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近幾年來，江蘇省鹽城市質監局在行政執法工作中不斷創新管理模式，在創新中推進依法行政。為解決行政處罰自由裁量權行使不被社會理解的問題，2004年提出并實施“開門審案”，增強了質監執法的公信力和透明度，江蘇省局、國家質檢總局先后在全省、全國系統推廣，獲得地方政府法制創新獎；為了改變生、冷、硬的執法方式，解決行政執法中的三個老大難問題（取證難、處罰難、執行難），2006年該局又首創并實施“全程說理執法”文明辦案模式，充分化解行政爭議，讓執法過程充滿和諧、充滿親和力，把問題解決在根源，解決在過程中。

應該說，這兩項行政執法創新制度解決了我們以往行政執法中一些比較突出的問題，也迅速地提升了質監部門的執法形象。但是，從執法監督的角度看，這兩項創新制度更多地是關注個案的社會效果和法律效果，而對履行執法職能、具體辦理案件的稽查執法人員的監督還是不夠全面和到位，尤其是欠缺對執法過程的監督。用什么手段來監督這一過程以及這一過程中的執法者呢？

問題的思考

由于行政處罰案件辦理是涉及到多個執法環節的動態過程，時間跨度長、空間變化大，案件結案后的事后監督不能起到事前把關的有效作用，執法辦案中一些常規的違規行為仍然屢禁不止，一些不該發生的行為仍然存在，經不起行政復議的法制審查或行政訴訟的司法審查，極容易出現行政復議被變更或撤銷，行政訴訟敗訴的結果。

同時，目前對稽查執法人員管理、監督的方式、方法、手段方面存在“五多五少”的問題，即：靜態監督得多、動態監督得少，宏觀監督得多、微觀監督得少，事后監督得多、事前事中監督得少，對案件監督得多，對辦案行為監督得少，內部監督的多、外部監督的少。近年來稽查執法人員違法案件呈上升勢頭，去年江蘇省質監系統有15人被檢察機關立案查處，其中稽查人員8人，占53%。

如何改變現有的狀況，提升監督的針對性和有效性，規范稽查執法人員的全部執法行為，遏制執法過程中的腐敗行為。鹽城市質監局積極探索，以行政執法證管理為切口，將稽查人員、執法證件、執法活動、辦案質量有機融合，2012年研究出臺《鹽城質監系統行政執法證扣分管理規定》（以下簡稱《管理規定》），并試點推行。

載體的選擇

據了解，目前幾乎所有的行政執法部門對執法人員的行政執法證件管理都是側重于執法證件的申領、暫扣、吊銷、注銷等方面，僅僅是就證件而證件，屬于粗放式、形式化管理，沒有將執法人員的行政執法活動每一個環節與行政執法證件有機聯系起來，導致部分執法人員執法活動中的違規違紀行為得不到快速、對應的糾錯。

國家質檢總局頒布的《質量監督檢驗檢疫行政執法證件管理辦法》中規定，《質量技術監督行政執法證》自發放之日起10年有效，并實行年度審核制度。根據總局該規章的規定，目前不少省質監系統對證件年審的方式是網上考試，并不考查執法人員的執法活動或辦理的案件。在執法證件10年有效期內，如果不對執法人員的執法活動進行過程監督，執法人員容易缺乏自我約束、自我規范的意識，就容易存在“一證在手，高枕無憂”的心理，往往在執法活動中、辦案過程中因隨意、失當等行為侵害當事人合法權益，給案件質量留下隱患，給質監部門形象帶來損害。

目前證件對應于個人行為最有效的管理莫過于《機動車駕駛證》，每個駕駛人員都知道駕駛機動車時要嚴格遵守交通法規，如果違反交規，被扣12分，就得扣留機動車駕駛證，必須重新參加道路交通安全法律、法規的學習并接受考試，考試合格的，記分予以清除，發還機動車駕駛證；考試不合格的，繼續參加學習和考試。應該說，這種管理方式對防范大量交通違規違法行為起到決定性的作用，讓駕駛人員不是不敢為、不能為，而是不愿為，不想為，變被動為主動，這樣的制度執行多年不變也證明了它的生命力。鹽城市質監部門探索執法證件扣分管理從中得到啟發并受到鼓勵。

制度的設計

鹽城市質監局依據《中華人民共和國行政處罰法》、《質量監督檢驗檢疫行政執法證件管理辦法》、《質量監督檢驗檢疫行政執法監督與行政執法過錯責任追究辦法》、《江蘇省行政執法人員執法行為規范》等規定，借鑒了公安部門駕照扣分管理的成功經驗，研究出臺《鹽城質監系統行政執法證扣分管理規定》，對行政執法人員未違法、違紀的行為進行規范，改變了行政執法證管理以往較多注重形式上審查的傳統做法。

1．怎么扣？

《管理規定》中明確，對每個持有行政執法證的稽查執法人員每年設12分的基礎分，一個記分周期為12個月，一個記分周期內如果執法證沒有扣滿12分，到下一個記分周期就自動消除被記的分值，歸零開始一個新的記分周期。每個記分周期扣分情況存入稽查執法人員的個人行政執法證管理檔案。凡稽查執法人員不規范行為被查證屬實的，依照規定進行扣分。按照行為的程度輕重,分為扣12分、6分、3分、2分、1分五種標準。

扣分可在稽查執法人員的辦案現場、執法文書、案卷評查、信訪投訴、媒體監督、社會監督等環節，采取平時扣分和督查扣分相結合的方式進行。對每個稽查執法人員的現場督查每年不少于3次。

2．扣什么？

從工作紀律、執法程序、行政處罰實施、案件辦理質量、廉潔公正執法等5個方面列出55項扣分的情形進行扣分，其中工作紀律10條、執法程序23條、實施行政處罰9條、案卷質量7條、廉潔公正執法6條。廉潔公正執法各條除扣分外，違法違紀應追究責任同時給予黨、政紀處理，或移交司法機關追究刑事責任。

3．誰來扣？

稽查行政管理部門為扣分督查的牽頭實施機構，法制部門、紀檢監察部門配合這一制度實施。稽查部門主要負責執法人員的辦案現場行為督查，這一過程相對比較靈活，可以隨執法人員一同辦案進行監督，也可單獨向行政相對人或案件相關人員進行調查；法制部門主要從執法文書、案卷評查、同類案件比照、行政復議、行政訴訟等方面來檢查執法人員在辦案過程中的不足和違規；紀檢監察部門主要從信訪投訴、媒體反響、社會監督等環節來發現執法人員在辦案過程中存在的問題。三部門發現問題視情節扣分，每日進行匯總，由同級稽查行政管理部門對執法人員進行記分通告。

4．扣滿呢？

執法人員被扣分年累計達到8分的，提醒談話一次；8分以上11分（含）以下的，誡勉談話一次。提醒談話、誡勉談話由同級稽查管理部門負責人組織實施，報同級紀檢監察部門備案。稽查執法人員個人被扣分年累計達到12分的，取消當年評先評優以及評選辦案能手、優秀案件的資格。

被扣分值累計達到12分的或者按照總局《質量監督檢驗檢疫行政執法證件管理辦法》規定應當暫扣行政執法證的，必須接受為期3天～5天的法律、法規及稽查業務考試、辦案技能測試等，費用由個人承擔。考試合格的，記分予以清除，發還暫扣的行政執法證；考試不合格的，繼續參加學習和考試。

行政執法證件扣分管理這一制度以執法行為為考核環節、以執法證件為考核載體、以稽查人員為考核對象。較好地解決執法管理工作中對稽查人員執法行為監督、考核的難題，讓稽查執法人員重視執法的榮譽，對不符合規范的行為不敢為、不愿為，不想為，使執法辦案中一些屢禁不止的違規違紀行為能得到明顯減少，案件質量得到明顯提高，部門形象得到明顯提升，對于規范執法行為、強化法治意識、防范執法風險、預防職務犯罪將會起到積極的作用。