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行政執法作為政府機關具體的行政行為，它最主要的功能就在保障人權，維護社會秩序。維護社會秩序。這些功能的發揮有賴于具體的行政執法。行政執法作用的發揮取決于行政執法方式的法制化、民主化，行政執法主體的法制化、合理化。目前的情況是行政執法體制主要存在行政執法主體不合法、執法主體混亂、行政執法方式不規范、行政執法人員素質低等問題。針對目前這種情況，為適應新形勢的發展,行政執法體制改革應遵循以下思路：轉變政府職能,調整執法機構；完善行政執法機制，規范政府執法方式；實行綜合行政執法,加強行政執法隊伍建設；完善日常管理制度,健全監督制約機制。

一、行政執法體制的現狀和存在的問題

（一）對行政執法的定位認識存在誤解

長期以來，在行政執法中，對行政的認識定位為“管理”。在具體的行政行為中，政府和具體的執法者充當著社會管理者的角色。在社會主義市場經濟條件下，政府仍然扮演著計劃經濟體制下的指揮棒。在具體的行政執法的過程中，管了很多本屬于市場自身調節的事情。比如，湖北省的“喝酒文件”、“抽煙文件”，貴州省的“番茄文件”等。政府過多的干預了市場，管了自己不該管的事情。人們喝不喝酒、抽不抽煙，本應屬于自己的事情，政府的硬性規定損害了行政相對人的合法權益。

（二）政府在行政執法中存在手法簡單粗暴、主觀性強的特點

行政執法行為是在法律法規的具體規定下進行的，它應當根據或按照法律的規定行使。“目無法紀、隨性執法、無法無天”不是行政法治，也不可能在此形勢上建立法治政府。行政執法一定要嚴格按照法定程序進行。避免簡單粗暴的工作方法。前些年出現的，云南“躲貓貓事件”、廣東的“孫志剛事件”等，這些鮮明生動的例子表明政府的具體行政行為關系到人的生命安危。

（三）政府的行政行為注重政績工程，偏離行政執法的根本要義

在目前政府部門對官員考核機制的影響下，有些官員無論做什么都會注意政治影響，注意政府形象。在具體行政執法過程中，盲目追求政績，想要立即看到良好的社會效果和巨大的經濟效益。這就避免不了在具體的行政行為中會偏離行政執法維護行政相對人合法權益的根本要義。政府為了政績，進行“突擊性”的執法。這雖然在一定程度上對當地的經濟發展起到了部分促進作用，但從長遠來看卻是得不償失。比如對當地的治安管理松懈，只等突擊來執法。而且有些政府在具體的行政執法過程中，姑息縱容對資源的浪費，大批的人力物力財力投入進去，最后卻收效甚微。同時也侵犯了行政相對人的合法利益。

（四）行政監督制約機制不完善

在目前的形勢下，我們尚未建立起一套有效的監督制約機制和追究責任的制度，對具體的行政行為的執行人缺乏必要的監督制約。多重執法、交叉執法現象嚴重，部門相互推脫，趨利避害。缺乏有效的監督制約機制，就很難避免在行政執法過程中會出現不嚴格履行職責，甚至徇私枉法、以權謀私的行政作為或不作為的現象。

雖然針對行政執法人員執法違法追究的法律法規還沒有，但是《行政處罰法》、《公務員暫行條例》以及最近出臺的《行政許可法》等法律法規有部分條款作出了規定。規定的可操作性差，沒有一個清晰明確的責任界限。在現行行政執法體制中的執法機關和執法人員,目前沒有法律規定具體的違法責任。在所有責任中,原則性要求太多，具體規則少，只是說教，并沒有實際的處罰。這樣的監督制約機制下，很難保證不會發生行政執法違法的事情。

二、執法體制改革的基本思路和基本方向

（一）轉變政府職能，調整行政執法機構——由管理型政府轉變為服務型政府和法治政府

1.執法思想轉變

建立法治政府就是要轉變政府的執法理念，由原來的“管理性政府”轉變為“服務型政府”，這不僅適應了市場經濟的發展對政府執政理念的要求，也適應了建設法治國家對行政執法的要求。在市場經濟條件下，政府對市場的進行干預和調節，不能任意要求或通過“紅頭文件”強制性的控制市場。政府和政府的工作人員是人民的公仆，政府不能以主人的身份去管理人民，而應該服務人民。在行政執法過程中，維護行政相對人的合法權益，盡量在行政執法過程中反映客觀事實，嚴格按照法律的規定依法辦事，為人民的利益著想。避免因硬性的執法給國家和人民的利益造成較大損失。

2.執法隊伍建設

執法人員的素質較低，會直接影響到執法效果的好壞和政府部門的社會形象。簡單粗暴的執法形式，主觀任性的執法特點，使得執法的威嚴性受到了質疑。所以應當加快建設行政執法隊伍，聘用高素質的執法人才，在選用機制上嚴格把關，公正選拔。建立專業培訓制度，不斷使行政執法人員的法律業務知識得以充實，執法水平得以提高。

（二）完善行政執法機制，規范政府執法方式

1.由分散執法向綜合執法轉變

分散執法由于權責不分，必然會導致多重執法的執法問題。行政執法過程中太過于分散執法權力，必然會導致執法過程中的效率低下。在實際的行政執法過程中，執法往往與利益掛鉤。這就形成了一種局面，只要有利益，各部門爭著管。沒有利益就相互推諉。

在這樣的一種體制下，就要開展整頓執法機構和執法隊伍的工作，徹底清查各部門的冗員現象以及各部門交叉執法的現象，肅清各部門的職責，對現有的執法隊伍的編制、人員、經費來源、執法責任進行清理，合理調整各方關系，嚴格用人制度，明確部門責任，組建相對獨立、綜合性的行政執法機構，禁止出現機構膨脹的現象。

就目前來說，應把執法的重點放在城管、文化管理、衛生醫藥管理等其他適合綜合執法的綜合管理部門，實行集中、聯合執法，切實解決行政執法職能交叉、人員素質低下和多頭執法等問題。

2.由“突擊性執法”向“慣常性執法轉變”

在執法實踐中，行政執法常常出現一種“突擊性”的特點。政府往往會在一定的時間階段進行“集中整治”、“專項整治”的突擊活動。這種執法方式的優點就是社會影響大、短期效果好、局部見效快。它突出了行政執法的強制性的特點。對于打擊違法行為、增強社會安全感、恢復社會秩序、平息公眾不滿、滿足社會需求具有一定的積極意義。正是這種“突擊性”執法的上述優點，使其長期以來得到了各級部門的青睞。但即使如此，也掩蓋不了它本身存在的弊端和缺陷。

（1）治標不治本，難以從根本上解決問題。實踐中，行政相對人已經對政府的執法規律和執法模式得出了自己的經驗。行政相對人已經能夠規避政府的執法行為。政府和行政性對人似乎在玩“貓捉老鼠”的游戲。這就使行政執法陷入了一種困境。長此以往，執法主體也會陷入一種怠惰的心態，領導不批示就不會主動去執法。這就限制了行政執法作用的發揮。

（2）違背了行政執法的法治精神。“突擊性”執法的特點決定它的隨意性比較大。政府執法的目的是為了維護社會的長治久安。執法方式的隨意性較大，不利于形成較強有力的法治性政府。“突擊性”執法大多以政府的下發的“紅頭文件”為依據，領導的批示成了執法的依據，法律的權威性被擱置一邊。“突擊性”執法背離了依法行政這一行政法治原則的基本要求。

“突擊性”執法以打擊違法行為為主，行政相對人的權益難以得到充分的體現和維護，這與以保護行政相對人的合法權益為核心價值理念的現代行政法治不協調。“我國現行行政法,以命令型行政權力為主要規范對象,以保護公民個體自主權和自由權為中心”。“突擊性”執法在強調社會公共利益時忽視行政相對人的合法權益。執法主體往往將執法異化為臨時政策的推行,尤其是在“突擊性”執法中,執法主體往往將執法認為是隨意的行政行為，借執法的機會肆意擴張自己的權利,再加上求功心切思想的支配，就會進一步增加造成冤假錯案的機會，進一步損害行政相對人的合法權益。

(三)完善日常管理制度,健全監督制約機制

應建立健全行政執法的監督與制約機制,促進行政執法人員合法行政，合理行政。嚴格按照法律法規的規定執法，實行執法責任制。對執法過程中存在的瀆職和過錯行為，實行過錯追究制度，嚴重的要依法追究行政責任。在行政執法過程中，嚴格按照行政執法程序，公開行政執法程序和辦事程序,增加行政執法的透明度。

在行政處罰過程中，實行“收繳分離制”、“銀行代收制”，加強行政處罰的改革機制，嚴格管理，防止胡亂收費、隨意罰款的情況出現，促進預算資金統籌安排,提高資金使用效益。行政執法正常經費應由同級財政足額安排并及時撥付。

三、行政執法體制改革的重要意義

（一）適應了科學發展觀對法治政府的要求

行政執法體制改革是落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重要組成部分。樹立和落實科學發展觀,構建社會主義和諧社會,是黨中央在新的歷史階段面臨的新的情況的條件下，提出的重大戰略思想。通過行政執法體制改革,合理設置行政執法機構,科學確定執法職能,完善執法機制,規范執法內容,改革執法方式,提高各級政府的行政執法水平和質量,是落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求和具體體現。

（二）適應了市場經濟的發展對政府的要求

進入新世紀新階段,新形勢和新任務對黨的執政能力和政府的管理水和管理能力提出了新的要求。行政體制的改革，使得政府的職能加以轉變，解決了在實際的行政執法中存在的實質性的問題和體制性的障礙。通過規范政府具體的行政行為，提高行政效率，降低了行政成本，切實提高了各級政府的社會經濟管理能力和水平。通過行政體制改革，調整了政府和市場之間的關系，明晰了政府在市場經濟條件下的功能和作用，規范了市場經濟秩序，為投資提供了一個良好的環境，促進了社會主義市場經濟的發展和社會的進步。