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摘要:我國行政許可法從行政許可的類型區分不同的審查程度和審查形式，有一定的科學性和合理性。但是關于審查程度的模糊的法律規定與確定的司法實踐中的差異還是會帶來較多困惑。本文借助訴訟中證據規則的中關于證明力規定來探討審查程度的認定。

關鍵詞:行政許可;審查程度;形式審查;實質審查

我國《行政許可法》中只規定了審查的一般性規定和特別規定和兩種不同的審查標準即形式審查與實質審查，但沒有對標準進行細致規定。行政機關的審查程度主要由其自主裁量權決定。然而，正是這種模糊規定在司法實踐中引發行政裁量的困惑。行政機關行為時的形式標準和行政訴訟中的實質標準使行政機關頗受委屈。究竟在何種情況下進行實質審查、何種情況下進行實質審查，即能夠達到依法行政合理承擔行政責任又能有效避免未知的行政責任?對于行政許可的申請審查程度應力求達到行政與司法標準統一的程度。

一、司法實踐中的審查責任認定

通過案列可得知在司法實踐中司法機關對行政機關應達到的審查程度的態度。在原告張某訴被告咸陽市工商行政管理局“工商管理行政許可”案(2017陜0402行初165號)中，2017年3月被告咸陽市工商局對福旺通祥公司申請設立公司登記的材料進行了書面審查后予以了核準登記。張某為該公司的股東，擔任監事。然而張某身份證已于三年前遺失且在《西安晚報》了丟失聲明。因原告所在單位為金融機構，嚴禁員工在外從事其他公司的生產經營活動，否則將面臨被開除的風險。原告張某認為主管行政機關應對申請者提供的注冊登記材料進行認真細致的審查。被告則認為依據《公司登記管理條例》的相關規定只需對材料的種類、形式要件進行審查，申請人對申請文件、材料的真實性負責。法院審理后認為，根據《公司登記管理條例》規定，被告咸陽市工商局作為公司登記機關進行審核時應履行合理的審慎審查義務，行政機關應承擔行政責任。法院認定的審慎審查程度實際已經是實質審查的要求。行政機關依據《公司登記管理條例》的相關規定對申請材料進行的形式審查顯然無法免除行政責任的要。法院以行政機關沒有盡到審慎審查的義務判決行政機關敗訴明顯不承認行政機關采取的形式審查程度。查閱諸多工商登記中的行政訴訟案例整理后可發現:若行政機關的行政審查行為確實給當事人造成了重大利益影響或增設了法律義務或使當事人面臨重大法律風險，法院認為行政機關沒有盡到審慎審查義務，應該承擔行政責任。行政機關實際承擔是未盡到實質審查程度的法律后果。司法機關對于審查責任的認定采取的“后果制”，當后果明顯不利于當事人則行政機關承擔行政責任。行為時的形式標準和訴訟時的實質標準確使行政機關頗為委屈，明確行政機關的審查程度及其責任承擔實為現實需要。

二、審查程度及責任的探討

筆者認為，對于審查程度的確認可參照適用我國訴訟活動中關于證據證明力大小的認定規則。將行政許可中的申請材料視為訴訟中的證據，對申請材料的審查深度隨申請材料證明力大小、強弱而呈現出由淺至深的規律。即申請材料證明力大則進行形式審查，證明力弱就進行實質審查。與之相對應的，行政機關的審查責任以其是否達到對符合材料證明力大小認定為判斷標準。證明力大完成形式審查程度沒有明顯失職則相應免除或減輕行政責任。證明力弱達到實質審查盡到審慎義務可減輕行政責任。國家機關依照法定程序制成的文件和經過國家機關認定的材料因作為訴訟證據時證明力較大，行政機關采用形式審查即可。國家機關根據法定程序依照法律作出的判斷，若無其他法定程序予以變更具有確定力。如身份證原件、有效公證文書、裁判文書等。對于此類申請材料，如未發現明顯錯誤，諸如未加蓋公章、有篡改痕跡、與原件有出入的復印件等，即可認定其真實性、合法性。經過國家機關依照法定程序認定的材料可進行形式審查。行政機關在審查此類材料時，可基于信任先國家機關在認定程序中的審查而只進行形式審查。此不僅是出于對國家公信力的信任，更是行政效率的要求。對于此類申請材料，行政機關進行形式審查后可從輕或減輕行政責任。申請人自己本人或經由第三人制作的材料和中介組織出具的材料應當采取實質審查。申請人本人或第三人因與申請結果存在直接利害關系，作為證據時證明力弱，證明程度較低。應當進行實質審查力求材料真實合法。行政機關應審查當事人提交的個人文件、證件和填報的登記注冊書等內容是否真實、合法、有效。中介組織社會商業化明顯，直接關乎材料是否真實合法有效，應進行實質審查。對于此類證據證明力弱的申請材料，行政機關應達到實質審查的程度，盡到審慎義務方可減輕行政責任，否則應承擔完全責任。

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作者：夏婷 單位：湘潭大學