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近年來，由于人們法律意識的不斷提高，社會對公安機關的執法要求也越來越高。而在執法規范化建設的過程中，最基本和最重要的一項就是執法主體的規范化建設。只有解決了這個根本的問題，才能確保執法規范化建設取得應有的效果。

一、治安執法主體

探討治安執法主體規范化建設的首要問題，就是要明確治安執法主體的概念和范圍。公安行政執法主體是指“享有國家公安行政管理職權，能以自己的名義從事公安行政管理活動，并獨立承擔由此而產生的法律責任的組織”，［1］也就是說，公安行政執法主體主要是指我國各級的公安機關，具體而言就是指公安部、公安廳（局）、分局等。但是具體的公安業務工作卻是由公安民警完成的，因此筆者將治安行政執法主體細化為公安民警。

改革開放以來，我國的犯罪率持續增長，犯罪種類和犯罪手段不斷更新，破案難度增加，社會對公安民警的需求不斷擴大。特別是社區警務模式實施以后，由于更強調社區的見警率，對警力的需求就更大。但是，受資金等現實因素的制約，公安機關在短時間內無法滿足社會對正式民警數量的需求。因此，公安機關通過從社會招聘的方式聘請輔助警察力量（也就是通常所說的輔警或治安員），以緩解警力不足的壓力。關于輔警的概念有廣義和狹義之分，筆者所要論及的主要是指狹義的輔警，即“直接協助國家在編警察履行各項職能的輔助力量”。［2］

雖然根據法律規定輔警沒有執法權，但是在實際的公安工作中卻在承擔著執法工作。雖然在2004年公安部曾出臺文件，要求對當時存在的各種公安輔助力量進行整改或取消，但是在實際的工作中只是將原有的輔助力量改名或重新包裝，而這支隊伍仍然存在并發揮著作用。因此，可以將我國的治安執法主體劃分為兩類，即正式公安民警和輔警。治安執法主體規范化建設要從這兩個方面進行。

二、當前治安行政執法主體存在的問題

（一）公安民警主要存在的問題

1.地區間發展不平衡

在編警員的素質在不同的地區呈現出較大的差別。東南沿海地區由于經濟發展水平較高，吸引了大量的高級警察學院的畢業生入警，從而提高了整個地區的警察的素質。由于資金的充足，使公安機關可以為警員配備必需的裝備，提高了單警的戰斗力。而在相對欠發達地區，民警的待遇無法提高，無法吸引高素質新警加入，這就無法保證警隊的整體素質，同時由于資金的不足，警用裝備無法列裝，使單警的戰斗力明顯下降。另外，由于發達地區思想開放，引進一些先進的執法理念，從而更易實現執法的規范化，而欠發達地區卻相反。

2.單警素質相對較低

社會的發展對警員個人素質的要求也不斷地提高。特別是警務改革以后，原有的一部分警員已無法滿足社會的要求。主要體現在一部分執法主體缺乏政治素養，沒有將公安工作上升到政治高度，缺乏政治覺悟。職業道德觀念不高，在執法的過程中不能堅持執法為公和服務人民。執法觀念滯后，在思想上常常以管理者自居，忽視公安機關為人民服務的宗旨。在執法的過程中常常重處罰、輕教育，忽視了從源頭上減少犯罪。缺乏法律知識和公安專業知識，導致在執法過程中發生違法性執法和不適當執法，使執法結果缺乏公信力。另外，有些制度不完善，使得一部分公安民警在執法的過程中因管轄權問題而出現推諉或搶案件的情況。出于工作、家庭等原因，一部分公安民警的心理健康受到威脅，甚至嚴重影響了工作。

（二）目前輔警存在的主要問題

1.制度不健全

輔警是在警力不足的情況下才出現的一種公安輔助力量。因此，對輔警的立法還處于空白的階段，只是一些地方的文件規范輔警的招募和工作內容，并未形成法律，并且《人民警察法》規定，只有公安民警才具有公安執法權，導致輔警在工作中處于尷尬的境地，輔警無法發揮其應有的作用。

2.輔警的個人素質普遍較低

目前我國警隊聘請的輔警主要是從社會上招聘的一些失學的適齡青年，他們往往文化素質不高，并且缺乏法律知識，在協助執法過程中往往會發生違法性執法。由于缺乏基本的公安技能，在工作中往往無法應對發生的問題。

3.隊伍不穩定，缺乏規范化

由于沒有統一的管理和招聘制度，輔警隊伍往往具有極大的波動性，人員常常處于不固定的狀態。管理制度缺失，沒有統一的服裝和標志，缺乏必需的裝備。由于工資待遇相對不高，導致輔警的工作積極性不高?！安簧賳挝粚蛡蛉藛T分工不明確，經常變換，臨時派用多，少數領導甚至讓雇傭人員幫自己蓋房子、料理家務、接送孩子、跑生意等，成了私人勤務員。”［3］

三、治安執法主體規范化建設的途徑

面對上述治安執法主體存在的問題，要實現治安執法主體的規范化建設，就要根據存在的各種問題尋求解決的途徑。根據治安執法主體的不同，可以從兩方面進行治安執法主體的規范化建設。

（一）針對正式公安民警存在的各種問題來規范執法主體

1.政府加大財政支持和政策扶持

由于地區間經濟發展的不平衡，導致各地方財政對公安機關的投入不同，導致應有的裝備無法配發，影響單警的戰斗力和工作的積極性。因此，地方和中央必須建立完善的財政政策，共同解決地方公安機關的資金問題，切實解決警員在工作中的實際困難，提高警員的積極性。另外，地方政府必須制定能夠吸引人才的政策，引入接受過專業訓練和教育的警校學員入警，從而提高警隊的整體素質和戰斗力。

2.強化交流

由于地區間的差異，導致各地方對新的警務理論的接受觀念不同，必須強化地區間的交流與合作，推廣成功的經驗，吸收先進的警務理念和警務模式，強化與國外的交流，吸收國外好的經驗，推廣自己的經驗，使整個警察系統形成良性的循環機制。

3.加強思想政治工作和專業知識的培訓

目前，警員表現出來的突出問題是政治意識不強、專業知識不精、服務意識淡薄。因此，必須加強對警員的思想政治工作，提高政治覺悟，把對公安工作的認識提高到政治高度，只有這樣才能保證在重大問題上與黨和國家保持一致。另外，通過專業知識和警員基本素質的培訓，可以提高警員的執法能力，增強執法主體的服務意識，提高執法的效能，提高執法結果的公信力，防止違法執法的現象發生，從而在群眾中樹立良好的形象，為警務工作打下良好的群眾基礎。

（二）治安執法主體規范化建設必須重視輔警存在的問題

只有將這一部分力量規范管理，才能實現真正的規范化建設。

1.完善有關輔警的立法

輔警力量之所以存在種種問題，歸根結底就是因為缺乏立法，導致對輔警的招募和管理都缺乏法律依據。因此，為了完善對輔警的管理，國家應該制定有關的法律，為公安機關的具體操作提供依據。此外，由于輔警在工作中難免承擔一些執法性質的工作，但是現有的法律規定輔警不具有執法權，要使輔警充分發揮應有的作用，就必須通過立法，賦予一定的執法權，從而避免在工作中發生違法辦事的情況。而在國外社區的輔警（policecommunitysupportofficer），就具備一定的執法權，例如，美國的輔警可以開據罰單等。我國完全可以借鑒這些經驗。

2.規范招募培訓制度和管理制度

目前輔警的一個重大的障礙就是文化素質低，法律知識薄弱，缺乏相關的業務知識，因此必須規范招募制度，制定招募標準，提高對應聘者文化素質的要求，組織正規的錄用考試。此外，在錄用后，要對被錄用人員進行專業技能和法律知識的培訓，提高業務能力，幫助他們認清自己的職業性質，避免不法分子利用職業的便利謀取利益。為了規范對輔警的管理，應當制定可行的管理制度，配發統一的服裝和裝備以及必要的標識，讓群眾能夠將輔警與正式民警區分開。規范工作制度，設專人專崗管理，防止輔警力量的亂用。

3.加大資金投入，建立資金保障機制

一方面，由于組建和管理輔警隊伍需要必要的開支，政府和公安機關應當共同尋求解決資金來源的問題。另一方面，由于目前輔警的個人待遇相對較低，嚴重地影響輔警人員的工作積極性，只有建立資金保障機制，提高工資待遇，才能促進輔警力量發揮積極的作用。

4.強化對執法主體的監督

進行治安行政執法主體規范化建設的一項重要工作，就是要強化對執法主體的監督。強化執法監督的規范化建設，“要把執法工作的職責、權限落實到各警種和各執法崗位，實現各項執法工作權責明確，責任到人”。［4］繼續推進警務公開工作制度和工作績效考評制度，加強督察建設，對警員和輔警的執法進行全面的監督，避免違法執法等問題的發生。

四、結語

總之，在“三項建設”的大背景下，公安機關為了履行各項職責，加強執法規范化建設，就必須首先實現執法主體的規范化建設。因為人是各項工作的直接執行者，只有加強對執法主體的規范化建設，才能保證信息化建設與和諧警民關系建設的順利進行,才能保證公安機關完成維護社會穩定的重任，才能為和諧社會的建設提供良好的環境。