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海上行政執(zhí)法是我國(guó)行政執(zhí)法體系中的一個(gè)重要組成部分，即國(guó)家海上行政執(zhí)法主體執(zhí)行海洋法律活動(dòng)的總稱。具體而言，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)包括政府及其職能部門，依照法定職權(quán)和程序，對(duì)海洋環(huán)境、資源、海域使用和海洋權(quán)益等海洋事務(wù)實(shí)施法律的專門活動(dòng)。［1］海上行政執(zhí)法的范圍和內(nèi)容十分廣泛，在范圍上包括我國(guó)的內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等；內(nèi)同上涉及海洋環(huán)境保護(hù)、海上交通安全、海洋資源保護(hù)、海洋維權(quán)等各個(gè)方面。我國(guó)是海洋大國(guó)，但絕非海洋強(qiáng)國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)海洋主權(quán)一直受到其他國(guó)家的侵犯，在東海、黃海、南海同其他國(guó)家存在著不同程度的爭(zhēng)端，使得我國(guó)海上行政執(zhí)法任務(wù)繁重。雖然《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（簡(jiǎn)稱《海洋法公約》）的出臺(tái)，整合了原有的國(guó)際海洋法律制度，并確立了新的海上管轄權(quán)制度，各國(guó)一般都援引《海洋法公約》作為自己海上行為或處理海洋爭(zhēng)端問(wèn)題時(shí)的依據(jù)，對(duì)海洋秩序的維持有其一定的積極作用。但在涉及至關(guān)重要的利益時(shí)，如海域劃界、島嶼主權(quán)歸屬問(wèn)題等，沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家會(huì)在法律規(guī)定對(duì)己十分不利的情況下還會(huì)履行條約義務(wù)，因此，尋找或制造“歷史”的主權(quán)依據(jù)，或索性以“實(shí)際占有和控制”爭(zhēng)取利益最大化是國(guó)家的首要選擇。同時(shí)，由于《海洋法公約》是談判和相互妥協(xié)的產(chǎn)物，在很多爭(zhēng)論性問(wèn)題上不得不以模糊的方式設(shè)立規(guī)則，以求得普遍接受，這種保持的“彈性”或要素的缺失，在一定程度上，惡化了國(guó)際海洋秩序的發(fā)展趨勢(shì)。面對(duì)這種局面，我國(guó)如何在國(guó)際社會(huì)爭(zhēng)得話語(yǔ)權(quán)，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)爭(zhēng)議海域的“有效控制”，是我國(guó)海上行政執(zhí)法所面臨的重要問(wèn)題，然而，就我國(guó)目前的海上行政執(zhí)法體制而言，能否適應(yīng)當(dāng)前的形勢(shì)需要，是我們所要思考的問(wèn)題。

一、我國(guó)海上行政執(zhí)法體制現(xiàn)狀

（一）我國(guó)海上行政執(zhí)法體制的發(fā)展新中國(guó)成立后，我國(guó)海洋事業(yè)得到快速發(fā)展，對(duì)海洋的管理越來(lái)越受到重視。我國(guó)海上管理體制的發(fā)展大致可分為三個(gè)階段：第一階段是1964年以前的分散式管理，由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)重“陸權(quán)”輕“海權(quán)”的管理思想，導(dǎo)致我國(guó)海洋開發(fā)戰(zhàn)略不夠明確，海上行政執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)也相對(duì)薄弱，使我國(guó)海權(quán)屢受侵犯。為了改變這種局面，我國(guó)加快了海洋管理工作的建設(shè)步伐，設(shè)立多個(gè)部門來(lái)加強(qiáng)對(duì)海洋的管理，雖然使我國(guó)海洋管理的落后局面有所改善，但同時(shí)也造成了執(zhí)法隊(duì)伍分散，工作重復(fù)的現(xiàn)象。第二階段是1964年至1978年，在此期間，主要是以海軍管理為主，這種集中管理的方式雖然取得了一定成效，但并沒(méi)有在實(shí)質(zhì)上改變我國(guó)分散的管理體制，此時(shí)我國(guó)的海洋管理體制應(yīng)是局部統(tǒng)一基礎(chǔ)上的分散管理，而且，在當(dāng)時(shí)的特殊歷史時(shí)期，海軍的政治敏感性，容易與其他國(guó)家產(chǎn)生不必要的糾紛，不利于海洋管理的常態(tài)化，與和平發(fā)展趨勢(shì)相違背。改革開放以后，涉海管理部門不斷追求自身的發(fā)展，使得海上行政執(zhí)法與涉海行業(yè)或產(chǎn)業(yè)管理權(quán)力混淆在一起，從而形成了各自為政、多頭管理、管理分散的局面。這種混亂的局面不僅浪費(fèi)了執(zhí)法資源，增加了執(zhí)法成本，也大大降低了工作效率。而且，這些執(zhí)法部門層級(jí)較低，缺乏權(quán)威性，與加強(qiáng)我國(guó)海洋管理的初衷相違背。通過(guò)海洋管理體制的演變可以看出，我國(guó)現(xiàn)行的海洋行政執(zhí)法體制是在我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)初期的行政管理框架下形成的，其根源可推至我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的以行業(yè)執(zhí)法和管理為主的模式，是陸地各行業(yè)部門管理職能向海洋領(lǐng)域的延伸。

（二）存在的問(wèn)題我國(guó)現(xiàn)行的海上執(zhí)法管理體制是在1998年政府機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上形成的，［3］目前，我國(guó)的涉海執(zhí)法部門包括海洋局、海事局、漁政、海警等，此外還有環(huán)保、檢疫、旅游等眾多執(zhí)法部門參與海洋事務(wù)的管理。從我國(guó)目前的執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，既有各部門的橫向執(zhí)法，也有從中央到地方的縱向執(zhí)法，但沒(méi)有一支綜合的海上執(zhí)法隊(duì)伍，采取的是以各涉海部門執(zhí)法為主、其他部門協(xié)調(diào)為輔的執(zhí)法體制。從表面上看，屬于“各司其職，齊抓共管”，但客觀上造成了機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)、權(quán)屬不清、效率低下、法律滯后等問(wèn)題。目前，我國(guó)不斷加大海洋事業(yè)的投入，各部門的執(zhí)法船舶、人員和技術(shù)裝備等相當(dāng)完備，可是面對(duì)我國(guó)的海洋管理，為什么總顯得力不從心，鞭長(zhǎng)莫及呢？各部門之間也多次嘗試組織聯(lián)合執(zhí)法，但效果并不理想，因?yàn)榉N種原因無(wú)法堅(jiān)持下去。事實(shí)上，對(duì)于多部門的執(zhí)法體制，勢(shì)必會(huì)造成對(duì)自己有利的執(zhí)法活動(dòng)，你爭(zhēng)我奪；對(duì)自己不利的執(zhí)法活動(dòng)，相互推諉。由于現(xiàn)行的體制問(wèn)題，在制定《海洋環(huán)境保護(hù)法》時(shí)，也不得不將其執(zhí)法權(quán)分散到各個(gè)部門，致使該法實(shí)施二十多年來(lái)，我國(guó)的海洋環(huán)境不但沒(méi)有得到改善，相反污染問(wèn)題日益嚴(yán)重。由此可見，部門雖多，效率低下。2000年，廣東海監(jiān)對(duì)珠江口地區(qū)開展開采海砂用海檢查時(shí)，曾與海事機(jī)構(gòu)出現(xiàn)紛爭(zhēng)。2001年，廣東一樁海洋傾廢違法案件最后以行政訴訟形式對(duì)簿公堂，竟主要是為了解決海監(jiān)與水利部門各自職責(zé)管轄范圍的爭(zhēng)議。在我國(guó)現(xiàn)行執(zhí)法體制下，面對(duì)各執(zhí)法主體之間各自為政、缺乏協(xié)調(diào)，權(quán)屬不清、交叉執(zhí)法的局面，出現(xiàn)上述情形也就不難理解了。在法律層面上，我國(guó)相繼出臺(tái)了《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》、《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》、《海域使用管理法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《海上交通安全法》和《漁業(yè)法》等相關(guān)法律。同時(shí)，地方政府也頒布了大量的法規(guī)和規(guī)章。從目前我國(guó)有海上執(zhí)法依據(jù)的立法中可以看出，大多年代較遠(yuǎn)，如1983年頒布的《海上交通安全法》，其中一些規(guī)定已經(jīng)過(guò)時(shí)，有一些新的職能未能包括進(jìn)去，面臨著修改的問(wèn)題。而大量的立法，多層次較低，效力范圍有限，且條款規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺乏可操作性。如現(xiàn)有的海運(yùn)反恐立法《港口設(shè)施保安規(guī)則》和《船舶保安條例》，從法律淵源上看屬于政府部門規(guī)章，其效力較低，對(duì)于一些基本概念問(wèn)題沒(méi)有明確，如缺少對(duì)于恐怖活動(dòng)的定義。由于缺少對(duì)具體問(wèn)題的詳細(xì)規(guī)定，海上執(zhí)法人員在具體問(wèn)題的處理上，只能以法律層次較低、效力范圍有限的規(guī)章、規(guī)范性文件甚至是上級(jí)的規(guī)定作為執(zhí)法依據(jù)，違背了海洋管理工作嚴(yán)肅性和權(quán)威性的要求。在我國(guó)目前的法律、法規(guī)和管理體制中，涉海執(zhí)法部門大多是執(zhí)行涉及國(guó)際公約有關(guān)規(guī)定的主管機(jī)關(guān)，在履行國(guó)際公約和維護(hù)國(guó)家海洋主權(quán)時(shí)，難免會(huì)造成涉海管理部門的分工有交叉或缺位的情況。如防治海洋傾廢、海洋工程建設(shè)項(xiàng)目方面，國(guó)家海洋局和海事部門同時(shí)具有一定的行政職能。我國(guó)《海洋傾廢管理?xiàng)l例》第4條規(guī)定，主管海洋傾廢的機(jī)關(guān)為國(guó)家海洋局，而根據(jù)我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第79條規(guī)定，經(jīng)我國(guó)管轄海域，轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的，由海事行政主管部門責(zé)令非法運(yùn)輸該危險(xiǎn)廢物的船舶退出我國(guó)管轄海域，并處以罰款。兩個(gè)主管部門在處理海洋傾廢案件方面的權(quán)限、協(xié)調(diào)機(jī)制等并不明確，從而可能會(huì)造成執(zhí)法不利的局面。

二、國(guó)外海上執(zhí)法現(xiàn)狀及評(píng)價(jià)

由于國(guó)際法與國(guó)別立法在各領(lǐng)域的側(cè)重點(diǎn)和規(guī)定有所不同，使得各國(guó)的海上執(zhí)法情況也有所區(qū)別。通過(guò)對(duì)外國(guó)海上行政執(zhí)法情況的分析和比較，能更好地發(fā)現(xiàn)我國(guó)海上行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題，并提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（一）國(guó)外海上執(zhí)法模式及特點(diǎn)目前，國(guó)外海上執(zhí)法模式大致有三種，即集中管理型、半集中管理型和松散管理型。實(shí)行集中管理模式的國(guó)家，大都是發(fā)達(dá)國(guó)家，無(wú)論是管理意識(shí)還是技術(shù)裝備，都已具備現(xiàn)代海洋管理的基本特征，雖然主管機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍和側(cè)重點(diǎn)有所區(qū)別，但都能滿足本國(guó)對(duì)海洋綜合管理的客觀需要，集中管理是海洋事業(yè)發(fā)展到高級(jí)階段的必然成果。［3］采用集中管理模式的國(guó)家有以下特點(diǎn)：第一，有專門的國(guó)家海洋管理部門，其職能涉及海洋管理的各個(gè)領(lǐng)域；第二，有統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊(duì)伍；第三，有較為完善的法律法規(guī)作為支撐。美國(guó)、加拿大、韓國(guó)等均采用集中管理的模式。實(shí)行半集中管理模式的國(guó)家，雖然還沒(méi)有建立專門的海洋職能管理部門，但是通過(guò)高效、多層次的政策協(xié)調(diào)，同樣能夠達(dá)到對(duì)海洋綜合管理的目的，是向集中管理模式過(guò)度的階段。采用半集中管理模式的國(guó)家以日本和澳大利亞為代表，具有以下特點(diǎn)，首先，國(guó)家沒(méi)有統(tǒng)一的海洋管理職能部門，職能分散在多個(gè)部門；其次，已經(jīng)建立了統(tǒng)一的執(zhí)法隊(duì)伍；第三，有專門的協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)各相關(guān)職能部門之間的矛盾。實(shí)行松散管理模式的國(guó)家，其海洋管理職能分散在各個(gè)部門當(dāng)中，且沒(méi)有統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊(duì)伍。實(shí)行松散管理模式的國(guó)家有俄羅斯和英國(guó)等。

（二）國(guó)外海上執(zhí)法現(xiàn)狀

（1）美國(guó)美國(guó)是采用集中管理模式的海洋強(qiáng)國(guó)。其海岸警衛(wèi)隊(duì)（USCG）是美國(guó)海上唯一的綜合執(zhí)法部門，負(fù)責(zé)在美國(guó)管轄海域執(zhí)行國(guó)內(nèi)相關(guān)法律和有關(guān)國(guó)際公約、條約，主要包括：禁毒、禁止非法移民、海洋資源保護(hù)、執(zhí)行漁業(yè)法等。海上安全管理和海上交通管理也是美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的重要任務(wù)，其擔(dān)負(fù)了大量的海上執(zhí)法活動(dòng)。從美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的任務(wù)可以看出，其職能覆蓋了相當(dāng)于我國(guó)海軍、海警、海監(jiān)、海事、漁政、海關(guān)、環(huán)境保護(hù)等部門的大部分業(yè)務(wù)，它既是軍隊(duì)，又同時(shí)擁有廣泛的國(guó)內(nèi)法執(zhí)法權(quán)，不但可以執(zhí)行本部門的相關(guān)法律，還可以執(zhí)行其他部門的法律規(guī)范，是一支海上綜合執(zhí)法隊(duì)伍，是許多國(guó)家海上執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的典范。隨著對(duì)應(yīng)急能力需求的日益劇增，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的作用更加突顯，國(guó)際海事安全問(wèn)題，冷戰(zhàn)期間的恐怖活動(dòng)，海洋貿(mào)易的發(fā)展和變化以及其他安全形式的發(fā)展和變化，還包括不斷增加的人道主義行動(dòng)等眾多問(wèn)題，毫無(wú)疑問(wèn)的將海岸警衛(wèi)隊(duì)這個(gè)美國(guó)最小的武裝力量推向了“舞臺(tái)”的中央，并且成為21世紀(jì)美國(guó)國(guó)家安全維護(hù)的關(guān)鍵力量和領(lǐng)海秩序的“守護(hù)者”。美國(guó)作為世界頭號(hào)海上強(qiáng)國(guó)，其海岸警衛(wèi)隊(duì)的執(zhí)法力量在當(dāng)今世界是首屈一指的。但美國(guó)在處理國(guó)際海洋法律事務(wù)與海洋權(quán)益方面的做法與其海洋強(qiáng)國(guó)的身份不符，它本應(yīng)在國(guó)際法的遵守和執(zhí)行上為世界各國(guó)做出表率。但是我們相信，即使一個(gè)國(guó)家的法律再健全、再完善，執(zhí)法能力再?gòu)?qiáng)，如果沒(méi)有一種尊重國(guó)際法、尊重國(guó)際社會(huì)的態(tài)度，其海洋執(zhí)法方面的成就也會(huì)大打折扣。

（2）日本日本采用的是半集中管理模式，全國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的海洋管理職能機(jī)構(gòu)，其管理職能分散在多個(gè)不同的部門。日本的主要海上執(zhí)法力量是海上保安廳。日本海上保安廳成立于1948年5月，主要負(fù)責(zé)維護(hù)海上治安、確保海上交通安全、海難救助、海上防災(zāi)及保護(hù)海洋環(huán)境等4個(gè)方面職權(quán)。日本海上保安廳的中央機(jī)構(gòu)設(shè)置有長(zhǎng)官、次長(zhǎng)和警備救難監(jiān)事，其下設(shè)立總務(wù)部、裝備技術(shù)部、警備救難部、海洋情報(bào)部和燈標(biāo)部等5個(gè)職能部和1所海上保安大學(xué)，以及3所保安學(xué)校。近年來(lái)，由于和平憲法的限制，日本在海外派兵問(wèn)題上一直不敢大踏步前進(jìn)，雖然有幾次打著各種幌子突破和平憲法向海外派遣自衛(wèi)隊(duì)，但都遭本國(guó)國(guó)民及一些亞洲國(guó)家的強(qiáng)烈反對(duì)。為此，日本又在海上保安廳上打起了主意，希望借助其地位的特殊性，不斷擴(kuò)大其對(duì)外的交流與合作渠道，以此來(lái)增大國(guó)際影響力。為此，日本一方面加強(qiáng)了海上保安廳同其他國(guó)家有關(guān)部門的交往，另一方面把海上保安廳派出去進(jìn)行訓(xùn)練、訪問(wèn)和進(jìn)行救援任務(wù)等。進(jìn)入21世紀(jì)后，日本海上保安廳的任務(wù)重點(diǎn)有所調(diào)整，并呈現(xiàn)出日益多樣化的趨勢(shì)。加大領(lǐng)海警備巡邏力度，中、朝船只成為防范重點(diǎn)。由于日本保安廳其名義上是日本國(guó)土交通省所屬部門，因而可以避免許多法律方面的問(wèn)題。在處理領(lǐng)土爭(zhēng)端問(wèn)題等不方便派遣日本自衛(wèi)隊(duì)的情況下，日本政府經(jīng)常動(dòng)用海上保安廳控制事態(tài)。日本海上保安廳經(jīng)常派遣巡視船和巡邏機(jī)在有爭(zhēng)議的海域巡邏，對(duì)我國(guó)的釣魚島進(jìn)行實(shí)際控制。特別是2001年“可疑船只事件”中，日本海上保安廳的巡視船公然在我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)水域內(nèi)擊沉了該船，這種在日本領(lǐng)海之外擊沉不明國(guó)籍船只的行為，事實(shí)上已經(jīng)突破了日本《海上保安廳法修正案》等法律的約束，對(duì)周邊鄰國(guó)已經(jīng)構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)的威脅。

（3）英國(guó)英國(guó)是世界上唯一采用松散管理模式的發(fā)達(dá)國(guó)家，既沒(méi)有專門的海洋管理機(jī)構(gòu)也沒(méi)有統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊(duì)伍。英國(guó)海事與海岸警衛(wèi)隊(duì)管理局（簡(jiǎn)稱MCA）是英國(guó)最主要的海上執(zhí)法隊(duì)伍。MCA于1998年4月1日成立，由英國(guó)海洋安全局與皇家海岸警衛(wèi)隊(duì)合并而成，為運(yùn)輸部下屬的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)包括：負(fù)責(zé)執(zhí)行海事安全政策和國(guó)際海事公約；提供24小時(shí)的海上搜尋救助服務(wù)；英國(guó)和到港的外國(guó)籍船舶的安全管理；防止水域污染；英國(guó)船舶和船員注冊(cè)；為海員提供服務(wù)等職權(quán)。

（三）國(guó)外海上行政執(zhí)法的評(píng)價(jià)與比較單一化的執(zhí)法主體通常意味著一國(guó)除該機(jī)構(gòu)外沒(méi)有另外的實(shí)質(zhì)的執(zhí)法主體。但這并不影響該機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系和“多重身份”。在上述這些單一化機(jī)構(gòu)設(shè)置的國(guó)家中，以美國(guó)最具代表性，美國(guó)的海岸警衛(wèi)隊(duì)是經(jīng)美國(guó)法律授權(quán)的唯一海洋執(zhí)法主體，它曾隸屬于美國(guó)交通運(yùn)輸部和財(cái)政部，目前隸屬于國(guó)土安全部，同時(shí)，它又是美國(guó)的五大軍種之一。類似的還有挪威和阿根廷，挪威的海岸警衛(wèi)隊(duì)直接隸屬于軍隊(duì)，阿根廷則直接由海軍執(zhí)法，在和平時(shí)期它們擔(dān)負(fù)著海洋執(zhí)法任務(wù)，所以這些機(jī)構(gòu)具有行政和軍隊(duì)雙重屬性。另外，雖然日本的海上保安廳隸屬于各自的行政管理機(jī)構(gòu)，在和平時(shí)期與軍隊(duì)沒(méi)有直接的聯(lián)系，但是在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，都會(huì)轉(zhuǎn)變成軍方的戰(zhàn)斗力量。盡管如此，由于海洋所涉及的對(duì)象和專業(yè)領(lǐng)域的多樣化，單一化的執(zhí)法主體離不開與其他非海事機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和合作。無(wú)論上述國(guó)家的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)是否隸屬于軍隊(duì)，如何加強(qiáng)與軍隊(duì)的合作都是其工作的重點(diǎn)。英國(guó)被世界公認(rèn)為海上強(qiáng)國(guó)，其采取的是松散管理的執(zhí)法模式，英國(guó)皇家海岸警衛(wèi)隊(duì)、港務(wù)局、北方燈塔部和愛(ài)爾蘭信號(hào)燈專員都參與了海上行政執(zhí)法工作。新西蘭也是多元化執(zhí)法模式的代表，在海上執(zhí)法主體方面表現(xiàn)的更為繁雜，有時(shí)數(shù)個(gè)部門對(duì)相同職責(zé)會(huì)采取分工處理的方式，如皇家海岸警衛(wèi)隊(duì)負(fù)責(zé)主要湖泊、海岸和水道的搜救工作，較大的搜救工作則由新西蘭救助協(xié)調(diào)中心負(fù)責(zé)，相對(duì)較小的搜救工作是由新西蘭警察負(fù)責(zé)，在必要時(shí)也會(huì)向皇家海岸警衛(wèi)隊(duì)求助。國(guó)家之所以采取多元化組織形式，與該國(guó)海上管理機(jī)構(gòu)自身?xiàng)l件較弱有一定的關(guān)系。英國(guó)和新西蘭的“海岸警衛(wèi)隊(duì)”大多是由民間志愿者組織起來(lái)的，所以增設(shè)平行機(jī)構(gòu)和多機(jī)構(gòu)共同執(zhí)法的局面就不難理解了。過(guò)多依賴民間組織和民間力量，雖然能夠節(jié)省政府財(cái)政開支，并具有很強(qiáng)的靈活性，但也存在著不易統(tǒng)一管理的弊端，其活動(dòng)也大多局限在民事領(lǐng)域，如海上設(shè)施維護(hù)、海上搜尋救助等，在維護(hù)國(guó)家主權(quán)和海洋安全等問(wèn)題上，勢(shì)必離不開軍事力量的介入。將我國(guó)海上行政執(zhí)法與各國(guó)執(zhí)法情況進(jìn)行整體比較的話，我國(guó)海上執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)不如美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)，技術(shù)和裝備不如日本海上保安廳。我國(guó)的國(guó)內(nèi)立法與上述國(guó)家相比幾乎是空白的，現(xiàn)有的單行法如《海上交通安全法》在解決有些具體問(wèn)題時(shí)已經(jīng)捉襟見肘，更不用說(shuō)制定直接規(guī)范海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的專門立法了。通過(guò)對(duì)上述幾國(guó)海上執(zhí)法隊(duì)伍的考察可見，海岸警衛(wèi)隊(duì)（海上保安廳）的設(shè)立都有幾十年甚至上百年的歷史，并且權(quán)力、人員、技術(shù)裝備等不斷完善更新，實(shí)力強(qiáng)大。海岸警衛(wèi)隊(duì)（海上保安廳）行使的職能基本上包括四個(gè)部分：海上治安、海上環(huán)保、海上交通和海上救助。這些國(guó)家的海岸警衛(wèi)隊(duì)（海上保安廳）擁有統(tǒng)一、強(qiáng)大的執(zhí)法權(quán)限，不僅具備行政處罰權(quán)、行政檢查權(quán)，而且具有行政強(qiáng)制權(quán)，特別是擁有武裝執(zhí)法、警察司法權(quán)等重要的執(zhí)法權(quán)力。我國(guó)海上行政執(zhí)法要維護(hù)國(guó)家海洋利益，很多方面需要國(guó)家強(qiáng)制力去保障實(shí)施。然而，我國(guó)各涉海執(zhí)法部門與上述幾個(gè)國(guó)家的執(zhí)法隊(duì)伍不同，大多是純行政機(jī)構(gòu)，如賦予其海上交通安全和防治船舶污染海域的職責(zé)，但沒(méi)有賦予其武裝執(zhí)法的權(quán)力和警察司法權(quán)，使執(zhí)法力度大打折扣。因此，我國(guó)海上管理機(jī)構(gòu)要借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施內(nèi)部改造工程，實(shí)行準(zhǔn)軍事化的發(fā)展戰(zhàn)略。

三、我國(guó)海上行政執(zhí)法體制的改革方向

我國(guó)著名的海洋戰(zhàn)略專家楊金森認(rèn)為，我國(guó)是海洋大國(guó)，國(guó)務(wù)院應(yīng)該有一個(gè)負(fù)責(zé)海洋工作的、總攬全局的直屬機(jī)構(gòu)，可以采用國(guó)際上推薦的建立海洋委員會(huì)的模式，在國(guó)務(wù)院成立海洋事務(wù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)海洋管理的協(xié)調(diào)工作。［4］該觀點(diǎn)從國(guó)家自身利益出發(fā)，強(qiáng)調(diào)本國(guó)海洋利益，為我國(guó)海上行政執(zhí)法體制改革提供了很好的借鑒作用。另外，有專家學(xué)者指出威脅著我國(guó)海洋主權(quán)的六大安全問(wèn)題，一是海洋領(lǐng)土安全問(wèn)題；二是海洋資源安全問(wèn)題；三是海上交通安全問(wèn)題；四是海洋信息安全問(wèn)題；五是海洋環(huán)境安全問(wèn)題；六是海洋非傳統(tǒng)安全問(wèn)題。所以，在這種情況下，組建帶有武裝執(zhí)法性質(zhì)的海上統(tǒng)一執(zhí)法隊(duì)伍是解決當(dāng)前海上所面臨的安全問(wèn)題的有效途徑。筆者認(rèn)為，我國(guó)當(dāng)前的海上行政執(zhí)法體制改革有兩種方式可供選擇。一是根據(jù)涉海執(zhí)法部門的性質(zhì)和職能，大力開展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，由相關(guān)部門的共同上級(jí)機(jī)構(gòu)建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)施定期聯(lián)合巡航執(zhí)法活動(dòng)。由于政府體制改革的漸進(jìn)性和滯后性，使得我國(guó)涉海管理部門之間存在著職權(quán)交叉、多頭執(zhí)法的弊端，嚴(yán)重影響執(zhí)法效果，而聯(lián)合執(zhí)法作為行政管理的一種重要手段，無(wú)疑可以打破各個(gè)部門之間的隔閡，將執(zhí)法力量集中在一起，有利于形成合力，克服執(zhí)法分散的狀況。如2005年《廈門市海上聯(lián)合執(zhí)法工作制度》的頒行，詳細(xì)規(guī)定了海上聯(lián)合執(zhí)法的協(xié)調(diào)組織機(jī)制、實(shí)施機(jī)制和聯(lián)合巡視檢查制度、執(zhí)法保障制度等。取得很好的效果。二是組建中國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)。將目前隸屬公安部的海警，隸屬國(guó)家海洋局的海監(jiān)，隸屬交通運(yùn)輸部的海事和隸屬農(nóng)業(yè)部的漁政等多個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍合并，以組建具有中國(guó)特色的海岸警備隊(duì)，并賦予其警察司法權(quán)，這樣組建的“中國(guó)海岸警備隊(duì)”是一個(gè)準(zhǔn)軍事組織，在和平時(shí)期，既可以代表國(guó)家進(jìn)行海上行政執(zhí)法活動(dòng)，也可以避免由于軍隊(duì)所特有的敏感性而引發(fā)的國(guó)際糾紛。在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，可以實(shí)行軍事化管理，是海上軍事防衛(wèi)的重要后備力量。

由于歷史的原因，我國(guó)海洋執(zhí)法方面長(zhǎng)期受到“重陸輕?！彼枷氲挠绊?，導(dǎo)致了海上行政執(zhí)法體制存在諸多問(wèn)題，不能滿足當(dāng)前海洋管理的需要。因此，改革我國(guó)目前的海上行政執(zhí)法體制，統(tǒng)一執(zhí)法力量，對(duì)加強(qiáng)我國(guó)爭(zhēng)議海域的實(shí)際有效控制，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)意義。