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摘要:為了避免隨意啟動(dòng)訴訟程序造成司法對(duì)于行政過(guò)程的過(guò)多干預(yù)，以及為了保證司法資源的充分利用和人民權(quán)益得到充分的救濟(jì)，國(guó)家確定了行政訴訟原告主體資格制度，這與我國(guó)行政訴訟的根本目的和基本功能存在著緊密的聯(lián)系。但目前我國(guó)行政訴訟原告主體資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明的這一核心問(wèn)題，導(dǎo)致了我國(guó)在司法實(shí)踐中確定原告主體范圍存在諸多困境。明確行政訴訟原告主體資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，界定原告主體準(zhǔn)入范圍，對(duì)于保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，規(guī)避?chē)?guó)家司法資源的浪費(fèi)有著重大意義。因此有必要在這里討論我國(guó)的行政訴訟原告主體資格制度，以期能夠促進(jìn)行政訴訟和訴訟原告主體資格制度功能最大化地實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞:主體范圍;認(rèn)定瑕疵;爭(zhēng)論;救濟(jì)方法

一、引言

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和國(guó)家法治的發(fā)展，越來(lái)越多的事項(xiàng)被列入行政訴訟的范圍內(nèi)。新的《行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)對(duì)行政訴訟原告資格在原有的基礎(chǔ)上做了新的界定。而認(rèn)定行政訴訟原告資格，直接關(guān)系到惡意訴訟、無(wú)理纏訴等問(wèn)題的解決，同時(shí)有利于當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)，迫切需要理論和實(shí)務(wù)界給出答案。

二、我國(guó)行政訴訟原告和原告資格制度概述

(一)行政訴訟原告資格的概念根據(jù)我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定，具體行政行為所損害的行政相對(duì)人一方是行政訴訟的原告，且行政訴訟的原告不能是行政主體一方，即不允許“官告民”。行政相對(duì)人在提起行政訴訟的時(shí)候應(yīng)具備的身份要件被稱為行政訴訟原告資格，只有具備行政訴訟原告的資格，同時(shí)在起訴時(shí)也符合其他法定要求，才能啟動(dòng)訴訟程序。原告資格概念中的核心在于確定爭(zhēng)端對(duì)起訴人的影響是否足夠充分，只有符合“影響充分”才能使起訴人成為本案訴訟的正當(dāng)原告。①

(二)我國(guó)行政法確立原告主體資格制度的主要功能和目的1．權(quán)益保障功能。從《行政訴訟法》第二條第一款可知，通過(guò)法律直接規(guī)定來(lái)明確原告資格，就是充分考量了“維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益”這一需求，為其受損權(quán)益提供救濟(jì)途徑。2．規(guī)避司法資源的浪費(fèi)，維護(hù)社會(huì)和諧秩序。行政訴訟原告資格制度的確立，即為行政訴訟的原告主體范圍劃定了清晰的界限。行政訴訟原告范圍不明，則會(huì)導(dǎo)致沒(méi)有訴權(quán)的“人”濫用訴權(quán)，從而使得真正需要國(guó)家行政訴訟維護(hù)自己權(quán)益的主體得不到救濟(jì)，同時(shí)也會(huì)造成國(guó)家司法及行政資源的浪費(fèi)，極大地阻礙了國(guó)家行政訴訟最直接目的的實(shí)現(xiàn)，長(zhǎng)此以往，更會(huì)導(dǎo)致國(guó)家和社會(huì)不穩(wěn)定性因素的加強(qiáng)、社會(huì)秩序混亂。可想而知，確定行政訴訟原告主體資格制度，對(duì)于規(guī)避司法資源的浪費(fèi)和維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有十分重大的意義。

三、行政訴訟原告資格的內(nèi)在構(gòu)成

根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，行政訴訟原告資格應(yīng)當(dāng)具備下列要件:第一，必須存在可訴的行政行為。即由被訴的行政主體根據(jù)法定職權(quán)作出的，能夠產(chǎn)生行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行為，該行為包括作為和不作為的行政行為，在對(duì)具體行政行為提起訴訟的同時(shí)，可以附帶審查作為依據(jù)的抽象行政行為。第二、行政相對(duì)人提起行政訴訟的時(shí)候，需要其認(rèn)為自己的合法利益受到客觀上來(lái)自行政主體的侵害。第三，被訴的行政行為必須和原告的合法權(quán)益存在某種利害關(guān)系。“利害關(guān)系”是認(rèn)定其原告主體資格的核心特征，利害關(guān)系的認(rèn)定方式在學(xué)界爭(zhēng)議一直較大。

四、行政訴訟原告主體資格的爭(zhēng)論

(一)原告主體范圍過(guò)于狹小1．公民及其外延的缺陷。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》及《解釋》規(guī)定，公民、法人或者其他組織都可以在適當(dāng)條件下具備原告資格。“公民”作為法律概念，是指具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的人，外國(guó)人和無(wú)國(guó)籍人顯然不在概念的涵射范圍內(nèi)。且其在主體上即排除了外國(guó)人和無(wú)國(guó)籍人，無(wú)法保障這一人群的合法權(quán)益。盡管《行政訴訟法》第七十條對(duì)外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人、外國(guó)組織適用本法進(jìn)行了補(bǔ)充，但《行政訴訟法》第二條作為總的規(guī)定，卻將他們排除在外，明顯不合理。②2．現(xiàn)行原告資格范圍標(biāo)準(zhǔn)不利于行政公益訴訟的發(fā)展。公益訴訟是指為了維護(hù)公共利益而進(jìn)行的訴訟。行政訴訟發(fā)展伊始，是按照民事訴訟制度的模型，結(jié)合行政法的特殊原則，發(fā)展出我國(guó)現(xiàn)有的行政訴訟制度。因此，我國(guó)行政訴訟制度中的原告當(dāng)事人一直以來(lái)被解釋為“直接利害關(guān)系人”，在現(xiàn)有的公益訴訟制度下，行政訴訟原告尚未包含與國(guó)家公共利益無(wú)直接利害關(guān)系的主體。為了維護(hù)環(huán)境利益、人類的生存利益等公共利益，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)“無(wú)直接利害關(guān)系”可以作為行政訴訟原告的公益訴訟制度，但目前法律尚無(wú)明文規(guī)定。

(二)“利害關(guān)系”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明關(guān)于利害關(guān)系的界定，學(xué)界爭(zhēng)論較大。江必新將其概括為“公民、法人或者其他組織能夠證明自己與被訴的行政行為具有其他公民、法人或其他組織不具有的特別的利害關(guān)系”。③另外，有學(xué)者認(rèn)為它是指和該具體行政行為存在客觀的，確定性的或者即將發(fā)生的法律上的利害關(guān)系，但這種利害關(guān)系究竟表現(xiàn)為什么形態(tài)，也沒(méi)有定論;可見(jiàn)，對(duì)于究竟什么是“法律上的利害關(guān)系”，學(xué)界并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一確定的定論。新《行政訴訟法》將有權(quán)提起行政訴訟主體的范圍由原來(lái)的行政訴訟相對(duì)人擴(kuò)大到了行政訴訟相對(duì)人以及與行政行為有利害關(guān)系的人，該改變是一個(gè)巨大的突破與發(fā)展。《解釋》第十二條原則上規(guī)定了“利害關(guān)系”，同時(shí)列舉了可以提起訴訟的四種特別情形。“利害關(guān)系”是一個(gè)很廣泛的詞語(yǔ)，雖然我國(guó)司法解釋針對(duì)利害關(guān)系做了說(shuō)明，但對(duì)利害關(guān)系的認(rèn)定卻仍然沒(méi)有一個(gè)同一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以至于在司法實(shí)踐當(dāng)中，對(duì)“利害關(guān)系”的界定只能靠法官自己的判斷，或者是參照某一個(gè)具體的情況進(jìn)行分析。極大的自由裁量權(quán)被賦予到法官手中，由于多種原因，不同法官在針對(duì)相同情況時(shí)，可能會(huì)做出結(jié)果迥異的判決，“同案不同判”會(huì)損害相對(duì)人的行政訴訟權(quán)利，同時(shí)不利于司法公信力的鞏固。

(三)合法權(quán)益的界定問(wèn)題本文將對(duì)“法律上的利益”這一概念，介紹兩種較為主要的學(xué)說(shuō):即法律上所保護(hù)的利益說(shuō)和法律上值得保護(hù)的利益說(shuō)。④1．法律權(quán)利說(shuō)，即法律上所保護(hù)的利益。這種利益是從法律條文出發(fā)，以分析實(shí)證的法學(xué)方法為視角，探究哪種權(quán)益得到了法律上的認(rèn)可和承認(rèn)，在此基礎(chǔ)上，判斷是否與行政相對(duì)人存在利害關(guān)系。2．事實(shí)上的權(quán)益說(shuō)(法律上值得保護(hù)的權(quán)利說(shuō))。事實(shí)上的權(quán)益說(shuō)認(rèn)為相對(duì)人無(wú)需的權(quán)益不必以法律上的承認(rèn)為前提要件，只要個(gè)人的權(quán)益在事實(shí)上客觀上受到行政行為的損害，即認(rèn)為滿足了“權(quán)益”要件的要求。

五、原告主體資格的認(rèn)定

(一)完善原告主體范圍1．將“公民”改為“自然人”。根據(jù)目前越來(lái)越多的外國(guó)人和無(wú)國(guó)籍人成為我國(guó)行政管理對(duì)象的實(shí)踐現(xiàn)狀，同時(shí)為了更好地通過(guò)司法途徑解決行政機(jī)關(guān)與外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人之間的行政糾紛，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在《行政訴訟法》總則第2條中，將“公民”改為“自然人”，利用自然人這一較為寬泛的概念將外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人等主體涵括進(jìn)來(lái)。⑤2．?dāng)U大行政公益訴訟的原告范圍。從世界各國(guó)對(duì)公益訴訟的立法趨勢(shì)上我們可以得出公益訴訟是在行政訴訟中通過(guò)對(duì)原告資格限制條件不斷放寬，甚至取消的產(chǎn)物。在立法上，行政公益訴訟原告可以包括公民、法人和公益性的社會(huì)團(tuán)體。原告資格放寬可以激發(fā)出公民的主體責(zé)任感，同時(shí)有助于行政公益訴訟制度目的的實(shí)現(xiàn)。但在主體放寬的同時(shí)應(yīng)當(dāng)注重“濫訴”的制度性解決，實(shí)現(xiàn)行政訴訟制度整體上良好運(yùn)轉(zhuǎn)。

(二)明確“利害關(guān)系”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)1．應(yīng)結(jié)合司法實(shí)踐深入準(zhǔn)確理解“有法律上利害關(guān)系”。《解釋》已明確規(guī)定判斷有無(wú)原告資格的標(biāo)準(zhǔn)是“與具體行政行為有利害關(guān)系”。“利害關(guān)系”的認(rèn)定可以結(jié)合這三個(gè)方面加以判斷:一是看案涉的“合法權(quán)益”是否存在，原告是否對(duì)案涉事項(xiàng)具有公法上的權(quán)利;二是看行政行為對(duì)其公法上的權(quán)利是否具有客觀的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)可能性，如果危險(xiǎn)未發(fā)生或者根本不可能發(fā)生，就不存在法律上的利害關(guān)系;三是看該影響與原告訴的具體行政行為之間是否存在聯(lián)系，即客觀存在的因果關(guān)系。在實(shí)際適用中對(duì)“有法律上利害關(guān)系、當(dāng)事人是否享有公法上的權(quán)利，其公法上的權(quán)利是否受到侵害”的判斷應(yīng)當(dāng)個(gè)案分析，綜合考量上述三種情況。⑥2．確定以單一事實(shí)損害標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，并將行政行為對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的實(shí)質(zhì)性影響作為判斷是否享有原告主體資格的前置條件加以認(rèn)定。其中事實(shí)上的損害必須是現(xiàn)實(shí)的和特定的，其次必須要求存在客觀上的因果關(guān)系。

六、結(jié)語(yǔ)

確立行政訴訟原告主體資格制度是我國(guó)行政訴訟改革歷史上一個(gè)重大的里程碑，為進(jìn)一步保障當(dāng)事人合法權(quán)益，以及推進(jìn)行政訴訟目的和功能的實(shí)現(xiàn)，必定要不斷完善該項(xiàng)制度，應(yīng)加快立法、司法的改革步伐，但是國(guó)家法律的改革是一個(gè)漫長(zhǎng)且艱辛的過(guò)程，需要立法、司法、執(zhí)法部門(mén)各方面緊密配合，共同推進(jìn)改革步伐穩(wěn)定前行。

作者：李國(guó)平 單位：中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)春市委黨校法學(xué)教研部