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一、完善價格執(zhí)法程序既是保證實體公正的需要，也是維護自身安全的需要

任何一項執(zhí)法工作都有程序和實體兩個方面。問題定性的準(zhǔn)不準(zhǔn)，處理的對不對，這是實體問題。執(zhí)法過程是否公正、公開、高效，這是程序問題。隨著社會法制觀念的不斷進步和依法行政工作的持續(xù)推進，社會各方面越來越重視程序正義。程序公正是實體公正的前提，只有程序公正，才有可能保證實體公正。價格行政執(zhí)法工作必須與時俱進，不斷完善執(zhí)法程序，提高執(zhí)法效率，化解執(zhí)法風(fēng)險。這次修改和完善價格行政執(zhí)法程序，直接的原因有三點：一是與上位法銜接。新出臺的《行政強制法》對行政強制執(zhí)行作了新的規(guī)定，提出了更為嚴(yán)格的程序性要求，比如申請人民法院強制執(zhí)行需事先履行催告程序等。還有，原《程序規(guī)定》中“先案審后告知”的工作流程，與《行政處罰法》規(guī)定不一致?！缎姓幜P法》規(guī)定先告知，再陳述、申辯和聽證，進而案件審查，重大案件集體討論決定。上述內(nèi)容需要在《程序規(guī)定》中增補。二是使條款更完善簡明。原《程序規(guī)定》中某些規(guī)定比較籠統(tǒng)，不夠具體、明晰。如未對處罰中的聽證程序進行具體規(guī)定，基層價格主管部門不清楚如何組織聽證會，怕開聽證會。需要按照《行政處罰法》的規(guī)定對聽證程序做進一步細(xì)化。三是完善執(zhí)法程序體系。程序是一個體系，這次修改把管轄規(guī)定與程序規(guī)定整合在了一起。新頒布的一個規(guī)章和三個規(guī)范性文件，是一個有機整體?！冻绦蛞?guī)定》是價格執(zhí)法程序的統(tǒng)領(lǐng)，證據(jù)是證明價格違法案件事實從而作出價格行政處罰的關(guān)鍵，文書是執(zhí)法程序的載體和執(zhí)法過程的記錄，案卷是執(zhí)法檔案保存的基礎(chǔ)?！冻绦蛞?guī)定》修改，牽一發(fā)而動全身，必然要相應(yīng)修改配套的證據(jù)規(guī)定、文書格式和案卷管理規(guī)定。除了以上三方面的直接因素，促使我們修改《程序規(guī)定》的，還有以下兩方面的原因：

（一）以程序公正保證實體公正。俗話講，沒有規(guī)矩不成方圓，程序就是行政機關(guān)的辦事規(guī)矩。從傳統(tǒng)上看，我們的法律文化是重實體輕程序的，認(rèn)為只要定性準(zhǔn)確，程序無關(guān)緊要。但是，現(xiàn)代法治的精髓恰恰體現(xiàn)在程序上，程序公正是實體公正的前提。案件實體處理是否公正，有多種衡量標(biāo)準(zhǔn)。但程序是直觀的、實實在在的。行政處罰遵守了法定程序，才能有效地執(zhí)行實體法，才能有效地減少執(zhí)法的隨意性，維護法律尊嚴(yán)的同時保護當(dāng)事人的合法權(quán)益。相反，如果在案件處理過程中沒有遵守法定程序，該回避的沒有回避，該聽證的沒有聽證，當(dāng)事人和監(jiān)督機關(guān)自然會質(zhì)疑最終處理結(jié)果的公正性。正因如此，《行政處罰法》明確規(guī)定，不遵守法定程序的，行政處罰無效。

（二）避免執(zhí)法風(fēng)險、維護自身安全。現(xiàn)在看，執(zhí)法中最大的風(fēng)險就是不按程序辦事。立案、調(diào)查、案審、告知、聽證，這些程序制度看起來是約束我們自身的，但恰恰是對我們最好的保護。只要我們按照程序作了，就可能避免法律風(fēng)險。有關(guān)行政程序的研究表明，通過在執(zhí)法中引入當(dāng)事人的參與，充分聽取其意見，能夠有效防止錯案的發(fā)生，并大大降低事后復(fù)議和訴訟的幾率。例如，《行政處罰法》規(guī)定，在行政機關(guān)作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰的事實、理由及依據(jù)，當(dāng)事人依法可以提出陳訴申辯，或者要求舉行聽證。這項程序制度不僅賦予當(dāng)事人必要的辯護權(quán)，同時也給予行政機關(guān)一個全面思考和審視案件的機會，保證最終處罰的正確性。這次修改行政處罰程序，進一步理順了各種程序制度，表面看，這些更加規(guī)范的程序好像約束了我們，捆住了我們的手腳，不能自由發(fā)揮了。實際上，是為各級價格主管部門提供了一個操作規(guī)程，大家按照這個規(guī)程辦案，辦案質(zhì)量就有保證，就能有效防范和降低法律風(fēng)險，很好地保護我們自身。

二、價格執(zhí)法程序修改的基本思路

這次修改工作，涉及一個規(guī)章三個規(guī)范性文件，內(nèi)容變化大，在接下來的培訓(xùn)中，有關(guān)同志會逐條進行輔導(dǎo)解讀。我只講修改的基本思路和重大修改點。

（一）《程序規(guī)定》修改的基本原則是依法、求實，明確了聽證程序，調(diào)整了管轄分工，增強了程序的完整性和可操作性。管轄分工修改的主要思路是執(zhí)法權(quán)下沉，增加基層價檢機構(gòu)的責(zé)任，盡可能發(fā)揮其作用。過去，鐵路、電力、電信等重要行業(yè)都由國家發(fā)展改革委管轄。而這些行業(yè)從上到下有數(shù)量龐大的分支機構(gòu)，許多違法行為是這些分支機構(gòu)實施的，“管得著的看不見、看得到的管不著”。這次，我們對各級價格主管部門的管轄權(quán)進行了重新分工，監(jiān)管職能下放給地方，基層職責(zé)更加飽滿。新的《程序規(guī)定》明確規(guī)定，國家發(fā)展改革委只管三類案件：一是29家關(guān)系國計民生的中央企業(yè)的總部、總公司的案件。除此之外的其他企業(yè)，以及這29家企業(yè)位于各地的分支機構(gòu)發(fā)生的案件，原則上都由各地去管轄。二是涉及中央國家機關(guān)的亂收費案件。這類案件，地方價格主管部門處理難度較大，宜由國家發(fā)展改革委查處。三是其他在全國范圍內(nèi)有重大影響的案件。這是一個兜底條款。一些案件，特別是壟斷案件，可能跨多個省甚至影響全國市場，需要國家發(fā)展改革委統(tǒng)籌管起來。至于省以下的管轄分工，新的《程序規(guī)定》沒有再作規(guī)定，而是授權(quán)各省級價格主管部門根據(jù)地方實際制定具體辦法。各省也要按照“權(quán)力責(zé)任相一致，財權(quán)事權(quán)相匹配”的原則，制定省以下級別管轄規(guī)定，盡快報國家發(fā)展改革委審定后。

（二）文書格式修改的基本思路是刪繁就簡，刪除了內(nèi)部工作程序性文書，只保留有法律效力的文書，增加反壟斷執(zhí)法專用文書。新的文書格式不再區(qū)分“必備文書”和“備選文書”，把《文書格式》更名為《示范文本》。國務(wù)院價格主管部門僅向各級價格主管部門提供文書格式的模板和參考，各級價格主管部門在實際執(zhí)法過程中，可以從實際情況出發(fā)，根據(jù)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，對文書進行適當(dāng)修正，并對其負(fù)責(zé)。反價格壟斷執(zhí)法在程序上有一定的特殊性，比如中止調(diào)查、恢復(fù)調(diào)查和終止調(diào)查等程序，但在立案、調(diào)查取證、集體討論、處罰決定等執(zhí)法環(huán)節(jié)上與一般價格違法案件的程序區(qū)別不大。因此，在示范文書中，我們對反價格壟斷專有程序編制了6項專用文書。

（三）案卷歸檔實行“一案兩卷”。《價格行政處罰案卷管理規(guī)定》最重要修改內(nèi)容是“一案兩卷”。過去，價格行政執(zhí)法案卷不分正副卷，所有文書均編排進同一案卷，既不利于保護當(dāng)事人的商業(yè)秘密和個人隱私，也增大了我們的法律風(fēng)險。根據(jù)修改后的規(guī)定，對于按一般程序?qū)嵤﹥r格行政處罰的案件，將其所有應(yīng)當(dāng)入卷歸檔的文書材料分正卷和副卷分別立卷、歸檔。主要考慮是：一是正卷和副卷所含文書材料的法律性質(zhì)不同。正卷材料一般針對行政處罰對象或者其他相關(guān)單位、人員，具有對外法律效力或者法律意義；副卷材料是價格主管部門內(nèi)部工作流程的體現(xiàn)，不具有對外的法律效力。二是“一案兩卷”有利于做好政府信息公開工作和行政復(fù)議、行政訴訟應(yīng)訴工作。由于副卷材料所含的材料都屬于行政機關(guān)內(nèi)部工作流程性文書材料，不涉及當(dāng)事人權(quán)利、義務(wù)。因此，副卷內(nèi)容一般不屬于可申請公開的政府信息；在行政復(fù)議或者訴訟過程中，當(dāng)事人也不能查閱。

三、做好新規(guī)定實施準(zhǔn)備工作

新的《價格行政處罰程序規(guī)定》及三個配套文件即將于7月1日起正式實施。在此之前，還有很多事情要做，請大家抓緊落實。

（一）高度重視執(zhí)法程序各級價格主管部門，特別是價格主管部門的負(fù)責(zé)同志，要高度重視此次行政處罰程序的修訂，以此為契機，進一步增強程序意識，提高依法行政水平。要嚴(yán)格遵守管轄、調(diào)查、集體討論審議、告知、聽證等各項程序制度，真正把程序看作提高辦案質(zhì)量的保證，真正把程序當(dāng)成防范法律風(fēng)險的保障，真正把程序視為整個價格行政執(zhí)法工作的紅線。

（二）認(rèn)真組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)這次修改工作，涉及的文件多，條款內(nèi)容變化大，大家要認(rèn)真學(xué)習(xí)。這次培訓(xùn)僅僅是開了一個頭，全國有4萬多價格行政執(zhí)法人員，國家發(fā)展改革委不可能培訓(xùn)到每一個人。地方各級價格主管部門要抓緊時間，一級抓一級，層層做好培訓(xùn)工作。務(wù)必在新規(guī)章7月1日生效之前培訓(xùn)到每一個執(zhí)法人員。

（三）抓緊制定貫徹文件這次修改程序規(guī)定，一個重要立足點就是充分考慮地方實際情況，防止一統(tǒng)就死。除了對一般性程序制度作出規(guī)定外，還授權(quán)各地制定實施細(xì)則。一是根據(jù)《價格行政處罰程序規(guī)定》第九條的規(guī)定，各省級價格主管部門制定轄區(qū)內(nèi)級別管轄的具體分工；二是根據(jù)該規(guī)定第四十條的規(guī)定，各地要進一步明確集體討論的案件范圍和討論程序。這些文件應(yīng)當(dāng)在7月1日前制定出臺，請大家務(wù)必抓緊。

（四）做好現(xiàn)有案件法律銜接各地目前正在處理的案件，很多調(diào)查工作會延續(xù)到今年7月1日之后。大家要特別注意程序法律適用問題。按照“實體從舊，程序從新”的原則，案件處理過程跨7月1日的，7月1日前的調(diào)查過程應(yīng)當(dāng)適用舊的程序規(guī)定和文書格式，之后應(yīng)當(dāng)適用新的規(guī)定。通過這次執(zhí)法程序的修改完善，各級價格主管部門之間的事權(quán)劃分更加科學(xué)，地方的執(zhí)法權(quán)限得到擴充，工作任務(wù)更加飽滿；地方在文書制作等方面的自主性加大，有利于鼓勵各地不斷創(chuàng)新工作方式，提高監(jiān)管效能；進一步理順了執(zhí)法程序，減少了風(fēng)險點，必將進一步推動依法行政工作。

作者：張光遠(yuǎn)單位：國家發(fā)展改革委價監(jiān)局副局長