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通過本文旨在對“合法性審查”的相關問題進行闡述，幫助更多的人們了解合法性審查的具體情況，客觀認識人民法院對具體行政行為監督的范圍，以利于人們在理論和實踐上準確認識和把握這一問題的細節和標準，從而正確認識和全面了解人民法院對具體行政行為監督的現實性和重要性。使更多的人敢于直接或間接的行使自己的訴權，使司法監督發揮更大的作用，從而為促進依法行政創造更加理想的社會環境。1989年我國頒布實施的《行政訴訟法》第五十四條為人民法院對具體行政行為的監督確立了7個司法審查標準：（1）證據是否確鑿。（2）適用法律、法規是否正確。（3）是否符合法定程序。（4）是否超越職權。（5）是否濫用職權。（6）是否不履行、拖延履行法定職責。（7）是否顯失公正。可見，法律為人民法院對具體行政行為的監督給予了明確的范圍。

主體是否合法的審查標準

1.具體行政行為必須由行政主體做出。按照我國行政法的規定，行政主體包括兩類：一是行政機關，二是法律法規授權的組織（比如高等院校給學生頒發畢業證或學位證的行為就是高等教育法的授權）。即具體行政行為必須由行政機關或法律法規授權的組織做出，或雖不是上述組織，但必須有行政機關的明確委托。這是人民法院對具體行政行為進行合法性審查的重點，也是最起碼的內容。當然，在人民法院的審查實踐中，在確定誰是行政主體時，還需審查具體行政行為的實施者到底是誰，以便最終確定責任的歸屬，如果是行政機關，只要審查該行政機關是否是依法設置的，即是否有相應的組織法為依據；如果是法律法規授權的組織，則要審查法律法規是否授予了該組織相應的權限（如上例高等教育法對高等院校的授權）；如果是行政機關和法律法規授權組織的工作人員，則要審查這些人員是否為相應機關、組織的工作人員，是否受該機關、組織的派遣實施相應的行為。因為在實踐中具體的執法工作都是由某個工作人員個體完成的。而他們的身份是雙重的（普通公民、公務員），只有當行政機關、組織的工作人員受行政機關派遣、并按照行政機關的意志進行活動時，他代表的才是行政主體；如果是行政機關委托的組織或個人，則要審查是否有委托書或其他證據，以及被委托者的行為是否超出了委托的范圍。總之，要確定具體行政行為的主體合法，人民法院首先必須確定行為是否確實是行政主體所為、行為實施者是否代表行政主體，根據其指派或委托實施相應行為的，行政主體是否是審查一個行政行為是否合法的前提。

2.具體行政行為必須符合行政主體的權限范圍。主體合法除了要求行為主體是行政主體外，還要求主體的行為必須在法定權限范圍內。這一規定在實踐中要求行政主體實施的具體行政行為必須符合3方面的規定。一是“法無名文規定不可為之”。即行政機關和法律法規授權的組織作為行政主體，其所做的一切都必須有法律的明確規定（依法行政），而不能像普通百姓那樣“法無明文禁止即可為之”。二是受行政機關委托的組織和個人在實施具體行政行為時不能超出委托的范圍。三是行政主體實施具體行政行為時在橫向和縱向上都必須符合法律的規定，否則就會成為人民法院合法性審查的對象。如公安機關以相對方超范圍營業為由進行查處，就是在橫向上超越了職權；再如派出所對違反治安處罰法的人實施了拘留的處罰，即是在縱向上超越了職權。對于行政主體的權力是否超越法定范圍的情況，人民法院必須做嚴格的審查。

內容是否合法的審查標準

1.具體行政行為有事實依據，證據確鑿。具體行政行為無疑屬于執法行為，即適用法律的行為，而我國法律適用的基本原則要求“事實清楚，證據確鑿”，而不能根據道聽途說或想象推理妄加判斷。如某質監部門在行政監督中，對某知名品牌罐頭進行檢測，結果發現細菌超標，于是了該產品質量不合格的信息（具體行政行為），造成該企業大量退單和嚴重的名譽損失。后經查，檢測的樣品是從商家的貨架上提取的，而且已過保質期，并且造成過期的過錯在商家。顯然此案中的“細菌超標”屬于事實清楚，但造成該事實的原因（證據）卻沒有搞清，從而實施了違法的具體行政行為。再如，甲乙二人發生爭執，后互毆，甲被公安機關處罰，理由是甲用拳頭將乙的臉部打傷，而甲辯稱是乙自己因醉酒站立不穩倒地挫傷，但公安機關沒有采信，就此甲不服提起行政訴訟，經查，乙臉部的傷痕確與拳頭無關。此案中，乙臉上有傷是事實———事實清楚，但卻沒有證據證明是拳頭所致———證據不足。前述兩案中的情況即是人民法院審理行政案件對內容是否合法的審查標準之一。

2.具體行政行為的做出正確適用了法律、法規和規章。即“以法律為準繩”，判斷一個具體行政行為是否合法，除了事實清楚、證據確鑿，還必須正確適用法律，因為事實根據和法律根據是具體行政行為內容合法的兩大支柱。行政主體在經過調查取證等程序獲取了充分的事實材料和確鑿的證據材料后，做出的具體行政行為是否合法，接下來的關鍵是看能否正確適用法律的問題。此處的“法律”包括：全國人大和全國人大常委會制定的法律以及從屬于法律的行政法規、規章和其他規范性文件。這里的正確適用要求：一是正確把握法律規范的效力位階，先適用高位階的法律規范，沒有高位階的法律或高位階的法律規范沒有規定時才適用低位階的法律規范；二是正確選擇與該具體行政行為相適應的法律規范，即行政主體應在大量的法律規范中選擇與解決相應問題相適應的、同時又是現時有效的法律規范。如甲乙二人在公共汽車上互毆，起因是甲踩了乙的腳。甲被乙打傷，于是公安機關以“尋釁滋事”為由對乙進行了處罰。乙不服，訴至人民法院，人民法院對此案審查的重點是適用法律的條款問題。顯然此時就出現適用法律錯誤的問題，因為從案情看，二人的互毆不是“無中生有”而是有前因的，所以應適用“毆打他人，致人損害的條款”；三是全面適用法律規范。實踐中，有時對一個行為同時有幾個法律規范對其調整，這就行政主體必須同時適用所有的規范。如17歲的小剛在觀看足球比賽時，往場地內投擲雜物，干擾了比賽的正常進行，對小剛的行為至少有兩個規范進行調整，即《治安處罰》的第24條和21條，公安機關在對小剛進行處罰時必須全面適用。人民法院在處理這類案件時著重審查的不是是否處罰而是如何處罰的問題。如果對小剛采取的是既罰款又拘留處罰的話，就會因為適用法律錯誤而被人民法院撤銷。此外，人民法院在對具體行政行為進行審查時還有權對行政主體適用的“依據”進行審查，如發現其做出具體行政行為時所依據的法規、規章或其他規范性文件存在問題時，有權做出處理，從而實現對具體行政行為的徹底監督，對錯誤的具體行政行為連根拔起，避免其他行政主體步其后塵，侵犯更多相對方的合法權益。

3.具體行政行為合乎立法的目的。具體行政行為內容合法除了上述兩方面的規定外，還要求具體行政行為必須合乎立法的目的。前兩項屬于客觀性要求，而此項則屬于主觀性要求，是對執法者主觀動機、目的的要求。從立法的目的上看，行政主體實施具體行政行為應是為了實現相應立法所欲達到的目的，而不應濫用職權、以權謀私，利用職權去實現自己的利益。如2011年10月發生在山西嵐縣和蔚縣的交警亂罰款的現象就是典型的濫用職權、以權謀私的行為。再如，行政機關為了從申請人那里獲取好處，給不符合條件的申請人發放許可證，反之，對符合條件的申請人拖延或拒絕頒發許可證，類似的行為都違反了立法的目的性，都將置于人民法院的監督之下。

程序是否合法的審查標準

行政法的實體性規范和程序性規范是交織在一起的，這是行政法在內容上獨有的特征之一。行政法之所以具有這樣的特征，還是源于對具體行政行為監督的需要。因為在執法過程中行政主體必須嚴格依據法律規定的方式、步驟和順序（程序），否則同樣會被確認為違法。1.具體行政行為必須符合法定方式。實踐中，行政管理因領域不同而呈現出不同的方式，也正因如此，到目前為止，法律、法規尚沒有對所有行政行為規定統一的方式，但單行的法律、法規卻為每一種行政行為規定了嚴格的方式，要求行政主體必須遵守。比如在行政處罰中規定的“職能分離方式”，就是對行政主體非常有效的程序監督手段，這一方式要求的諸多“分離”制度，最大限度的保障了行政行為內容合法的要求，也正是這一方式的規定，使人們了解了當處罰主體對你施以罰款的處罰時，如果要求你當場交納罰款的做法就是違法的。違反了“職能分離”中規定的“罰款的處罰機關和收繳機關相分離的”方式規定。2.具體行政行為必須符合法律規定的步驟和順序。具體行政行為程序合法除了符合法定方式外，還必須符合法定的步驟和順序，前者是對程序合法橫向上的要求，而后者則是對程序合法縱向上的要求。行為的步驟是指行政行為應該經過的過程、階段、手續，行為的順序是指每個步驟的先后次序。如行政處罰中的一般程序規定行政處罰應經過的步驟和順序包括：立案、調查、取證、決定、擬訂處罰決定書、說明理由并告知權利、當事人陳述和申辯、正式裁決、送達。這一規定要求行政主體在實施處罰時必須經過上述幾個階段，缺一不可，而且次序不可以顛倒，否則將構成違法。如對一個違反交通法規（超速駕駛）的人實施處罰時，沒有讓被處罰人“陳述和申辯”，而當事人事后申訴，稱其當時之所以超速，是因為車上有一個危重病人急于送醫院救治，經查理由正當，不應處罰。人民法院會對這樣的處罰將做出“撤銷的判決”，可見步驟的缺失同樣會造成不應有的后果。

總之，人民法院作為對行政主體進行監督的有權機關，能夠全面的、直接的、有效的行使監督權，在監督行政的過程中發揮著重要的、不可替代的作用，是實現依法行政的有力保障。（本文作者：楊素俠單位：赤峰學院政法學院）