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行政合同的違約責任研究

(一)行政合同違約責任現狀

我國的行政合同理論起步很晚，至今沒有形成一個完整的理論體系和制度保障機制。但是隨著改革開放和社會主義市場經濟體制的建立，以政府為代表的行政主體基于國家和社會公共利益的需要和實現行政管理的目的，不斷地與公民、法人和其他組織形成各種形式的合作與利益關系，而在此之中，行政合同作為一項重要的合作手段被越來越多的運用于日常行政管理工作之中。由此引發的各種合同責任也成為了理論和實踐中不可忽視的重要問題。目前，我國對于行政合同沒有專門的立法，這一立法上的空白使得合同當事人在一方違約時難以采用有效的手段維護自身的合法權益。而基于行政合同的特殊性，現有的民商事立法中關于合同的規定難以行之有效的對其進行有效規制。因此，行政合同當事人權利救濟的制度構建還有很長的路要走。下面我將僅就行政主體違約責任進行簡單的性質研究。

(二)行政主體違約責任性質的性質研究

關于行政主體的違約責任的性質，理論界有三種不同的觀點:第一種觀點從民事侵權理論的角度出發，認為行政主體違反合同約定時對合同相對方的公民、法人或其他組織的合法權益造成了損害，因此，應認定為一種民事侵權責任。第二種觀點認為行政合同從本質上講為一種合同，行政主體違反合同約定應視為一種民事上的違約責任。第三種觀點將行政合同視為一種特殊的行政行為，行政主體侵害相對人合法權益的行為應認定為一種行政侵權行為。通過對行政合同的性質分析，我認為以上三種觀點均不能準確說明行政合同違約責任的性質。首先，行政合同基于其主體的特殊性以及當事人雙方地位的不平等性，使其有別于民法上基于平等民事主體之間的侵權行為而產生的侵權法律責任和基于平等主體之間經過協商合意形成的民商事合同責任。其次，行政主體的違約責任多產生于享有特權的行政主體濫用職權，導致合同無法履行或者無法適當履行，使得相對人的權益受到損害，而這一特征又使得行政主體的違約行為與一般意義上的行政侵權行為相區別。綜上所述，行政合同的違約責任不同于民商事法律意義上的違約責任，也不屬于一般意義上的行政侵權責任，其性質應認為是一種行政法律責任。下面將對行政主體的違約責任與行政違法進行比較研究，以確定其性質。

(三)行政主體違約責任與行政違法的比較研究

關于行政違法的概念，我國理論界存在幾種不同的觀點，雖在違法主體認定上存在不同，但均承認行政違法是違反行政法規的行為。此處為將行政主體的違約責任與行政違法進行比較，特將行政違法的主體限定為行政主體或經行政主體授權的組織及其工作人員。因此，我們可以將行政違法定義為行政主體以及經行政主體授權的組織及其工作人員違反行政管理法律法規的行為。從上述定義中可以總結出行政違法行為具有如下特點:第一，行政違法的行為主體為行使國家權力的行政機關或者經國家機關授權的其他單位或組織。第二，必須有違反行政法律法規以及其他規范性法律文件的規定行為。第三，行政違法應承擔行政法律責任。通過對于行政違法行為的概念和特征的表述，我們可以分析得出行政主體的違約責任與行政違法責任具有很多的相同點。首先，其主體均為行政機關以及經行政機關授權的組織。其次，從性質上講，兩種責任的產生都是基于一定的行政行為，均為一種行政法律責任。再次，其行為對相對人造成了不利影響或使得當事人的人身及財產權利收到額直接或間接損害。最后，均應承擔由此行為而帶來的不利后果。通過對行政違約責任與行政違法責任的對比，可以看出兩者具有很多的共性。那么，我們會產生如此疑問:行政主體的違約行為可否認定為行政違法行為的一種?從前面的分析論述中，我們認為行政違法行為必須違反行政法律法規或者其他規范性文件。但目前我國在行政合同領域存在著立法上的空白，不僅沒有專門的行政合同立法，就連其他相關的現行行政法律法規中也沒有對行政合同作出相關的規定，正在籌劃中的《行政程序法》雖然對行政合同做出了規定，但其尚處于草擬階段，何時能夠施行還沒有結果。因此，基于這一立法上的缺失，行政合同在制定、履行以及權利救濟方面便無法可依。這也使得行政主體在違反合同約定的義務而損害合同另一方當事人利益時，無法認定其行為為行政違法行為，其賠償的標準也只能依照民商事合同的賠償標準來進行。

對于行政合同中行政相對人權利救濟的思考

(一)一般救濟方式

對于行政合同的糾紛解決機制，理論界通過結合傳統民商事合同的糾紛解決機制，認為包括協商、仲裁、行政復議與行政訴訟。協商與仲裁作為傳統民商事合同中較為常用的糾紛解決方式，對于合同糾紛的解決起到了很大的作用。但協商的實現是基于傳統民商事主體地位平等，而行政合同由于主體的特殊性使得合同當事人雙方處在一種不平等的地位。行政主體在行政合同上的優益權使得其在設立、履行、變更、中止行政合同的過程中處于絕對主導的地位，這種地位上的不平等也使得通過平等協商的方式解決糾紛無法實現。對于采用中立第三方的方式進行的仲裁方式，由于目前我國仲裁僅限于民商事法律關系，對于行政合同方面沒有相關的規定。若采用傳統的仲裁方式，仲裁機關裁決基于自身強制力不足的弱點，對于國家權力行使者的行政機關難以產生有效拘束。因此，若要采用仲裁方式解決爭議，必須建立起針對行政合同以及其他行政行為的仲裁機制。行政復議與行政訴訟是目前我國行政相對人權利救濟制度中最為行之有效的救濟手段?！缎姓妥h法》與《行政訴訟法》均未將行政合同糾紛明確列為其受案范圍，但是都在一定程度上默認了行政合同爭議可以成為其受案范圍。如《行政復議法》第6條第11項規定了“認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的”可提起行政復議和《行政訴訟法》第11條第一款第八項“認為行政機關侵犯其他人身權財產權的”可以提起行政訴訟。這兩個兜底條款的規定為行政合同爭議采取行政復議和行政訴訟的方式進行解決提供了可能，但由于沒有具體的制度設置，其在具體運行中還存在著很多阻礙。完善我國的行政合同救濟制度，應當將行政合同明確規定為行政復議與行政訴訟的收案范圍。

(二)國家的行政賠償

前面已經論述，行政主體的違約責任是由于行政主體濫用職權，導致合同無法履行或者無法適當履行，使得相對人的權益受到損害而產生的一種特殊的行政法律責任?！秶屹r償法》第4條規定:行政機關及其工作人員在行使行政職權時又下列侵犯財產權情形之一的，受害人有權取得賠償的權利:……(4)造成財產損害的其他違法行為?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理行政賠償案件若干問題的規定》第1條指出，“其他違法行為”，包括具體行政行為和與行政機關及其工作人員行使職權有關的給公民、法人或者其他組織造成損害的，違反行政職責的行為。這一兜底條款中并未將違法行為明確限定為違反行政法律法規的行為，這就為行政合同列入行政賠償的適用范圍提供了彈性空間。同行政復議與行政訴訟類似，隨著行政合同被越來越廣泛適用于行政管理事務中，將行政合同明確列為國家行政賠償的適用范圍已成為趨勢。（本文作者：楊云山單位：西北政法大學）