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“三位一體”是農(nóng)村基層政府的一種新的工作機(jī)制，目標(biāo)是建立服務(wù)型政府，最終實(shí)現(xiàn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)和諧穩(wěn)定的目的。它由三部分內(nèi)容組成：一是查民情，由紀(jì)檢部門牽頭，組織農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)聯(lián)席會(huì)議成員單位，采取“訪、看、評(píng)、查、糾、建”等辦法，對(duì)全市行政村貫徹落實(shí)國(guó)家“三農(nóng)”政策、執(zhí)行各項(xiàng)制度、村干部廉潔自律和干群矛盾糾紛等情況進(jìn)行走訪檢查；二是解民難，就是創(chuàng)新農(nóng)村基層信訪工作模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立信訪大廳，由專人負(fù)責(zé)信訪工作，主動(dòng)化解社會(huì)矛盾；三是辦實(shí)事，即鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)，公開鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的社會(huì)事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立政務(wù)服務(wù)中心，村建立服務(wù)站，組建立服務(wù)點(diǎn)，全程農(nóng)民所要申辦的所有事項(xiàng)。

查民情是完善黨內(nèi)監(jiān)督，這種監(jiān)督是一種全覆蓋的監(jiān)督（全市335個(gè)村逐一排查）、全方位的監(jiān)督（內(nèi)容涉及農(nóng)村所有工作）、全天候的監(jiān)督（這項(xiàng)工作不是階段性工作而是經(jīng)常性工作）；解民難是健全信訪渠道，是三級(jí)信訪網(wǎng)絡(luò)的組成部分；辦實(shí)事是建立公開辦事制度，這是“三位一體”的主體與核心，是服務(wù)型政府的根本標(biāo)志。三者都是圍繞民情、民事、民利而展開，而且互相補(bǔ)充、互相制約，共同構(gòu)成完整的工作體系。查民情、解民難是治標(biāo)，辦實(shí)事就是治本，“三位一體”是一種標(biāo)本兼治的工作機(jī)制，是科學(xué)發(fā)展觀執(zhí)政理念的實(shí)踐。

一、”三位一體”轉(zhuǎn)變了政府職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)行政管理體系中最基層的政府，是黨的農(nóng)村政策的直接執(zhí)行者，肩負(fù)著農(nóng)村發(fā)展和穩(wěn)定的重任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作特別繁重，人們形容為“上邊千條線，下邊一根針”。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不但是行政管理的領(lǐng)導(dǎo)者，而且也是生產(chǎn)活動(dòng)的經(jīng)營(yíng)者。步入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的職能讓給了農(nóng)民，只剩下行政管理的職能，而且隨著農(nóng)村改革的深入，管理的內(nèi)容和方式也在發(fā)生變化。村民自治改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是一種指導(dǎo)的關(guān)系。取消農(nóng)業(yè)稅以后，改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作完全從催糧要稅的繁重工作中解脫出來，對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理自然就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的主要內(nèi)容。其實(shí)，對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理一直應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的主要內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也一直在探索轉(zhuǎn)變職能，但由于催糧要稅工作壓力特別大，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅要對(duì)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)，還要對(duì)自身的財(cái)政負(fù)責(zé)，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直處于“越位”、“錯(cuò)位”、“缺位”狀態(tài)。

同時(shí)，政府好比機(jī)器，要想用老機(jī)器生產(chǎn)出新產(chǎn)品，必須改變其結(jié)構(gòu)和工作方式。要想轉(zhuǎn)變職能，運(yùn)用老的工作模式是難以實(shí)現(xiàn)的，這就是我們一直強(qiáng)調(diào)而且致力于轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，但在實(shí)踐中收效甚微的根本原因。因此，要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正轉(zhuǎn)變政府職能，在體制不變的條件下，必須轉(zhuǎn)變工作機(jī)制?！叭灰惑w”工作機(jī)制就是這種能在現(xiàn)行體制下可以轉(zhuǎn)變政府職能的運(yùn)行機(jī)制。

第一，“三位一體”能使權(quán)力在陽光下運(yùn)行

“權(quán)力尋租”一直是政府中難以根除的腐敗毒瘤，它不僅影響著政府的工作效率，更影響著政府職能的轉(zhuǎn)變，只要有“權(quán)力尋租”，服務(wù)型政府就難以建立。產(chǎn)生“權(quán)力尋租”的原因有很多，但一個(gè)很重要的原因就是權(quán)力集中、權(quán)力不透明。黨的十七大報(bào)告指出，“確保權(quán)力正確使用，必須讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”?！叭灰惑w”工作機(jī)制有效地解決了這個(gè)問題。在辦實(shí)事工作中，實(shí)施“全程制”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立政務(wù)服務(wù)大廳，村建立服務(wù)站，村民組建立服務(wù)點(diǎn)，把所有農(nóng)民要辦理的事項(xiàng)全部集中在一個(gè)大廳中，公開服務(wù)項(xiàng)目、辦事程序、申報(bào)資料、承諾時(shí)限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，要求做到即辦件直接辦理、承諾件限期辦結(jié)、上報(bào)件全程、退回件明確答復(fù)，變過去的“暗箱操作”為現(xiàn)在的“陽光作業(yè)”。這就把原來權(quán)力的神秘面紗一下子徹底揭開，使權(quán)力赤裸裸地暴露在陽光下。當(dāng)權(quán)力失去了權(quán)威性，權(quán)力也就變成了責(zé)任和義務(wù)，當(dāng)人為責(zé)任和義務(wù)而工作時(shí)，其職能也就自然而然地改變了。

第二，“三位一體”能使權(quán)力在有效的監(jiān)督下運(yùn)行

沒有監(jiān)督的權(quán)力必然要滋生腐敗。要確保權(quán)力正確使用，還必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督。同志在黨的十七大報(bào)告中指出：“發(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利。人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，對(duì)干部實(shí)行民主監(jiān)督，是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)。”傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村管理對(duì)干部的監(jiān)督主要來自兩方面，一是群眾監(jiān)督，二是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督。村民自治后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系發(fā)生了變化，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能沒有轉(zhuǎn)變，發(fā)展經(jīng)濟(jì)任務(wù)繁重，相對(duì)來說，來自上面的監(jiān)督有所減弱，監(jiān)督的重心轉(zhuǎn)到群眾方面。另外，村務(wù)決策往往是村委會(huì)和村級(jí)黨組織共同做出的，而村民會(huì)議和村民代表會(huì)議又無權(quán)對(duì)村級(jí)黨組織進(jìn)行監(jiān)督，因?yàn)閺捏w制上講，村民會(huì)議是管不到村級(jí)黨組織的決定的。這樣，作為村民自治的最高機(jī)構(gòu)村民會(huì)議和村民代表會(huì)議，實(shí)際上很難履行其監(jiān)督職責(zé)，因而往往也就成了一種虛設(shè)?！叭灰惑w”工作機(jī)制中“訪民查廉村村行”活動(dòng)就是解決群眾監(jiān)督不到位、上級(jí)監(jiān)督弱化的問題。這項(xiàng)活動(dòng)，由紀(jì)檢部門統(tǒng)一組織對(duì)全市所有村進(jìn)行逐一排查，檢查的內(nèi)容包括農(nóng)村所有工作內(nèi)容，采取訪、看、評(píng)、查、糾、建等多種方式，要求接觸群眾必須達(dá)到一定比例。這不僅強(qiáng)化了上級(jí)監(jiān)督，而且把群眾監(jiān)督與上級(jí)監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合起來，使這兩種監(jiān)督既有的放矢，又行之有效。

二、“三位一體”破解了“三農(nóng)”難題

“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民，主要內(nèi)容是發(fā)展和穩(wěn)定。簡(jiǎn)言之，“三農(nóng)”問題的全部?jī)?nèi)容就是要解決農(nóng)民的發(fā)展和穩(wěn)定問題，只有當(dāng)農(nóng)民在穩(wěn)定的環(huán)境中求發(fā)展，社會(huì)主義新農(nóng)村的和諧社會(huì)局面也就實(shí)現(xiàn)了。

（一）影響農(nóng)民發(fā)展和穩(wěn)定的主要因素

一是農(nóng)民主動(dòng)性難以發(fā)揮

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體是經(jīng)營(yíng)者，而不是政府。雖然我國(guó)從上世紀(jì)九十年代開始實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但農(nóng)民作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體地位一直沒有確立起來，鄉(xiāng)、村組織一直在不同程度上干預(yù)著農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)，一直在劃槳而不是在掌舵，而鄉(xiāng)、村組織并不善于劃槳。

二是農(nóng)民自身利益受損

在農(nóng)民上訪案件中，主要是土地和村干部腐敗問題，這兩個(gè)問題都侵害了農(nóng)民自身的利益。土地問題侵害了農(nóng)民的生存利益，村干部腐敗侵害了農(nóng)民的公共利益。

三是農(nóng)民權(quán)力難以保障

信訪是我國(guó)處理人民內(nèi)部矛盾很有效的工作機(jī)制，但多年來一直存在著渠道不暢通、處理不及時(shí)等問題，使問題越積越多、矛盾越來越大，特別是信息交通都不發(fā)達(dá)、觀念思想相對(duì)落后、經(jīng)濟(jì)狀況較貧窮的農(nóng)村。農(nóng)民的問題出現(xiàn)在鄉(xiāng)村，解決的主體也應(yīng)該在鄉(xiāng)村。之所以出現(xiàn)農(nóng)民越級(jí)訪、進(jìn)京訪，就是因?yàn)檗r(nóng)民在鄉(xiāng)村有冤無處伸、有理無處講、有難無人幫。

（二）“三位一體”工作機(jī)制從解決新時(shí)期“農(nóng)村第一難”辦事難入手，以服務(wù)促發(fā)展、求穩(wěn)定，破解“三農(nóng)”難題

第一，還“政”于民

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，主體是農(nóng)民、企業(yè)、各種社會(huì)組織，分散的農(nóng)民實(shí)力弱小、信息不靈通等弱點(diǎn)會(huì)被企業(yè)和社會(huì)組織所彌補(bǔ)，企業(yè)和社會(huì)組織具有把分散農(nóng)民有機(jī)地組織起來的能力。在這種情況下，政府的作用就是提供服務(wù)，把自己不該管、管不好也管不了的事讓給社會(huì)組織和企業(yè)。“三位一體”工作機(jī)制正是基于這種思維提出來的。在實(shí)施中，鄉(xiāng)村干部不再把主要精力放在具體讓農(nóng)民種什么、發(fā)展什么的工作上，而是實(shí)實(shí)在在地把黨的政策落實(shí)到千家萬戶，千方百計(jì)地為農(nóng)民提供服務(wù)，把應(yīng)該為農(nóng)民辦的事辦到、辦好、快辦。這樣，農(nóng)民的首創(chuàng)精神和創(chuàng)造才能也就能最大限度地得到發(fā)揮，社會(huì)組織和企業(yè)的主導(dǎo)和引領(lǐng)市場(chǎng)的能量也能得到最大限度的釋放，就會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民心無旁騖，人人思創(chuàng)業(yè)、家家忙致富、村村謀發(fā)展的和諧景象。

第二，還“權(quán)”于民

對(duì)于國(guó)家來說，解決和減少信訪的主要渠道在縣（市）區(qū)級(jí)，因此國(guó)家要求縣（市）區(qū)委書記大接訪。對(duì)于縣（市）區(qū)來說，解決和減少信訪的主渠道在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街（包括職能部門），要使縣（市）區(qū)委書記大接訪常態(tài)化必須暢通信訪渠道。農(nóng)民的信訪問題不應(yīng)該完全或主要由縣（市）區(qū)委書記來解決，而應(yīng)該主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街書記（包括職能部門的領(lǐng)導(dǎo)）來解決。“三位一體”工作機(jī)制明確規(guī)定，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村基層信訪工作模式，建立信訪大廳，采取“入戶聽訴、開門接訪、集中辦訪、真情回訪、交心懇談”等方式，使群眾“話有地方說、理有地方講、難有組織幫”，化解社會(huì)矛盾，破解群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，為群眾生產(chǎn)生活排憂解難。這就形成了完整的信訪網(wǎng)絡(luò)，有效地保證了縣（市）區(qū)委書記大接訪活動(dòng)的常態(tài)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也能真正成為人民的政府。

第三，還“利”于民

目前在農(nóng)村，農(nóng)民一方面強(qiáng)烈希望有人來組織他們發(fā)展經(jīng)濟(jì)，致富奔小康；另一方面也強(qiáng)烈希望有人對(duì)村級(jí)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約，防止和克服腐敗現(xiàn)象。農(nóng)民反映村干部腐敗，主要反映村干部侵占了他們的利益。從源頭上堵住村干部的腐敗，實(shí)際上就是把農(nóng)民應(yīng)該享受的利益還給農(nóng)民。在現(xiàn)行的體制下，采取這種經(jīng)常性的“訪民查廉村村行”活動(dòng)不失為一種有效的辦法，加之信訪渠道的暢通，權(quán)力在陽光下運(yùn)行，只要堅(jiān)持經(jīng)常并不斷完善，一定能從源頭上遏制腐敗，農(nóng)民的利益也一定能夠得到應(yīng)有的保護(hù)。

三、“三位一體”密切了干群關(guān)系

干群關(guān)系是黨群關(guān)系的具體體現(xiàn)，具體表現(xiàn)為黨與群眾之間聯(lián)系和連接的方式。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新的歷史條件下，黨群關(guān)系所面臨的客觀環(huán)境、任務(wù)等和過去相比有很大不同。從執(zhí)政黨的視角看，中國(guó)共產(chǎn)黨處在一個(gè)新的歷史階段，如何提高執(zhí)政能力，用手中的權(quán)力更好地為人民服務(wù)，如何防止腐敗對(duì)黨的侵蝕，是關(guān)系到黨的生死存亡的大問題；從人民群眾的視角看，人民群眾自身的利益要求發(fā)生了巨大變化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，群眾的獨(dú)立性、民主性大大增強(qiáng)，而且群眾的利益出現(xiàn)了多元化；從干群關(guān)系的視角看，執(zhí)政條件下的干群關(guān)系有了新的特點(diǎn)，在很大程度上，群眾對(duì)黨群關(guān)系的認(rèn)識(shí)，不是根據(jù)其理論，而是根據(jù)黨員特別是黨員干部的表現(xiàn)加以判斷。

以往在密切黨群關(guān)系方面，在如何繼承傳、統(tǒng)發(fā)揚(yáng)優(yōu)良作風(fēng)上做了很多工作，這無疑是必要的。表面上看，黨群關(guān)系指的是黨和群眾之間的關(guān)系，但它實(shí)際上反映的是黨同公共權(quán)力之間的關(guān)系。因此，所謂密切黨群關(guān)系，也就是要正確處理好黨同公共權(quán)力之間的關(guān)系。即在強(qiáng)調(diào)作風(fēng)建設(shè)的基礎(chǔ)上，要圍繞著權(quán)力的運(yùn)行和對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約監(jiān)督，構(gòu)筑一個(gè)能夠互動(dòng)起來的黨群關(guān)系模式。

“三位一體”工作機(jī)制出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展，所有的權(quán)力都要在陽光下運(yùn)行，廣泛而有效的監(jiān)督又會(huì)使這陽光下的權(quán)力能夠始終保證權(quán)為民所用。在這種運(yùn)行機(jī)制下，原來“干部動(dòng)嘴群眾跑腿”變成了“群眾動(dòng)嘴干部跑腿”，原來“民對(duì)官”變?yōu)椤肮賹?duì)官”，原來“多次辦理”變?yōu)椤耙淮无k理”，實(shí)現(xiàn)了“大事小事不出村”，農(nóng)民省時(shí)、省錢、省心，干部與群眾主仆關(guān)系實(shí)現(xiàn)了歸位。只要群眾真正做了主人，干群關(guān)系自然也就和諧、融洽。

應(yīng)該說，“三位一體”工作機(jī)制在權(quán)力運(yùn)行和權(quán)力運(yùn)行的制約、監(jiān)督之間，構(gòu)筑了互動(dòng)的黨群、干群關(guān)系工作模式。

四、“三位一體”深化了農(nóng)村改革

年農(nóng)村改革，先后實(shí)施了“五次放活”。第一次是放活土地，推行“大包干”，建立統(tǒng)分結(jié)合的家庭承包經(jīng)營(yíng)制；第二次是放活經(jīng)營(yíng)，廢除統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，給農(nóng)民以生產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品的自由；第三次是放活領(lǐng)域，準(zhǔn)許農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”，大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；第四次是放活空間，打破城鄉(xiāng)戶籍藩籬，準(zhǔn)許農(nóng)民“離土又離鄉(xiāng)”進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商；第五次是放活組織，給農(nóng)民以組織權(quán)，讓農(nóng)民依法有序自主地參與經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活。而眼下，政府可以放權(quán)的地方越來越少。

就總體而言，無論是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制也好，全面建設(shè)小康社會(huì)也好，構(gòu)建和諧社會(huì)也好，建設(shè)新農(nóng)村也好，推進(jìn)民主政治建設(shè)也好，最終都需要落實(shí)到基層政府的服務(wù)上來。怎樣搞好服務(wù)，讓農(nóng)民無障礙享受惠農(nóng)政策，不再覺得這些政策是奢侈品，這是深化改革面臨的嶄新課題和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

就農(nóng)村而言，發(fā)展是永恒的主題，服務(wù)是最現(xiàn)實(shí)的問題；發(fā)展是農(nóng)民的主題，服務(wù)是政府的主題。過去的農(nóng)村改革，目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，焦點(diǎn)是農(nóng)民怎么干；現(xiàn)在的農(nóng)村改革，目標(biāo)是在完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，全方位提供服務(wù)，焦點(diǎn)是政府怎么干。這是貫穿于近幾年幾個(gè)中央一號(hào)文件的一條紅線。深化農(nóng)村綜合改革應(yīng)把提高基層政府的公共服務(wù)能力、致力于打造服務(wù)型政府作為基本目標(biāo)取向。

改革年來，我們已經(jīng)建立起一個(gè)消費(fèi)型社會(huì)。社會(huì)成員的消費(fèi)需求表現(xiàn)為三類產(chǎn)品：物質(zhì)產(chǎn)品、精神產(chǎn)品、政治產(chǎn)品。目前，物質(zhì)產(chǎn)品、精神產(chǎn)品的消費(fèi)都很容易獲取，而政治產(chǎn)品的消費(fèi)卻十分艱難。一項(xiàng)調(diào)查表明，當(dāng)農(nóng)民不容易，農(nóng)民要辦的各種審批手續(xù)、證照和需要服務(wù)的項(xiàng)目加起來高達(dá)206項(xiàng)，這些項(xiàng)目都是農(nóng)民需要消費(fèi)的政治產(chǎn)品。如何讓農(nóng)民與這206項(xiàng)政治產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)零距離對(duì)接，也就是讓農(nóng)民找政府不犯難，關(guān)鍵就在于政府如何做好服務(wù)。

在這個(gè)問題上，“三位一體”工作機(jī)制不諦是一次很好的大膽的成功的嘗試，可謂牽為民服務(wù)一發(fā)，動(dòng)創(chuàng)新農(nóng)村工作機(jī)制全身。雖然我們還處于試驗(yàn)階段，但從取得的成果以及外地先行者的實(shí)踐來看，都無以爭(zhēng)辯地顯示，“三位一體”工作機(jī)制是建設(shè)服務(wù)型政府的正確思路，是構(gòu)建和諧社會(huì)的催化劑。

中國(guó)城鄉(xiāng)改革靠“兩村”起家，即安徽的小崗村和北京的“中關(guān)村”。年農(nóng)村改革已經(jīng)走完具有里程碑意義的兩大步，一是家庭承包責(zé)任制，一是農(nóng)村稅費(fèi)改革。今天正邁出以農(nóng)村綜合改革為標(biāo)志的第三步。第三步涉及面廣，內(nèi)涵豐富，但以搞好服務(wù)為核心應(yīng)是綜合改革的關(guān)鍵所在。