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一、我國建立行政監(jiān)察專員制度的必要性

（一）強化人大監(jiān)督權(quán)力的需要

我國憲法規(guī)定，全國人民代表大會是國家最高權(quán)力機關(guān)。人大及其常委會擁有對“一府兩院“，即國家各級行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)及其工作人員進行監(jiān)督的權(quán)利。對政府工作的監(jiān)督，人民代表大會及其常務(wù)委員會主要通過財政審計和聽取政府工作報告這兩種方式。雖然憲法和有關(guān)法律充分保障人大享有最高監(jiān)督權(quán)，但種種制度性因素的制約使得人大的監(jiān)督力度和效果不甚理想。我國各級人大內(nèi)部均沒有設(shè)立專門的監(jiān)督機構(gòu)，人大的監(jiān)督，主要依靠每年一次短短十多天的會議來完成，這顯然遠遠不足以對瞬息萬變的行政行為進行及時監(jiān)督。雖然我國憲法第七十一條規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會認為有必要的時候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，并根據(jù)調(diào)查委員會的報告，做出相應(yīng)的決議。調(diào)查委員會進行調(diào)查的時候，一切有關(guān)的國家機關(guān)、社會團體和公民都有義務(wù)向他提供必要的材料。”據(jù)此，人大在必要的時候可以成立特定問題調(diào)查委員會對某一重大問題進行監(jiān)督調(diào)查。但在實踐中，全國人大及其常委會從未組織過特定問題調(diào)查委員會，法律對特委會調(diào)查時如何操作如何行使職權(quán)也沒有做具體規(guī)定。因此，這個機構(gòu)對于人大監(jiān)督權(quán)的行使，作用不大。綜上所述，由于大人監(jiān)督體制的不完善，監(jiān)督力度微弱，無法使監(jiān)督權(quán)力得到最大限度的發(fā)揮，難以實現(xiàn)制度設(shè)計的最終目標。因此，在人大內(nèi)部設(shè)置一個專門的監(jiān)督機構(gòu)，對政府履行職責的情況進行監(jiān)督，是強化人大監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義。

（二）拓寬公民權(quán)利救濟渠道的需要

隨著社會的發(fā)展和民主的進步，公民權(quán)利救濟的意識和訴求不斷高漲。在我國，當公民的合法權(quán)益受到行政機關(guān)及其工作人員違法行為的侵害時，可采用的救濟渠道通常有行政訴訟、行政復(fù)議、信訪等。這些既有的權(quán)利救濟機制隨著法治社會的發(fā)展，自身不斷改進和完善，對公民權(quán)利的維護發(fā)揮著不可磨滅的作用。但是，行政權(quán)力的極度膨脹，使現(xiàn)有的權(quán)利救濟機制也已無法滿足對行政權(quán)力的有限遏制和對公民權(quán)利的充分保護。就行政訴訟而言，司法救濟作為維護公民權(quán)益最強有力的屏障，人們在享受司法權(quán)威的同時，也不得不忍受由此帶來的弊端：成本昂貴、耗時較長、程序復(fù)雜。而且，行政訴訟僅對具體行政行為是否合法進行審查，不涉及行政行為的合理性以及抽象行政行為的審查。顯然，這種有限的審查方式已難以應(yīng)對紛繁復(fù)雜的行政行為對公民權(quán)利造成的威脅和侵害。和行政訴訟相比，行政復(fù)議書面審查的特點，使得行政復(fù)議具有費用低、耗時短、程序快捷的優(yōu)勢。但是，行政復(fù)議的受理機關(guān)一般是作出具體行政行為的行政機關(guān)的上級機關(guān)，這似乎又陷入了自己審理自己的模式，影響公民對行政復(fù)議的信任度。當部分公民缺乏司法救濟的意識，或者受損權(quán)利遲遲到不得合理救濟時，信訪就成為民眾維護權(quán)利越來越多的選擇。信訪制度雖然是對憲法規(guī)定的公民申訴權(quán)的具體落實，但現(xiàn)實情況是，信訪部門地位不高，機構(gòu)龐大，缺乏協(xié)調(diào)機制，遇到棘手問題互相推諉，解決問題的能力有限，大大降低民眾對信訪的期望。以上權(quán)利救濟機制的缺陷和不足，促使新的救濟方式的出現(xiàn)。行政監(jiān)察專員制度的建立，可以有效的監(jiān)督政府行為，及時解決矛盾，化解沖突，是對現(xiàn)有公民權(quán)利救濟渠道的有益補充和制度創(chuàng)新。

二、行政監(jiān)察專員制度概況

行政監(jiān)察專員是在適應(yīng)遏制政府權(quán)力，建設(shè)有限政府的世界大形勢下孕育而生的。按照國際監(jiān)察專員協(xié)會的解釋：行政監(jiān)察專員是由憲法規(guī)定的獨立監(jiān)督行政權(quán)力的運行并且不受任何黨派政治影響的公共官員。現(xiàn)代意義上的行政監(jiān)察專員制度起源于瑞典。1809年，瑞典議會任命了一名高級官員，代表議會監(jiān)督政府部門及其官員的行為，并調(diào)查和解決民眾對法院和公共行政的申訴。瑞典的行政監(jiān)察專員制度創(chuàng)制以來，在監(jiān)督政府行為以及保護公民權(quán)利方面的優(yōu)越性發(fā)揮的淋漓盡致。到了20世紀，這一制度迅速引起世界各國的廣泛關(guān)注并被許多國家采用和效仿。到目前為止，歐洲、亞洲的很多國家具已建立監(jiān)察專員制度，甚至非洲、南美一些經(jīng)濟落后的國家，也出現(xiàn)監(jiān)察專員制度。目前，世界范圍內(nèi)行政監(jiān)察專員及其類似機構(gòu)已達一百二十多個。行政監(jiān)察專員制度作為監(jiān)督政府行為、制約政府權(quán)力濫用的的重要制度，對政府部門工作效率的提高和服務(wù)意識的提升甚有裨益。同時，在對與行政權(quán)力交涉而對處于劣勢的公民合法權(quán)益的維護中，也起到了不可替代的作用，充分體現(xiàn)了憲法對公民基本人權(quán)的保障。瑞典、英國已經(jīng)發(fā)展成熟的議會監(jiān)察專員制度，以及我國香港地區(qū)的廉政公署，對我國建立行政監(jiān)察專員制度有極大的借鑒意義。

三、我國建立行政監(jiān)察專員制度的體系設(shè)計

鑒于上述分析，筆者認為在我國建立全面的行政監(jiān)察專員制度是必要且可行的。根據(jù)我國現(xiàn)行的法律制度和現(xiàn)有國情，建議在我國建立人大行政監(jiān)察專員制度，彌補人大監(jiān)督權(quán)威性不足的缺陷。具體來講，在人大設(shè)置獨立的監(jiān)察專員機構(gòu)，由人大選舉產(chǎn)生并領(lǐng)導(dǎo)，只對人大負責。人大監(jiān)察專員應(yīng)該由具有廣博法律、行政管理知識的律師、法官、檢察官、著名學(xué)者擔任，每屆任期五年，可連選連任，不得超過兩屆，監(jiān)察專員在任期內(nèi)可在各地區(qū)輪換任職，力求保證監(jiān)察專員工作的廉潔性。監(jiān)察專員的職權(quán)一般應(yīng)包括：

（1）獨立的調(diào)查權(quán)。監(jiān)察專員有權(quán)對行政機關(guān)及其工作人員的任何違法亂紀行為進行調(diào)查，不受其他任何機構(gòu)和個人的干預(yù)和妨礙，各相關(guān)機關(guān)及其工作人員負有協(xié)助調(diào)查的義務(wù)。并且，對于公民尚未意識到其權(quán)益已被行政機關(guān)侵犯的不法行政行為，以及涉及公共利益，比如對具有歷史價值的文物古跡的拆除等不當行政行為，可主動開展調(diào)查。

（2）建議權(quán)。監(jiān)察專員在經(jīng)過調(diào)查之后，發(fā)現(xiàn)有關(guān)部門確實存在問題，可以向該部門提出改正錯誤或不良行政行為的建議。因為該建議不具有強制執(zhí)行力，對于拒不采納建議和久拖不決的行為，監(jiān)察專員可以向該部門的上級主管機關(guān)反應(yīng)情況，施以壓力。同時，監(jiān)察專員還可以將調(diào)查情況和結(jié)果向媒體公開，獲取民眾和輿論的廣泛支持。孟德斯鳩在《論法的精神》中指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”，掌握行政監(jiān)察權(quán)力的監(jiān)察專員亦如此。

因此，行政監(jiān)察專員也必須接受來自各方面的監(jiān)督，包括權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、司法機關(guān)的監(jiān)督、輿論大眾的監(jiān)督等，從而保證監(jiān)察專員公開公正的開展工作，最大限度的實現(xiàn)行政監(jiān)督的總體目標。行政監(jiān)察專員制度是以最低的運營成本來實現(xiàn)了龐大的效能監(jiān)控，有利于對行政相對人合法權(quán)益的維護和行政權(quán)力擴張的有效遏制，有利于廉潔政府、法治政府和服務(wù)型政府的建立。在我國推行行政監(jiān)察專員制度，要充分考慮本土環(huán)境，取其精華棄其糟粕，最大限度的使用其制度優(yōu)勢來填補我國在監(jiān)督政府行為和公民權(quán)利救濟方面的不足。

作者：曹婷單位：四川工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院