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一、憲政編查館的憲政領導活動及其局限

這種君主大權設計理念禁錮著憲政編查館的決策思維，實際上成了朝廷的變相集權。其具體體現為：一是國體與政體的規定。憲政編查館擬定的《憲法大綱》規定：“謹按君主立憲政體，君上有統治國家之大權，凡立法、行政、司法，皆歸綜覽”，“大權仍統于朝廷，雖兼采列邦之良規，而仍不悖本國之成憲。”大凡立憲自上之國，統治根本在于朝廷，宜使議院由憲法而生，不宜使憲法由議院而出，中國國體，自必用欽定憲法，此一定不易之理。故欲開設議院，必以編纂憲法為預備之要圖，必憲法之告成先行頒布，然后乃可召集議院。”可見，這種君主立憲政體只不過借鑒了資本主義國家的政體形式，其實質在稍微擴大民權的基礎上保留了君主的絕對權力。二是清理財政、編查戶籍，成為朝廷收財權于中央的重要舉措。為鎮壓太平天國運動，各地督撫事實上具有了一定的地方財政支配權，盡管此后清廷屢次采取措施，實際效果仍不明顯。此次借設立議院為由清理財政更成為朝廷的重要旨意，而杜督撫之口實，并要求各省設清理財政局。此舉自然遭到督撫的消極抵制，而迫使憲政編查館改定館派監理官的職責：“清理財政局事宜，自應責成司道切實籌辦，部中所派監理官二員，只在稽查督催。”無形中加劇了督撫與朝廷的離心力，削弱了清廷統治的基礎。三是九年籌備立憲期限的規定，有拖延憲政改革之嫌。在當時民眾參政呼聲高漲的形勢下，清政府仍幻想以“拖”解決問題，按部就班的籌劃改革部署，實與現實國情不符?？傊?，規劃理念的保守性，兼具憲政編查館人員憲政素質不高，在決策制定和工作方法中頻現失誤，憲政編查館頗受時人詬病，“此其人足知中國憲政之果，臻何度乎哉？”

二、各部院憲政組織推動狀況與館部矛盾

各部院憲政組織機構主要有兩個：統計處和憲政籌備處，以承接憲政編查館的憲政活動。憲政編查館設立后，就在其辦事章程中指明“各部院應就其所管之事，詳細列表，按期咨送”，并于其內設統計局中分設三科對應各部院統計事宜。為了付諸實施，1907年9月16日憲政館王大臣奕劻等上奏“：請旨飭下在京各部院衙門均設統計處，酌派司員，專司其事。”得到諭允“：至統計一項，尤宜各部院先總其成，著各部院設立統計處，由該館堂官派定專員，照該館所定表式詳細臚陳，按期咨報，以備刊行統計年鑒之用?！备鞑吭航y計處設立時間先后不齊，到1909年3月，終于遍設。統計處的主要職責是協助憲政編查館造具統計年鑒，然而由于部院的不同，統計處的具體執掌也不相同，有各自的特殊工作。各部院憲政籌備處專為籌辦憲政，督催考察憲政事宜而設。其沿革實際上經歷過兩個階段，以1910年1月30日憲政編查館奏準京外各衙門遍設憲政籌備處為分界點。在此之前，各部院中有設憲政籌備處者，有設類似機構，如憲政編查處、憲政督催處或憲政考核處、憲政研究所之類，有的則沒有設立。在此之后各部院遍設憲政籌備處，以對應憲政編查館所屬機構。各部院憲政組織機構呈現出一些共同特點：一是各衙門多有原來各部司員辦事。由堂官責成丞參，督率承辦各員辦理其事。均為兼職，不另支薪水。這嚴重影響到憲政工作的實際效率。二是雙重領導指導關系的確立。由于人員及工資由各部門供應，所以各部院統計處與憲政籌備處接受各部院的直接領導?！胺才稍冢ǜ鞑吭海椪I備處人員應令開單茲報臣館（憲政編查館），以便遇事互相考論”，同時也確立了與憲政編查館的上下級指導關系。部院憲政組織上下級雙重關系的存在及處理狀況必然影響到憲政編查館憲政意愿的執行效率。各部院憲政組織機構的具體活動基本以本部院所管事務為準，大多皆能順承憲政編查館的指示程序進行，但往往也多抵牾，致出現部館權力角逐之象。1908年8月憲政編查館奏頒《逐年籌備事宜清單》，清廷命各衙門根據清單六個月內，按照館院奏定格式，各就本管事宜，以九年應有辦法，分別臚列奏明，交憲政編查館會同復核，請旨遵行，以專責成而杜遷延。除農工商部、郵傳部、理藩院在本年底奏上清單外，學部、吏部、民政部、法部、大理院、禮部直到1909年三月份才分別奏上。憲政編查館對于各部奏列籌備事宜審核極嚴，“按部檢核，有未盡者曲為引伸，有過當者稍示限制，其彼此互相關聯者酌令同辦，有與籌備清單歧出者，指令更正，分別厘定。”以一館之權駕馭于各部之上，各部抵觸并與之為難的情況頻出。如關于財政預算的統計，度支部催促歲出入總數在宣統元年辦完，隨后即可試辦省級預算，黑龍江、山西皆飭元年底辦完預算，到宣統二年度支部便試辦全國預算，“直超軼清單年限一蹴而至”，因此在部院權力角逐之際給人一種印象：“曰阻撓憲政者，憲政編查館，而踴躍憲政者，度支部也?！辈筐^權力之爭嚴重影響到高層統治集團的凝聚力。

三、地方憲政組織推動與清廷統治根基的動搖

清末地方憲政組織機構，省級有調查局、調查局裁改后的統計處、憲政籌備處；省下有府廳州縣統計處。1907年10月22日憲政編查館以“考察各省事實，以為斟酌損益之方，較之考察外國規則，尤為切要”，奏請通飭各省設立調查局，“以為臣館編制法規、統計政要之助組織推動?！盵1]51奉旨允準，命督撫遴選妥員，切實經理，隨時將調查各件茲報憲政編查館。從1908年4月初到10月初，湖南、安徽、云南、陜西、山西、甘肅、浙江、東三省、直隸次第設立調查局。調查局機構設置，一般有法制、統計二科，并有專司庶務者，或曰庶務科，或曰庶務處。調查局設總辦、會辦、提調、科長、科員或股員等，這些人由各省地方官保舉“，官紳各舉其半，別為等級”。1910年后由于財政極度困難，憲政籌備極度難行。1911年3月憲政編查館奏準裁撤各省調查局，而在督撫衙門內改設統計處?！懊繉蒙夏杲y計表冊限于次年六月以前咨送到部，由部匯編送館復核以備編成年鑒”[7]。統計處職員直接受總督巡撫指揮監督，往來文牘均以總督巡撫名義行之。清政府設立的各級憲政組織機構不但沒有“挽危欄于不倒”，反而在憲政活動中將隱藏的各種矛盾暴露無遺，加劇了部院、督撫的離心傾向，基層政府的倒行逆施更動搖了清政府的社會根基。清末憲政改革加快了清政府滅亡的速度。

作者：宋惠敏楊曉娟單位：河北師范大學歷史文化學院河北經貿大學公共管理學院河北經貿大學人文學院