)灣地區(qū)訴愿案件數(shù)量顯現(xiàn)波動(dòng)起伏狀態(tài)，顯示出臺(tái)灣地區(qū)訴愿制度在實(shí)際運(yùn)行過程中已經(jīng)形成為比較完善的行政救濟(jì)制度，穩(wěn)定地發(fā)揮著解決行政爭議的作用。

(二)案件的審查1．辦結(jié)率。廣州市是大陸行政復(fù)議案件收案最多的城市之一，2013年共辦結(jié)行政復(fù)議案件3655件，辦結(jié)率94．1%。臺(tái)北市2013年辦結(jié)訴愿案件2390件，辦結(jié)率85．5%。根據(jù)廣州和臺(tái)北行政復(fù)議案件的審查情況看，在整體上，相對于臺(tái)灣地區(qū)，大陸行政復(fù)議案件的辦結(jié)率較高，反映出行政機(jī)關(guān)較為注重通過行政復(fù)議的方式來實(shí)施內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督。2．糾錯(cuò)率。在廣州市2013年辦結(jié)的3655件行政復(fù)議案件中，通過撤銷、變更、確認(rèn)違法、責(zé)令履行的方式對爭議行政機(jī)關(guān)所作出的行政行為進(jìn)行直接糾錯(cuò)的案件共有135件，直接糾錯(cuò)率為3．7%;而通過撤回申請、和解、調(diào)解等方式結(jié)案的共計(jì)702件，間接糾錯(cuò)率為19．2%;綜合糾錯(cuò)率為22．9%。在臺(tái)北市2013年作成訴愿決定的2022件訴愿案件中，其中原處分機(jī)關(guān)自行撤銷原處分的案件280件，直接糾錯(cuò)率為13．8%;訴愿審議委員會(huì)決定撤銷原行政處分的案件113件，間接糾錯(cuò)率為5．6%;總糾錯(cuò)率為19．4%。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，廣州市和臺(tái)北市行政復(fù)議案件的直接糾錯(cuò)率與間接糾錯(cuò)率的比率高低恰好相反:關(guān)于直接糾錯(cuò)率，廣州市僅為3．7%，而臺(tái)北市高達(dá)13．8%;關(guān)于間接糾錯(cuò)率，廣州市達(dá)19．2%，而臺(tái)北市為5．6%。通過對上述比率的比較，不難發(fā)現(xiàn)，無論是我國大陸還是臺(tái)灣地區(qū)，行政復(fù)議制度的運(yùn)行都能有效實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督和自我糾錯(cuò)，但也體現(xiàn)出其中功能定位的差異:首先，從同類數(shù)據(jù)的橫向比較分析看，第一，我國大陸直接糾錯(cuò)率偏低，臺(tái)灣地區(qū)直接糾錯(cuò)率較高，體現(xiàn)出大陸原行政機(jī)關(guān)對自身所作出的具體行政行為進(jìn)行自我省察、直接糾正的程度低，復(fù)議制度忽視了本級(jí)行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)、自我監(jiān)督的功能;而臺(tái)灣地區(qū)訴愿制度能夠使得作出行政處分的原行政機(jī)關(guān)注重自我省察，由本級(jí)行政機(jī)關(guān)對行政行為進(jìn)行直接糾正，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯(cuò)效果更明顯。第二，大陸間接糾錯(cuò)率較高，臺(tái)灣地區(qū)間接糾錯(cuò)率偏低，體現(xiàn)出大陸行政機(jī)關(guān)通過上級(jí)來糾正下級(jí)作出的行政行為的程度較高，大陸復(fù)議制度的功能定位在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下層級(jí)之間監(jiān)督中發(fā)揮較為明顯的效果。從別類數(shù)據(jù)的縱向比較分析大陸和臺(tái)灣地區(qū)各自的直接糾錯(cuò)率和間接糾錯(cuò)率的比率，不難發(fā)現(xiàn)兩岸比率數(shù)據(jù)的差異變化，實(shí)質(zhì)上是行政復(fù)議制度功能定位下制度運(yùn)行狀態(tài)的客觀反映:我國大陸通過行政復(fù)議制度更注重發(fā)揮行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督的作用，而臺(tái)灣地區(qū)通過訴愿制度較好地發(fā)揮了原行政機(jī)關(guān)進(jìn)行直接糾正的作用，經(jīng)過原行政機(jī)關(guān)的自我省察后，訴愿委員會(huì)作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)、再次實(shí)施間接糾錯(cuò)的比率自然降低，行政爭議得以更高效、便捷地解決。3．維持率。2013年，在廣州市辦結(jié)的行政復(fù)議案件中，決定駁回及其他方式的案件共83件，維持原行政行為的案件2735件，兩者相加為復(fù)議機(jī)關(guān)不改變原行政行為的案件共2818件，占結(jié)案總數(shù)的77．1%。在臺(tái)北市作出決定的訴愿案件中，訴愿決定不受理的案件517件，決定駁回訴愿申請的案件1392件，即不改變原行政處分的案件共有1909件，占作出訴愿決定案件數(shù)量的94．4%。相比而言，對于經(jīng)過行政復(fù)議審查的案件，臺(tái)灣地區(qū)通過訴愿對原行政機(jī)關(guān)作出的行政處分進(jìn)行審查后仍維持原行政處分的比例高于大陸，一方面說明臺(tái)灣地區(qū)的行政機(jī)關(guān)作出的行政處分大都能夠經(jīng)得起訴愿機(jī)關(guān)的審查，突顯出訴愿制度作為行政相對人進(jìn)行行政救濟(jì)的主渠道;另一方面，也反映了我國大陸行政機(jī)關(guān)作出的行政行為的出錯(cuò)率仍較高，行政復(fù)議作為內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制的功能定位，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督中發(fā)揮著重要的作用。4．撤回率。2013年，在廣州市行政復(fù)議案件中通過申請人自愿撤回復(fù)議申請、和解、調(diào)解等方式結(jié)案的共計(jì)702件，占結(jié)案總數(shù)的19．2%。臺(tái)北市訴愿申請人撤回訴愿申請案件的115件，占結(jié)案總數(shù)的5．2%。可見，大陸行政復(fù)議申請的撤回率比臺(tái)灣地區(qū)高，大陸行政復(fù)議的相關(guān)配套制度(例如調(diào)解、和解)的設(shè)置有利于對行政爭議雙方的協(xié)調(diào)，促使行政糾紛得到實(shí)質(zhì)性的解決，申請人撤回復(fù)議申請。臺(tái)灣地區(qū)行政復(fù)議申請的撤回率低，這也反映出臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)公眾對訴愿制度的信任，通過訴愿合法、合理、公正地解決行政糾紛。

(三)行政案件的應(yīng)訴2013年，廣州市共發(fā)生行政應(yīng)訴案件1475件(較2012年1397件略有增加)，法院審結(jié)行政應(yīng)訴案件1090件;其中，駁回原告訴訟請求以及維持行政復(fù)議決定的有683件占62．7%，原告撤訴136件占12．5%，其他的有100件占9．2%，這三項(xiàng)相加為法院審理不改變行政復(fù)議認(rèn)定的行政行為的案件，共計(jì)919件，占法院行政應(yīng)訴案件總數(shù)的84．3%;而法院判決改變原行政機(jī)關(guān)的行政行為的案件(含確認(rèn)違法或無效、撤銷、變更、責(zé)令履行)共171件，占總結(jié)案數(shù)的15．7%。臺(tái)北市政府作出的訴愿決定經(jīng)行政法院裁判的案件共有92件，其中行政法院駁回85件，占裁判總數(shù)的92．4%;撤銷7件，僅占7．6%。法院審理的結(jié)果反映出，我國大陸和臺(tái)灣地區(qū)的行政水平日漸提高，行政復(fù)議在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、化解行政爭議中發(fā)揮重要的作用;但大陸行政應(yīng)訴案件判決改變原行政機(jī)關(guān)行政行為的比例相對偏高，表明臺(tái)灣地區(qū)訴愿制度的功能定位更能使其公正地化解行政爭議，經(jīng)過行政復(fù)議處理的案件能夠經(jīng)得起司法審查。

三、不同功能定位的基本理念比較

兩岸行政復(fù)議制度功能定位在根本上是由兩岸政治體制、社會(huì)體制和法律制度的基本理念所決定。兩岸行政復(fù)議制度功能定位的不同，在實(shí)踐中表現(xiàn)出來的是具體制度和程序的不同，這實(shí)質(zhì)上是由兩岸復(fù)議制度基本理念的差異所引起。

(一)權(quán)力的制約與監(jiān)督我國現(xiàn)行《憲法》明確規(guī)定我國的根本制度是社會(huì)主義制度，馬克思主義作為我國基本的指導(dǎo)思想，其權(quán)力觀可概括為“權(quán)為民所賦、權(quán)為民所用、權(quán)為民所控”①。《憲法》亦明確規(guī)定了“一切權(quán)力屬于人民”，“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須……接受人民的監(jiān)督……”，這是憲法賦予人民的監(jiān)督權(quán)。作為我國所建立的社會(huì)主義權(quán)力制約與監(jiān)督體制的重要一環(huán)，行政復(fù)議制度一方面作為行政權(quán)力內(nèi)部的監(jiān)督制度，發(fā)揮著內(nèi)部糾錯(cuò)、層級(jí)監(jiān)督的作用，確保行政權(quán)力不被濫用;另一方面，它作為人民監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政行為的合法渠道，是人民行使監(jiān)督權(quán)的重要方式。而臺(tái)灣地區(qū)法制最初建立時(shí)奉行權(quán)力分立原則，其最高效力法律規(guī)定采用五權(quán)分立的方式進(jìn)行權(quán)力分配。基于權(quán)力分立原則，司法機(jī)關(guān)只作事后的、被動(dòng)的法律監(jiān)督。為了給予行政權(quán)充分的尊重，由行政機(jī)關(guān)先自我主動(dòng)審查其行政處分，從而確保權(quán)力彼此尊重;并且，行政法院僅審查行政處分的合法性，避免司法權(quán)過度介入行政權(quán)。權(quán)力分立原則確立的直接結(jié)果，使得訴愿制度在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部起到重要的自我省察、解決行政爭議的功能，保證行政權(quán)合法正當(dāng)行使。從海峽兩岸的權(quán)力制約與監(jiān)督的比較可見，大陸和臺(tái)灣地區(qū)行政復(fù)議制度都強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，但是，區(qū)別在于大陸的復(fù)議制度在內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)上還深刻體現(xiàn)出人民監(jiān)督的作用，而臺(tái)灣地區(qū)注重的是權(quán)力之間的尊重，因而通過訴愿制度來使行政權(quán)得以自我糾正，避免權(quán)力的過度干涉。

(二)公民權(quán)益的保障大陸《憲法》中的“一切權(quán)力屬于人民”“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)”等相關(guān)表述，明確體現(xiàn)了憲法保障人民權(quán)益的憲法原則。“人民利益至上，不僅是執(zhí)政黨的根本宗旨，也是社會(huì)主義憲法法律的最高價(jià)值。”②這無疑是《行政復(fù)議法》立法的基本憲法根據(jù)，憲法中明確確定了行政機(jī)關(guān)與人民的關(guān)系，體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)維護(hù)人民利益、實(shí)踐服務(wù)人民的宗旨。這是對近代資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家提出的“主權(quán)在民”“天賦人權(quán)”“社會(huì)契約論”等進(jìn)步思想的進(jìn)一步發(fā)展與邏輯延伸。按照人民利益至上的觀念，人民利益是社會(huì)根本利益之所在。一切國家權(quán)力的行使要服從于人民利益，并有助于保障人民利益。③可見，我國大陸行政復(fù)議作為一項(xiàng)向人民提供行政救濟(jì)的制度，正是服從人民利益、確保人民利益不受行政權(quán)力侵害的體現(xiàn)。而臺(tái)灣地區(qū)法律明確賦予人民對于行政機(jī)關(guān)的行政處分有“請?jiān)浮⒃V愿及訴訟的權(quán)利”，這為公民基本權(quán)利的保障提供了法律依據(jù)和充分的權(quán)利救濟(jì)途徑，當(dāng)在行政機(jī)關(guān)發(fā)生違法或者不當(dāng)處分侵犯了公民的正當(dāng)權(quán)利或利益之時(shí)，公民可以通過訴愿作為權(quán)利救濟(jì)的途徑來保障其權(quán)益。由此可見，在臺(tái)灣地區(qū)，并未從人民整體利益的角度強(qiáng)調(diào)訴愿作為全體公民利益的一種保障制度，而是把訴愿作為每一位公民的公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

(三)依法行政我國現(xiàn)行《憲法》規(guī)定“實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”。依法行政是我國依法治國基本方略在行政權(quán)力領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度，屬于行政監(jiān)督職能中的重要組成部分，要求行政機(jī)關(guān)在處理國家行政管理事務(wù)的一切活動(dòng)中，都應(yīng)以法律來規(guī)范，受法律規(guī)范的制約，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)合法、合理地行使職權(quán)。而臺(tái)灣地區(qū)強(qiáng)調(diào)的是法治行政原則。雖然兩岸的名稱相似，但實(shí)質(zhì)上，基本理念的內(nèi)涵存在著細(xì)微的差別。臺(tái)灣地區(qū)法治原則要求必須依法而治，并且是在“注意法令之形式合法性，亦須兼顧法令實(shí)質(zhì)正當(dāng)性意涵下的依法行政”④。尤其隨著時(shí)展，行政活動(dòng)面臨的情況愈加多樣化、復(fù)雜化及專業(yè)化，訴愿制度作為行政權(quán)自我省察、自我監(jiān)督的重要制度，通過依據(jù)法律進(jìn)行行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我審查，從而對已作出的行政處分進(jìn)行判斷，實(shí)現(xiàn)了法治行政的價(jià)值，減輕司法審查的負(fù)擔(dān)。可見，大陸的依法行政強(qiáng)調(diào)的是一切國家行政管理事務(wù)都應(yīng)當(dāng)依據(jù)憲法法律來進(jìn)行，而臺(tái)灣地區(qū)法治行政不僅包括依據(jù)法律行使行政權(quán)，而且還要求行政立法、司法都要納入法治的范疇之內(nèi)。

四、不同功能定位下相關(guān)制度比較

兩岸行政復(fù)議制度的功能定位，對復(fù)議制度的設(shè)計(jì)產(chǎn)生重大影響，“攸關(guān)相關(guān)制度之設(shè)計(jì)、解釋與運(yùn)作基準(zhǔn)或方向”①，在實(shí)踐中體現(xiàn)為解決行政爭議的實(shí)際效果。

(一)受案范圍受案范圍體現(xiàn)了行政救濟(jì)的保障范圍，也直接關(guān)系到行政復(fù)議制度的作用范圍。一般認(rèn)為，對于受案范圍而言，采取概括式、列舉式還是概括加列舉式，反映了立法者對受案范圍大小的不同傾向。主張采用概括式的一般傾向于擴(kuò)大受案范圍，主張列舉式的一般傾向于縮小受案范圍，主張概括加列舉式的往往是二者的折中。②我國大陸《行政復(fù)議法》第六條采用列舉式明確規(guī)定了申請行政復(fù)議的十種情形，最后一款是兜底條款。此外，《行政復(fù)議法》第七條規(guī)定了對部分抽象行政行為也可以一并申請行政復(fù)議，這實(shí)際上是“將抽象行政行為有條件地納入了受案范圍”③。可見，我國大陸行政復(fù)議法的受案范圍主要采取列舉式的方式，這就容易導(dǎo)致排除了列舉之外的情形進(jìn)入行政復(fù)議、甚至行政訴訟的機(jī)會(huì)，必然會(huì)出現(xiàn)尋求行政相對人權(quán)利救濟(jì)無門的情形。而臺(tái)灣地區(qū)“訴愿法”第1條規(guī)定，“人民對于中央或地方機(jī)關(guān)之行政處分，認(rèn)為違法或不當(dāng)，致?lián)p害其權(quán)利或利益者，得依本法提起訴愿……”，這對訴愿的受案范圍采用概括式的方法，除此之外，“訴愿法”還針對相關(guān)行政機(jī)關(guān)怠為處分訴愿情況下亦可提起訴愿的規(guī)定。由上述可見，臺(tái)灣訴愿的受案范圍較寬，行政爭議基本都可以通過訴愿的渠道進(jìn)入到解決機(jī)制之中。受案范圍的寬窄，影響著行政復(fù)議制度所能解決的社會(huì)矛盾的范圍。臺(tái)灣地區(qū)訴愿制度基于權(quán)利救濟(jì)的功能定位必然要求制度的受案范圍要廣，擴(kuò)大人民行政救濟(jì)的范圍，最大限度地保障人民權(quán)益。而我國大陸行政復(fù)議制度的定位側(cè)重于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和自我糾錯(cuò)，使得行政復(fù)議的范圍集中于容易出現(xiàn)行政處分違法或者不當(dāng)?shù)那闆r中，這樣顯然不利于對人民權(quán)益的救濟(jì)和保障。因此，我國大陸目前在修改《行政復(fù)議法》過程中，可以參考借鑒臺(tái)灣地區(qū)訴愿制度對受案范圍的規(guī)定，采取概括式，擴(kuò)大行政復(fù)議的范圍，與行政訴訟法的受案范圍形成更好的銜接和補(bǔ)充;同時(shí)，我國大陸行政復(fù)議制度把抽象行政行為納入受案范圍的做法，亦值得臺(tái)灣地區(qū)參考。

(二)審理組織從某種程度來看，人民對通過行政復(fù)議來獲得行政救濟(jì)的處理結(jié)果是否信服，最關(guān)鍵的因素就是行政復(fù)議審理組織是否獨(dú)立、公正。對于臺(tái)灣地區(qū)訴愿案件審理組織和人員，“訴愿法”第52條規(guī)定了訴愿案件的辦理必須設(shè)立獨(dú)立的審理機(jī)構(gòu)———訴愿委員會(huì)，而且對組成人員也有嚴(yán)格的要求，組成人員“以具有法制專長者為原則”，并需要由訴愿委員會(huì)的高級(jí)職員遴聘社會(huì)公正人士、學(xué)者、專家擔(dān)任;其中社會(huì)公正人士、學(xué)者、專家人數(shù)不得少于一半。同時(shí)，“行政院及各級(jí)行政機(jī)關(guān)訴愿審議委員會(huì)組織規(guī)程”第4條規(guī)定，“訴愿審議委員會(huì)設(shè)置委員五人至十五人，其中應(yīng)有二分之一以上具有法制專長的委員”。從以上規(guī)定可知，在審議訴愿案件時(shí)，一方面由于組成人員身份多元化，確保審議的中立性;另一方面組成人員均為相關(guān)專業(yè)的專長者，能夠公正評判專業(yè)問題，確保了審議結(jié)果的專業(yè)性。如此設(shè)置，體現(xiàn)出了訴愿制度實(shí)質(zhì)上是帶有準(zhǔn)司法性，保證訴愿案件審理的中立性、專業(yè)性與公正性，確保行政爭議公平公正解決，贏得人民對訴愿制度的信任。我國大陸《行政復(fù)議法》及實(shí)施條例規(guī)定復(fù)議案件由行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)(即行政復(fù)議機(jī)構(gòu))處理。《行政復(fù)議法》第3條賦予了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)很大的權(quán)限，但是，不足之處也很明顯:首先，復(fù)議決定權(quán)集中在復(fù)議機(jī)關(guān)集體或負(fù)責(zé)人里。盡管復(fù)議機(jī)構(gòu)職權(quán)大，但由于其最終作決定的仍然是行政機(jī)關(guān)首長或其集體，這使得復(fù)議決定的公正性和中立性難免受到懷疑。其次，行政復(fù)議人員組成單薄。《行政復(fù)議實(shí)施條例》第32條規(guī)定，“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審理行政復(fù)議案件，應(yīng)當(dāng)由2名以上行政復(fù)議人員參加”，可見行政復(fù)議人員數(shù)量少，缺乏專業(yè)性和中立性。此外，據(jù)統(tǒng)計(jì)，“大陸目前有行政復(fù)議權(quán)的機(jī)關(guān)為1．8萬多個(gè)，但地方三級(jí)政府的專職行政復(fù)議人員僅有1532人，基層政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)尤其是縣級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，專職行政復(fù)議人員平均僅有0．2人，基層行政復(fù)議力量嚴(yán)重不足，大都存在機(jī)構(gòu)不健全、編制少、隊(duì)伍不穩(wěn)定、人員素質(zhì)不夠高的問題”①。對此，從2007年起，國內(nèi)一些地方開始探索行政復(fù)議委員會(huì)制度，吸納第三方專家學(xué)者等參與到復(fù)議案件的審查中，提升行政復(fù)議的公信力、權(quán)威性和公正性。由此可見，審理組織的差異，正是復(fù)議制度功能定位不同的體現(xiàn)，大陸復(fù)議制度強(qiáng)調(diào)內(nèi)部監(jiān)督，因而其審理組織通常僅由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作人員組成;而臺(tái)灣地區(qū)訴愿制度強(qiáng)調(diào)行政救濟(jì)，所以其審查組織更加注重獨(dú)立性、公正性，帶有準(zhǔn)司法的性質(zhì)。但無論是我國大陸還是臺(tái)灣地區(qū)，行政復(fù)議作為行政救濟(jì)的一個(gè)重要渠道，一個(gè)獨(dú)立、專業(yè)、公正的審理組織是確保這一行政救濟(jì)制度良好運(yùn)轉(zhuǎn)、獲得人民信任的最有效保證，正如應(yīng)松年教授認(rèn)為，“任何解決爭議的制度，其核心要求都是公正。這對于設(shè)置在行政系統(tǒng)內(nèi)的行政復(fù)議制度來說，尤其重要。行政復(fù)議制度天生的是‘自己當(dāng)自己的法官’，因此各國都在逐步完善，保證復(fù)議機(jī)構(gòu)和人員的中立地位，保證在辦案中不偏私、不歧視，排除不相干因素的影響，以提高公信力。”②。從我國臺(tái)灣地區(qū)訴愿委員會(huì)的有效運(yùn)作來看，足以說明了行政復(fù)議委員會(huì)機(jī)制的可行性和在化解行政爭議中的作用，這對于大陸修改《行政復(fù)議法》過程中對行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革方面值得借鑒。

(三)受理程序兩岸行政復(fù)議制度的功能定位不同，亦直接影響著整個(gè)行政復(fù)議案件審理的程序設(shè)置。在受理程序方面，臺(tái)灣地區(qū)訴愿制度原則上所有訴愿均經(jīng)由原行政處分機(jī)關(guān)處理后方能向訴愿管轄機(jī)關(guān)提起，這實(shí)質(zhì)上是先把訴愿交由原處分機(jī)關(guān)進(jìn)行自我省察，如若認(rèn)為訴愿有理由，即可自行撤銷或變更原處分。這樣的處理程序，既可使原行政處分機(jī)關(guān)及時(shí)進(jìn)行自我檢討，審查自身作出的行政處分是否合法正當(dāng)，也便于訴愿管轄機(jī)關(guān)快速了解訴愿事件的爭議所在、提高處理效率，也方便人民清楚提起訴愿的機(jī)關(guān)。在實(shí)踐中，訴愿程序中原行政處分機(jī)關(guān)自行審查撤銷率較高，行政機(jī)關(guān)自我審查功能發(fā)揮了重要的作用。可見，這種受理程序的設(shè)計(jì)正是突顯了臺(tái)灣地區(qū)訴愿制度的行政救濟(jì)功能定位。而由于大陸的《行政復(fù)議法》規(guī)定的受理程序是由上級(jí)行政關(guān)直接審理下級(jí)行政機(jī)關(guān)所作出的行政處分，故沒有規(guī)定類似的原行政機(jī)關(guān)自我糾正的程序。

五、結(jié)論

眾所周知，無救濟(jì)則無權(quán)利。通過前述的分析和比較，海峽兩岸行政復(fù)議制度都是一種重要的行政救濟(jì)制度，其產(chǎn)生、發(fā)展和完善有其內(nèi)在的共同規(guī)律，而找準(zhǔn)復(fù)議制度的功能定位、并在此基礎(chǔ)上完善相關(guān)制度建構(gòu)，對于實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議制度的價(jià)值、推動(dòng)行政爭議的化解起到關(guān)鍵的作用。臺(tái)灣地區(qū)訴愿制度定位為行政相對人權(quán)利保障與救濟(jì)制度，并據(jù)此設(shè)計(jì)其訴愿程序、配套制度，促使行政機(jī)關(guān)對其所做的出行政處分時(shí)刻保持自省，確保依法行政，有效地解決了大量行政糾紛，保障人民的權(quán)益。而時(shí)至今日，我國大陸社會(huì)發(fā)展處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，許多社會(huì)矛盾糾紛已經(jīng)以行政爭議的形式反映出來，在社會(huì)開放、多元、動(dòng)態(tài)和信息化條件下，各種不穩(wěn)定、不確定因素增多，“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的狀況依然存在。對此，當(dāng)前正對《行政復(fù)議法》進(jìn)行修改的過程中，作者認(rèn)為:首先應(yīng)當(dāng)承認(rèn)行政復(fù)議的多元功能，在此基礎(chǔ)上借鑒我國臺(tái)灣地區(qū)對訴愿制度的功能定位，明確把大陸的行政復(fù)議制度定位作為行政糾紛的化解機(jī)制，突出其行政救濟(jì)功能，使行政復(fù)議實(shí)現(xiàn)從自我糾錯(cuò)、內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督為主向人民權(quán)益救濟(jì)、化解行政爭議為主的根本轉(zhuǎn)變，從而準(zhǔn)確把握行政復(fù)議制度完善的方向。其次，從宏觀上說，必須把行政復(fù)議制度的改革和完善與新《行政訴訟法》的實(shí)施結(jié)合起來，形成一套整體銜接的行政救濟(jì)制度，從根本上推動(dòng)行政爭議的化解和人民權(quán)益的保障;最后，從微觀上看，可以深入研究和參考我國臺(tái)灣地區(qū)訴愿制度在其功能定位下的具體制度實(shí)踐，來對大陸行政復(fù)議制度進(jìn)行具體配套措施和程序的設(shè)計(jì)。通過以上措施，找準(zhǔn)行政復(fù)議制度的功能定位，據(jù)此進(jìn)行修改完善，這必將有效發(fā)揮行政爭議“隔離層”或“過濾器”的作用，對真正實(shí)現(xiàn)依法行政、化解社會(huì)矛盾、保障社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展有重要的意義。

作者：陳尚龍 單位：中國政法大學(xué) 法學(xué)院